{"id":9063,"date":"2025-02-19T08:17:38","date_gmt":"2025-02-19T11:17:38","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/02\/19\/concessoes-e-ppps-quando-o-equilibrio-e-antes-financeiro-do-que-economico\/"},"modified":"2025-02-19T08:17:38","modified_gmt":"2025-02-19T11:17:38","slug":"concessoes-e-ppps-quando-o-equilibrio-e-antes-financeiro-do-que-economico","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/02\/19\/concessoes-e-ppps-quando-o-equilibrio-e-antes-financeiro-do-que-economico\/","title":{"rendered":"Concess\u00f5es e PPPs: quando o equil\u00edbrio \u00e9 antes financeiro do que econ\u00f4mico"},"content":{"rendered":"

C\u00e9lebre nos contratos administrativos<\/a>, a express\u00e3o \u201cequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro\u201d demanda uma an\u00e1lise apurada, muitas vezes n\u00e3o intuitiva, a fim de se afastar de compreens\u00f5es que indevidamente a tornem simplista e desconectada das realidades contratuais.<\/p>\n

No caso brasileiro, ela foi originalmente constru\u00edda \u2013 inclusive em termos constitucionais \u2013 para contratos administrativos de desembolso, nos quais h\u00e1 uma rela\u00e7\u00e3o predefinida de encargos e receitas. Sabedores de quanto a obra ou o servi\u00e7o custar\u00e1, o edital e a proposta definem a correspondente equa\u00e7\u00e3o e, assim, mant\u00eam o contrato imune \u00e0s prerrogativas da administra\u00e7\u00e3o e \u00e0s vicissitudes advindas do imprevis\u00edvel. Sua l\u00f3gica estrutural \u00e9 a econ\u00f4mica.<\/p>\n

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\n<\/span><\/a><\/h3>\n

Ocorre que as concess\u00f5es e as parcerias p\u00fablico-privadas n\u00e3o abrigam essa racionalidade fechada. Elas s\u00e3o investimentos privados de longo prazo, nos quais se d\u00e1 a aplica\u00e7\u00e3o de recursos financeiros com a expectativa de retornos em per\u00edodos superiores a cinco anos. Quem faz o aporte de ativos monet\u00e1rios dispon\u00edveis, com capital pr\u00f3prio ou de terceiro, \u00e9 o empreendedor privado. Sua l\u00f3gica estrutural \u00e9 a financeira.<\/p>\n

Se um tipo contratual \u00e9 mais econ\u00f4mico e, o outro, mais financeiro, talvez a parcela de maior significado no termo \u201cecon\u00f4mico-financeiro\u201d esteja em seu discreto h\u00edfen de correla\u00e7\u00e3o: ele \u00e9 utilizado para unir dois adjetivos que qualificam um mesmo substantivo (o \u201cequil\u00edbrio\u201d), indicando que o \u201cecon\u00f4mico\u201d e \u201cfinanceiro\u201d devem ser interpretados conjuntamente.<\/span><\/p>\n

Por\u00e9m \u2013 e preste-se muita aten\u00e7\u00e3o nisso \u2013, <\/span>a leitura integrada dos elementos unidos pelo sinal gr\u00e1fico pode variar conforme o contexto contratual e a natureza da rela\u00e7\u00e3o jur\u00eddica envolvida. Apesar de o h\u00edfen unir os conceitos e sugerir que atuem conjuntamente, a \u00eanfase e o peso de cada um deles podem se modificar dependendo do tipo de contrato.<\/p>\n

Exatamente essa diferen\u00e7a estrutural \u00e9 o tema deste breve artigo.<\/p>\n

O equil\u00edbrio precipuamente econ\u00f4mico nos contratos de desembolso<\/h3>\n

Nos contratos regidos pela Lei 14.133\/2021<\/a>, em especial nas empreitadas de obra p\u00fablica, o aspecto econ\u00f4mico tende a ser mais relevante, pois o equil\u00edbrio contratual est\u00e1 fortemente ligado \u00e0 manuten\u00e7\u00e3o dos custos de execu\u00e7\u00e3o da obra, considerando insumos, m\u00e3o de obra e prazos ajustados.<\/p>\n

Podemos, inclusive, trazer \u00e0 mesa o cl\u00e1ssico conceito de Lionel Robbins: a economia \u00e9 ci\u00eancia que estuda a administra\u00e7\u00e3o de recursos escassos diante de finalidades distintas e concorrentes. Trata-se da ess\u00eancia da atividade econ\u00f4mica e de seu equil\u00edbrio: a necessidade de escolha e aloca\u00e7\u00e3o eficiente de recursos limitados.<\/p>\n

Pense-se num contrato administrativo, que direciona um conjunto de meios dispon\u00edveis \u2013 capital, trabalho e tecnologia \u2013 \u00e0 satisfa\u00e7\u00e3o de determinada necessidade p\u00fablica. Nesses contratos de desembolso direto de verbas p\u00fablicas, a administra\u00e7\u00e3o de recursos escassos \u00e9 essencialmente econ\u00f4mica. Maiores s\u00e3o as preocupa\u00e7\u00f5es com reajustes de pre\u00e7os, reequil\u00edbrios por fatos imprevis\u00edveis e manuten\u00e7\u00e3o da margem de lucro. As cl\u00e1usulas econ\u00f4micas devem se manter imunes em vista da preserva\u00e7\u00e3o do contratado.<\/p>\n

O equil\u00edbrio contratual est\u00e1 estreitamente vinculado \u00e0 adequa\u00e7\u00e3o entre custos: os previstos e aqueles reais, experimentados quando da execu\u00e7\u00e3o do contrato. Da\u00ed que o art. 37, inc. XXI, da Constitui\u00e7\u00e3o se dirija precipuamente a essa ordem de contrata\u00e7\u00f5es, ao preceituar que, nas \u201cobras, servi\u00e7os, compras e aliena\u00e7\u00f5es\u201d dever\u00e3o ser \u201cmantidas as condi\u00e7\u00f5es efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitir\u00e1 as exig\u00eancias de qualifica\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica e econ\u00f4mica indispens\u00e1veis \u00e0 garantia do cumprimento das obriga\u00e7\u00f5es\u201d.<\/p>\n

Ao licitar, aceitar a proposta mais vantajosa e firmar o contrato, a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica assume a responsabilidade de alocar recursos limitados de maneira eficiente para que a obra seja conclu\u00edda dentro do or\u00e7amento e do cronograma estabelecidos pelo edital.<\/p>\n

O equil\u00edbrio econ\u00f4mico manifesta-se, portanto, na compatibilidade entre o custo, os insumos, a m\u00e3o de obra e os riscos inerentes \u00e0 execu\u00e7\u00e3o. A lei garante que o contratado receba uma remunera\u00e7\u00e3o justa e compat\u00edvel com os encargos assumidos, nos termos das condi\u00e7\u00f5es efetivas de sua proposta.<\/p>\n

Nessa ordem de contrata\u00e7\u00f5es o h\u00edfen de correla\u00e7\u00e3o autoriza que o equil\u00edbrio seja antes econ\u00f4mico do que financeiro, sem que isso descaracterize sua unidade conceitual. Ao integrar os adjetivos, ele n\u00e3o imp\u00f5e equival\u00eancia absoluta entre eles. Ao contr\u00e1rio, admite que a \u00eanfase recaia mais sobre um ou outro, dependendo do contexto contratual. Essa \u00e9 a sua fun\u00e7\u00e3o vernacular.<\/p>\n

Em suma, nos contratos de desembolso direto, como a empreitada de obra p\u00fablica, o equil\u00edbrio tende a ser preponderantemente econ\u00f4mico. A preocupa\u00e7\u00e3o fulcral \u00e9 a de garantir que os custos da execu\u00e7\u00e3o permane\u00e7am alinhados com os pre\u00e7os contratados, assegurando que os insumos, a m\u00e3o de obra e os riscos n\u00e3o desconfigurem a equa\u00e7\u00e3o original do contrato.<\/p>\n

O aspecto financeiro existe, mas sua relev\u00e2ncia \u00e9 secund\u00e1ria, pois a l\u00f3gica do contrato n\u00e3o depende de fluxos de caixa cont\u00ednuos ou de proje\u00e7\u00f5es de longo prazo, como ocorre nas concess\u00f5es e parcerias p\u00fablico-privadas.<\/p>\n

O equil\u00edbrio precipuamente financeiro nas concess\u00f5es e PPPs<\/h3>\n

Quem diz investimentos de longo prazo, est\u00e1 trazendo ao debate preocupa\u00e7\u00f5es financeiras. Finan\u00e7as, como campo do conhecimento, lidam com a administra\u00e7\u00e3o dos recursos ao longo do tempo, considerando fluxos de caixa, risco, retorno e liquidez. Trata-se das vari\u00e1veis fundamentais para a aloca\u00e7\u00e3o e a gest\u00e3o do capital.<\/p>\n

Se a economia come\u00e7ou a ser compreendida como objeto de estudos ao final do s\u00e9culo 18, a delimita\u00e7\u00e3o do que \u00e9 financeiro consolidou-se ao in\u00edcio do s\u00e9culo 20, com a significativa contribui\u00e7\u00e3o de estudiosos como Irving Fisher, que distinguiu a rela\u00e7\u00e3o entre dinheiro e valor no tempo, e John Maynard Keynes, que enfatizou a influ\u00eancia das expectativas e da incerteza na aloca\u00e7\u00e3o de recursos. Isso permitiu que se estruturasse a ideia de que os pre\u00e7os dos ativos refletem todas as informa\u00e7\u00f5es dispon\u00edveis, bem como a teoria do custo do capital e a estrutura\u00e7\u00e3o financeira de empreendimentos empresariais.<\/p>\n

Hoje, \u00e9 certo que, quando se fala em aportes de capital privado para investimentos de longo prazo, a preocupa\u00e7\u00e3o recai sobre a sustentabilidade dos fluxos financeiros e a capacidade de o investimento gerar retorno suficiente para justificar a imobiliza\u00e7\u00e3o do capital. Isso distingue o aspecto financeiro do meramente econ\u00f4mico: enquanto este se at\u00e9m \u00e0 produ\u00e7\u00e3o e distribui\u00e7\u00e3o de bens e servi\u00e7os, aquele lida com a viabilidade da aloca\u00e7\u00e3o dos recursos ao longo do tempo, a precifica\u00e7\u00e3o do risco e a estrutura de capital.<\/p>\n

O leitor j\u00e1 deve ter constatado que essa distin\u00e7\u00e3o \u00e9 crucial no contexto dos contratos administrativos. Vimos que, nos de empreitada, a preocupa\u00e7\u00e3o \u00e9 mais econ\u00f4mica: a quest\u00e3o central \u00e9 garantir que o custo da obra permane\u00e7a alinhado \u00e0 equa\u00e7\u00e3o original, a fim de se assegurar o retorno expectado. J\u00e1 nos contratos de concess\u00e3o e parcerias p\u00fablico-privadas (PPPs<\/a>), o car\u00e1ter financeiro predomina, pois o equil\u00edbrio depende de proje\u00e7\u00f5es de receitas futuras, taxas de retorno e estrutura\u00e7\u00e3o de financiamento.<\/p>\n

N\u00e3o \u00e9 devido a uma acaso, portanto, que o art. 175 da Constitui\u00e7\u00e3o exige uma lei especial a distinguir os contratos concession\u00e1rios e o art. 10 da Lei 8.987\/1995 \u2013 a Lei Geral de Concess\u00f5es \u2013 preceitua que: \u201cSempre que forem atendidas as condi\u00e7\u00f5es do contrato, considera-se mantido seu equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro\u201d. N\u00e3o se fala de encargos nem de receitas, mas sim das condi\u00e7\u00f5es estruturais objetivas que permitem a aferi\u00e7\u00e3o, caso a caso, do equil\u00edbrio assegurador do cumprimento do contrato.<\/p>\n

Por isso que, nesses contratos com financiamento privado e remunera\u00e7\u00e3o fragmentada ao longo do tempo, o equil\u00edbrio assume natureza predominantemente financeira: receitas futuras, amortiza\u00e7\u00e3o de investimentos, tarifas projetadas, capta\u00e7\u00e3o de cr\u00e9dito e compartilhamento de riscos entre o Estado e o parceiro privado.<\/p>\n

A atratividade do investimento decorre de uma equa\u00e7\u00e3o financeira bem estruturada, na qual a tarifa, os eventuais aportes estatais, os financiamentos obtidos e as externalidades econ\u00f4micas garantam n\u00e3o apenas a presta\u00e7\u00e3o adequada do servi\u00e7o, mas tamb\u00e9m a rentabilidade m\u00ednima necess\u00e1ria para justificar a imobiliza\u00e7\u00e3o de capital privado.<\/p>\n

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Tamb\u00e9m aqui o h\u00edfen de correla\u00e7\u00e3o preserva a unidade conceitual ao admitir que, em contratos concession\u00e1rios, o equil\u00edbrio seja antes financeiro do que econ\u00f4mico: ele depende da sustentabilidade do contrato ao longo do tempo. Ainda que a express\u00e3o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro mantenha sua coer\u00eancia terminol\u00f3gica, sua aplica\u00e7\u00e3o pr\u00e1tica nos contratos concession\u00e1rios alberga um vi\u00e9s predominantemente financeiro, no qual a l\u00f3gica da aloca\u00e7\u00e3o de riscos e da rentabilidade de longo prazo assume papel central.<\/p>\n

Considera\u00e7\u00f5es finais<\/h3>\n

Este artigo poderia ter como t\u00edtulo algo que valorizasse esse sutil elemento gr\u00e1fico, o h\u00edfen, que aqui funciona como um crit\u00e9rio lingu\u00edstico que preserva a unidade do conceito de equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro, ao mesmo tempo em que permite a adapta\u00e7\u00e3o de sua \u00eanfase conforme o contexto contratual. Sua presen\u00e7a indica que o equil\u00edbrio envolve tanto aspectos econ\u00f4micos quanto financeiros, sem uma equival\u00eancia r\u00edgida entre eles, admitindo que, em determinados contratos, um deles se sobressaia.<\/p>\n

Em contratos administrativos de desembolso direto de verbas p\u00fablicas, como a empreitada de obra p\u00fablica, o equil\u00edbrio tende a ser predominantemente econ\u00f4mico. J\u00e1 nos contratos concession\u00e1rios, onde o investimento privado e a arrecada\u00e7\u00e3o futura s\u00e3o centrais, a dimens\u00e3o financeira assume protagonismo.<\/p>\n

Todavia, se o h\u00edfen admite integra\u00e7\u00e3o e balanceamento entre o econ\u00f4mico e o financeiro, ele desautoriza confus\u00f5es: quem interpretar um equil\u00edbrio em contrato de empreitada de obra como se financeiro fosse, estar\u00e1 cometendo um erro conceitual-estrutural, assim como ocorrer\u00e1 com aquele que pretender estudar o equil\u00edbrio de um contrato concession\u00e1rio como se fosse um problema econ\u00f4mico.<\/p>\n

Na pr\u00e1tica, esse discreto sinal gr\u00e1fico acaba funcionando como um marco conceitual para diferenciar modelos de contrata\u00e7\u00e3o e destacar os fundamentos sobre os quais repousa a estabilidade de cada tipo de contrato administrativo.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

C\u00e9lebre nos contratos administrativos, a express\u00e3o \u201cequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro\u201d demanda uma an\u00e1lise apurada, muitas vezes n\u00e3o intuitiva, a fim de se afastar de compreens\u00f5es que indevidamente a tornem simplista e desconectada das realidades contratuais. No caso brasileiro, ela foi originalmente constru\u00edda \u2013 inclusive em termos constitucionais \u2013 para contratos administrativos de desembolso, nos quais h\u00e1 uma […]<\/p>\n","protected":false},"author":0,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":[],"categories":[1],"tags":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9063"}],"collection":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=9063"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/9063\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=9063"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=9063"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=9063"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}