A desapropria\u00e7\u00e3o de bens im\u00f3veis \u00e9 um dos instrumentos legais utilizados pelo empreendedor para intervir na propriedade privada e realizar atividades de interesse social ou utilidade p\u00fablica. Em posse de atos autorizativos emitidos pelo Poder P\u00fablico, com car\u00e1ter eminentemente declarat\u00f3rio, o concession\u00e1rio ou o pr\u00f3prio ente p\u00fablico inicia uma complexa sucess\u00e3o de atos e dilig\u00eancias a fim de concretizar sua obra ou empreendimento.<\/p>\n
N\u00e3o \u00e9 novidade que a desapropria\u00e7\u00e3o pode ocorrer de forma indireta, ou seja, quando n\u00e3o h\u00e1 a formaliza\u00e7\u00e3o dos procedimentos legais pelo expropriante, mas h\u00e1 um apossamento sobre esse bem e um esvaziamento econ\u00f4mico sofrido pelo titular do bem, que precisa, por sua conta, ajuizar uma demanda para buscar indeniza\u00e7\u00e3o correspondente ao preju\u00edzo percebido.<\/p>\n
O Superior Tribunal de Justi\u00e7a<\/a> (EREsp 628.588\/SP<\/a>, Rel. Min. Eliana Calmon, 1\u00aa Se\u00e7\u00e3o, julgado em 10.12.2008, DJe 9.2.2009), acompanhado por tribunais federais e estaduais, possui entendimento no sentido de que se configura a desapropria\u00e7\u00e3o indireta quando ocorre o efetivo apossamento<\/em> do bem pelo Poder P\u00fablico ou seu concession\u00e1rio.<\/p>\n A doutrina tamb\u00e9m entende que \u201cn\u00e3o h\u00e1 que se falar em desapropria\u00e7\u00e3o indireta sem que haja o efetivo apossamento da propriedade particular pelo Poder P\u00fablico. Quando h\u00e1 apossamento efetivo da propriedade particular o que se tem, em verdade, \u00e9 uma desapropria\u00e7\u00e3o indireta, a\u00e7\u00e3o de direito real que, diga-se de passagem, retrata uma pr\u00e1tica il\u00edcita, abusiva e inconceb\u00edvel num Estado de Direito\u201d[1]<\/a>.<\/p>\n Contudo, esse apossamento<\/em> n\u00e3o pode ser interpretado de forma simplista. \u00c9 necess\u00e1ria uma an\u00e1lise sobre o que poderia ser considerado apossamento no \u00e2mbito do Judici\u00e1rio, uma vez que a configura\u00e7\u00e3o desse pressuposto ser\u00e1 decisiva para que a parte lesada consiga ser indenizada pela completa extens\u00e3o do dano sofrido ou n\u00e3o.<\/p>\n Diante disso, foi realizada uma pesquisa ampla no STJ[2]<\/a> a fim de se verificar a origem dos julgados que tratam do apossamento nas a\u00e7\u00f5es indenizat\u00f3rias por desapropria\u00e7\u00e3o indireta. Foram identificadas duas situa\u00e7\u00f5es distintas.<\/p>\n A primeira delas s\u00e3o decis\u00f5es que afastam a ocorr\u00eancia de desapropria\u00e7\u00e3o indireta em raz\u00e3o de normas ambientais, formalizando-se o entendimento de que haveria mera limita\u00e7\u00e3o administrativa quando n\u00e3o verificado o apossamento pelo Poder P\u00fablico ou concession\u00e1rio quando recai no bem alguma restri\u00e7\u00e3o ambiental (como \u00e9 o caso da cria\u00e7\u00e3o de \u00e1reas de preserva\u00e7\u00e3o permanente, por exemplo). Nesses casos, pouco ou nada se discutiu o ato de apossamento.<\/p>\n A segunda situa\u00e7\u00e3o s\u00e3o decis\u00f5es em que o apossamento \u00e9 tratado sob o vi\u00e9s da utilidade dada ao bem expropriado.\u00a0 Nesse caso, mesmo que n\u00e3o haja uma a\u00e7\u00e3o de posse concreta e palp\u00e1vel sobre o im\u00f3vel (como constru\u00e7\u00e3o de estruturas f\u00edsicas, por exemplo), o Poder P\u00fablico ou seu concession\u00e1rio atribui uma fun\u00e7\u00e3o ao bem que acaba por restringir demasiadamente o seu uso pelo particular, causando a este esvaziamento econ\u00f4mico tal que n\u00e3o mais se \u00e9 poss\u00edvel us\u00e1-lo como planejado.<\/p>\n Nessa \u00faltima hip\u00f3tese, entende-se que o apossamento estaria, sim, configurado. Ou seja, n\u00e3o seria necess\u00e1ria uma a\u00e7\u00e3o concreta de posse efetiva do Poder P\u00fablico. Bastaria que o ato praticado pelo ent\u00e3o expropriante fosse suficiente para inviabilizar o dom\u00ednio do bem particular ou reduzir significativamente o potencial econ\u00f4mico daquela propriedade[3]<\/a>.<\/p>\n Partindo desse ponto, opina-se que configuraria desapossamento de um im\u00f3vel pelo Poder P\u00fablico ou seu concession\u00e1rio quando este der utilidade p\u00fablica ou interesse social ao bem, sem que precise necessariamente haver uma a\u00e7\u00e3o concreta palp\u00e1vel e material de posse.<\/p>\n E de fato o STJ parece assim ter entendido ao firmar a tese no sentido de que \u201cO prazo prescricional aplic\u00e1vel \u00e0 desapropria\u00e7\u00e3o indireta, na hip\u00f3tese em que o Poder P\u00fablico tenha realizado obras no local ou atribu\u00eddo natureza de utilidade p\u00fablica ou de interesse social ao im\u00f3vel, \u00e9 de 10 anos, conforme par\u00e1grafo \u00fanico do art. 1.238 do CC\u201d, conforme Tema Repetitivo 1019.<\/p>\n Os recursos representativos da controv\u00e9rsia que geraram a tese firmada no Tema 1019 tratavam de indeniza\u00e7\u00e3o por desapropria\u00e7\u00e3o indireta em raz\u00e3o de constru\u00e7\u00e3o de rodovia estadual, tendo-se reputado prescrita a pretens\u00e3o do particular em ambos os casos em raz\u00e3o do decurso do prazo prescricional decenal.<\/p>\n Naqueles casos, n\u00e3o se discutiu nenhuma limita\u00e7\u00e3o por norma ambiental, e sim a pr\u00e1tica de um ato que inviabilizou exerc\u00edcio pelo particular de uso e gozo sobre o seu bem, causando-lhe diminui\u00e7\u00e3o patrimonial \u2013 verdadeiro desapossamento a atrair a aplica\u00e7\u00e3o do prazo prescricional decenal para busca de indeniza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Por certo, na maior parte das vezes o apossamento \u00e9 facilmente verificado: inunda\u00e7\u00f5es promovidas por hidrel\u00e9tricas que cobrem im\u00f3veis e benfeitorias de \u00e1gua; realiza\u00e7\u00e3o de obras e empreendimentos de vi\u00e9s p\u00fablico \u2013 como rodovias e est\u00e1dios \u2013 que torne necess\u00e1ria a inexist\u00eancia de pessoas, moradias e atividades na \u00e1rea expropriada, etc. Essas interven\u00e7\u00f5es s\u00e3o, de certa forma, de f\u00e1cil identifica\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Ocorre que nem sempre a desapropria\u00e7\u00e3o implica a expropria\u00e7\u00e3o de um bem im\u00f3vel individualizado em matr\u00edcula imobili\u00e1ria. \u00c9 poss\u00edvel que o bem afetado seja, de certa forma, intang\u00edvel<\/em>, o que torna a verifica\u00e7\u00e3o do desapossamento mais complexa.<\/p>\n \u00c9 o caso dos Direitos Miner\u00e1rios. Justamente por se dar sobre um bem intang\u00edvel, esse requisito para a desapropria\u00e7\u00e3o fica de dif\u00edcil identifica\u00e7\u00e3o, sendo ainda mais complexo prov\u00e1-lo na esfera judicial na busca de indeniza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Essa dificuldade \u00e9 ainda maior se levarmos em conta que nem o Judici\u00e1rio nem a legisla\u00e7\u00e3o definiram o que seria admitido como prova desse apossamento, o que torna ainda mais relevante a discuss\u00e3o aqui proposta. Afinal, h\u00e1 um impacto pr\u00e1tico no tr\u00e2mite de a\u00e7\u00f5es e veicula\u00e7\u00f5es de pretens\u00f5es indenizat\u00f3rias nas vias judiciais, a come\u00e7ar pela incid\u00eancia do prazo prescricional que se distingue de uma situa\u00e7\u00e3o para outra.<\/p>\n \u00c9 que se a interven\u00e7\u00e3o for admitida como mera limita\u00e7\u00e3o administrativa (como \u00e9 o caso, por exemplo, das restri\u00e7\u00f5es ambientais sobre a propriedade[4]<\/a>), o prazo prescricional pacificado pelos tribunais \u00e9 quinquenal[5]<\/a>, diferentemente das situa\u00e7\u00f5es de efetiva desapropria\u00e7\u00e3o indireta, que possuem prazo decenal de prescri\u00e7\u00e3o[6]<\/a>.<\/p>\n Com efeito, n\u00e3o foram identificados precedentes que tratem sobre materializa\u00e7\u00e3o do desapossamento quando o bem discutido e sobre o qual houve perda do particular \u00e9 intang\u00edvel.<\/p>\n Prop\u00f5e-se, portanto, a aplica\u00e7\u00e3o do Tema Repetitivo 1019, do STJ, para os casos em que, embora n\u00e3o se tenha um desapossamento do bem materializado e de f\u00e1cil identifica\u00e7\u00e3o, verifique-se que o Poder P\u00fablico ou seu concession\u00e1rio tenha praticado algum ato que tenha dado utilidade p\u00fablica ou interesse social ao bem expropriado.<\/p>\n Assim, ainda que a parte que se sinta desapropriada sem a justa indeniza\u00e7\u00e3o n\u00e3o tenha o requisito do desapossamento configurado de uma forma mais aparente, este requisito poderia ser relativizado em raz\u00e3o da aplica\u00e7\u00e3o do Tema 1.019.<\/p>\n As Unidades de Conserva\u00e7\u00e3o de Prote\u00e7\u00e3o Integral, por exemplo, inseridas nas disposi\u00e7\u00f5es da Lei 9.985\/2000 (Lei do SNUC), que se sobrep\u00f5em a jazidas minerais tituladas \u2013 e que, embora n\u00e3o possuam estruturas evidentes de restri\u00e7\u00e3o, ensejam um impeditivo da atividade mineral \u2013 s\u00e3o bons exemplos de desapossamento indireto de um bem intang\u00edvel pelo ente p\u00fablico sem um ato de posse aparente.<\/p>\n Sob esse racioc\u00ednio, pode-se dizer que o Direito Miner\u00e1rio que tiver sido inviabilizado por um ato administrativo que impe\u00e7a o exerc\u00edcio da atividade mineral em determinada \u00e1rea da jazida ou de \u00e1reas essenciais ao empreendimento, seria um Direito Miner\u00e1rio desapossado indiretamente \u2013 ainda que a restri\u00e7\u00e3o administrativa cubra apenas parte desse t\u00edtulo miner\u00e1rio, mas o suficiente para afetar a viabilidade econ\u00f4mica do empreendimento miner\u00e1rio como um todo e causar, via de consequ\u00eancia, um esvaziamento econ\u00f4mico ao particular.<\/p>\n T\u00e3o ou mais importante que o desapossamento em si, seria, ent\u00e3o, o esvaziamento econ\u00f4mico causado ao expropriado.<\/p>\n A discuss\u00e3o \u00e9 relevant\u00edssima ao empreendedor expropriado que investe anos a fio e, em dado momento, depara-se com ato administrativo que faz cair por terra todo o capital, tempo e energia empregados, tornando invi\u00e1vel um empreendimento que tinha potencial para produzir riqueza ao longo do tempo e gerar retorno financeiro.<\/p>\n Se por um lado o empreendedor titular de um Direito Miner\u00e1rio n\u00e3o conseguir provar t\u00e3o facilmente o apossamento pelo Poder P\u00fablico sobre o seu direito, mas conseguir demonstrar a fun\u00e7\u00e3o dada ao im\u00f3vel pelo ente e a inviabilidade econ\u00f4mica de prosseguir com seu empreendimento e o esvaziamento sofrido, \u00e9 coerente que se trate a quest\u00e3o como uma desapropria\u00e7\u00e3o indireta a ensejar justa indeniza\u00e7\u00e3o \u2013 pelo menos no prazo de dez anos a contar do ato praticado pelo expropriante.<\/p>\n Diferentemente do que vem entendendo o STJ, portanto, n\u00e3o h\u00e1 raz\u00e3o para se afastar tais conclus\u00f5es dos casos envolvendo restri\u00e7\u00f5es criadas por normas ambientais, se estas estabelecerem um car\u00e1ter de utilidade p\u00fablica ao espa\u00e7o onerado por Direitos Miner\u00e1rios, a ponto de esvaziarem economicamente tais bens jur\u00eddicos.<\/p>\n \u00c9 certo que as particularidades de cada caso desafiar\u00e3o a pondera\u00e7\u00e3o dos direitos e deveres envolvidos, mas, ao menos a princ\u00edpio, esse racional parece melhor observar o direito \u00e0 justa indeniza\u00e7\u00e3o da parte indiretamente desapropriada, especialmente se aplicado \u00e0 luz dos princ\u00edpios e normas que regem o Direito da Minera\u00e7\u00e3o.<\/p>\n [1]<\/a> FILHO, Mar\u00e7al Justen. Curso de direito administrativo<\/em>. S\u00e3o Paulo: Saraiva, 2008. p. 528.<\/p>\n [2]<\/a> De forma exemplificativa, cita-se os processos AgInt no REsp n. 2.018.290\/SP, REsp 1.757.352\/SC, REsp 1.757.385\/SC, AgInt no REsp 1934539\/AM, EREsp 628588\/SP, AgRg nos EDcl no REsp 1417632, EREsp1548180 SC 2015, AgInt no AREsp: 294867, AgInt no AREsp 1041533 SP.<\/p>\n [3]<\/a> Nesse sentido, a decis\u00e3o proferida em ac\u00f3rd\u00e3o do processo EDAG 1013868-62.2020.4.01.0000, JUIZ FEDERAL PABLO ZUNIGA DOURADO (CONV.), TRF1 \u2013 QUARTA TURMA, PJe 22\/11\/2022 PAG.<\/p>\n [4]<\/a> REsp 1524056\/ES, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 06\/03\/2018, DJe 13\/03\/2018; AgRg no REsp 1.235.798\/RS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, julgado em 5\/4\/2011, DJe 13\/4\/2011<\/p>\n