Em 2024, o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o (TCU) revisitou seu papel na fiscaliza\u00e7\u00e3o de opera\u00e7\u00f5es no mercado de capitais. Por meio de Grupo de Trabalho (GT) criado ap\u00f3s julgamentos envolvendo aportes da BNDES Participa\u00e7\u00f5es (BNDESPar), a Corte buscou esclarecer sua compet\u00eancia em rela\u00e7\u00e3o a \u00f3rg\u00e3os supervisores especializados, como a Comiss\u00e3o de Valores Mobili\u00e1rios (CVM).<\/p>\n
O GT reflete a necessidade de definir qual a intensidade do controle a ser exercido pelo TCU, que, at\u00e9 ent\u00e3o, oscilava entre os chamados controle de primeira e de segunda ordem. A primeira modalidade implicaria na fiscaliza\u00e7\u00e3o direta e na an\u00e1lise de m\u00e9rito das opera\u00e7\u00f5es, sendo que tal compet\u00eancia caberia precipuamente aos \u00f3rg\u00e3os fiscalizadores.<\/p>\n
O controle de segunda ordem, por sua vez, limitar-se-ia a avaliar a atua\u00e7\u00e3o do \u00f3rg\u00e3o especializado. No entanto, permitiria que a Corte de Contas determinasse provid\u00eancias ao \u00f3rg\u00e3o supervisor, caso entendesse que a sua atua\u00e7\u00e3o tivesse sido deficiente ou omissa. Ou, no limite, incidiria diretamente sobre as pessoas e entes supervisionados, a partir de determina\u00e7\u00f5es a eles direcionadas, o que aproximaria, nesta \u00faltima hip\u00f3tese, as modalidades de controle, tornando-os, na pr\u00e1tica, indistintos.<\/p>\n
O desafio, portanto, seria delimitar os requisitos e condi\u00e7\u00f5es que atrairiam essa vers\u00e3o dilargada do controle de segunda ordem (cujas consequ\u00eancias, como dito, na pr\u00e1tica, igualariam os tipos de controle), justificando a atua\u00e7\u00e3o direta do Tribunal em substitui\u00e7\u00e3o \u00e0quela praticada pelos \u00f3rg\u00e3os com atribui\u00e7\u00e3o legal prim\u00e1ria.<\/p>\n
Embora o foco inicial desse GT tenha sido o mercado de capitais, o TCU tamb\u00e9m abordou sua rela\u00e7\u00e3o com as Entidades Fechadas de Previd\u00eancia Complementar (EFPC) que contam com patrocinadores estatais federais. As EFPC (ou fundos de pens\u00e3o) s\u00e3o supervisionadas pela Superintend\u00eancia Nacional de Previd\u00eancia Complementar (Previc). Essa decis\u00e3o, que ampliou o objeto original do GT, pode ser explicada pela posi\u00e7\u00e3o adotada pela Corte de Contas, desde a prola\u00e7\u00e3o do Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 3.133\/2012-TCU-Plen\u00e1rio, acerca de sua compet\u00eancia para o exerc\u00edcio de um controle de segunda ordem, de figurino mais intenso sobre a gest\u00e3o de recursos de fundos de pens\u00e3o patrocinados, naquela ocasi\u00e3o, por empresas p\u00fablicas e sociedades de economia mista federais[1]<\/a>.<\/p>\n Ap\u00f3s um longo per\u00edodo de atua\u00e7\u00e3o expansionista em rela\u00e7\u00e3o ao mercado de capitais e \u00e0s EFPC, em novembro de 2024, o GT apresentou uma minuta de Instru\u00e7\u00e3o Normativa (IN), visando normatizar sua atua\u00e7\u00e3o em negocia\u00e7\u00f5es de valores mobili\u00e1rios e na fiscaliza\u00e7\u00e3o sobre as causas de d\u00e9ficits atuariais de fundos de pens\u00e3o.<\/p>\n Al\u00e9m disso, a atual proposta de IN inova ao trazer um fundamento para legitimar a atua\u00e7\u00e3o da Corte de Contas em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s EFPC: a inexist\u00eancia de rela\u00e7\u00e3o de preced\u00eancia entre os \u00f3rg\u00e3os com compet\u00eancia fiscalizadora, de supervis\u00e3o interna (estamos aqui nos referindo \u00e0 Secretaria de Coordena\u00e7\u00e3o e Governan\u00e7a das Empresas Estatais-SEST) e de controle externo (TCU). Partindo da premissa que os recursos vertidos a t\u00edtulo de patroc\u00ednio de planos de previd\u00eancia pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica mant\u00eam natureza de verbas p\u00fablicas, o TCU entende que pode atuar diretamente sobre as entidades fechadas, com base no artigo 70 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal.<\/p>\n Isso significa que, dentro desta l\u00f3gica, a Corte de Contas poder\u00e1 verificar as opera\u00e7\u00f5es de forma direta, revisitando, consequentemente, decis\u00f5es tomadas pelos gestores dos fundos de pens\u00e3o e fiscalizadas pela Previc. Esse entendimento somente \u00e9 poss\u00edvel ao se considerar que as contribui\u00e7\u00f5es previdenci\u00e1rias feitas pelos patrocinadores permanecem como \u201cdinheiro p\u00fablico\u201d mesmo depois de aportadas nas EFPC.<\/p>\n Parece-nos que h\u00e1 um equ\u00edvoco, porque, al\u00e9m da natureza privada dos fundos de pens\u00e3o (tal como determinado pelo art. 202 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal), n\u00e3o h\u00e1 d\u00favidas acerca da titularidade dos recursos administrados pelas EFPC: trata-se de verbas pertencentes aos participantes e assistidos, o que \u00e9 reconhecido pela pr\u00f3pria legisla\u00e7\u00e3o, por exemplo, ao destinar a estes \u00faltimos os recursos administrados, em caso de liquida\u00e7\u00e3o do plano de benef\u00edcios.<\/p>\n Nada obstante o novo fundamento invocado, a figura da inexist\u00eancia de rela\u00e7\u00e3o de preced\u00eancia n\u00e3o avan\u00e7a significativamente na defini\u00e7\u00e3o de diretrizes claras para evitar sobreposi\u00e7\u00e3o de compet\u00eancias. Em vez disso, refor\u00e7a a autoafirma\u00e7\u00e3o do TCU sobre a possibilidade de se sobrepor a fiscaliza\u00e7\u00f5es realizadas por \u00f3rg\u00e3os, definindo diretamente a conduta a ser adotada, mesmo em \u00e1reas j\u00e1 cobertas por supervisores especializados, como a CVM e a Previc.<\/p>\n H\u00e1 o risco de se criar uma esp\u00e9cie de \u201ccurto-circuito\u201d entre as inst\u00e2ncias de controle, com a possibilidade de emiss\u00e3o de comandos incompat\u00edveis e, at\u00e9 mesmo, contradit\u00f3rios. Esse cen\u00e1rio, descrito por especialistas como \u201caccountability overload<\/em>\u201c, pode comprometer a efici\u00eancia do controle externo e levar os jurisdicionados a uma atua\u00e7\u00e3o excessivamente cautelosa, mais apegada a seguir os par\u00e2metros j\u00e1 explicitados pela Corte de Contas em detrimento da otimiza\u00e7\u00e3o do interesse p\u00fablico (o que, em s\u00edntese, configura o fen\u00f4meno conhecido como \u201capag\u00e3o das canetas\u201d), gerando inseguran\u00e7a jur\u00eddica e, em \u00faltima inst\u00e2ncia, prejudicando participantes e assistidos vinculados \u00e0s EFPC.<\/p>\n Explica-se: o investimento em mercado de capitais contempla intrinsicamente uma rela\u00e7\u00e3o de risco-retorno, o que implica que h\u00e1 uma maior expectativa de retornos mais acentuados em investimentos cujo resultado apresenta maior grau de incerteza. Tais investimentos, realizados dentro de uma l\u00f3gica de diversifica\u00e7\u00e3o (mitigando e controlando o risco experimentado), s\u00e3o cruciais para que as EFPC cumpram as suas metas atuariais e financeiras. Contudo, a partir desta vis\u00e3o de controle, cria-se um efeito dissuas\u00f3rio, inibindo tais opera\u00e7\u00f5es e comprometendo a performance da carteira de investimentos dos fundos de pens\u00e3o.<\/p>\n A minuta identifica que, atualmente, as EFPC concentram a maioria dos processos relacionados a opera\u00e7\u00f5es com valores mobili\u00e1rios no TCU, refor\u00e7ando, na \u00f3tica do GT, a necessidade de monitoramento cont\u00ednuo de d\u00e9ficits atuariais, uma vez que estes teriam sido provocados ap\u00f3s opera\u00e7\u00f5es ruinosas que envolveriam valores mobili\u00e1rios.<\/p>\n No entanto, o texto atual da minuta n\u00e3o oferece par\u00e2metros objetivos para atua\u00e7\u00e3o em casos de m\u00faltiplos agentes supervisores. A proposta, ainda que indique a prefer\u00eancia pela a\u00e7\u00e3o de controle externo junto aos referidos agentes, reafirma a possibilidade de atua\u00e7\u00e3o direta em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s EFPC, de forma complementar ou exclusiva. Verifica-se, portanto, a expans\u00e3o da compet\u00eancia do TCU em detrimento da integra\u00e7\u00e3o com \u00f3rg\u00e3os como a CVM, respons\u00e1vel pelo mercado de capitais ou como a Previc, respons\u00e1vel pela supervis\u00e3o das EFPC.<\/p>\n H\u00e1, ademais, um risco adicional. Deve-se apontar que, com a obrigat\u00f3ria institui\u00e7\u00e3o de previd\u00eancia complementar para estados e munic\u00edpios (art. 40, \u00a716, da CRFB\/88), as Cortes de Contas subnacionais tender\u00e3o a seguir o entendimento do TCU, criando dificuldades sist\u00eamicas de coordena\u00e7\u00e3o das atividades de fiscaliza\u00e7\u00e3o e controle.<\/p>\n \u00c9 essencial que a minuta da IN seja revisada para estabelecer diretrizes claras. A defini\u00e7\u00e3o precisa do papel do TCU garantir\u00e1 a integridade do controle externo sem prejudicar a atua\u00e7\u00e3o dos supervisores prim\u00e1rios, que deve ser melhor aproveitada e fortalecida. A coopera\u00e7\u00e3o entre as institui\u00e7\u00f5es ser\u00e1 fundamental para preservar a efici\u00eancia da fiscaliza\u00e7\u00e3o e evitar redund\u00e2ncias, sobreposi\u00e7\u00f5es e, at\u00e9 mesmo, decis\u00f5es contradit\u00f3rias.<\/p>\n