Emendas parlamentares or\u00e7ament\u00e1rias s\u00e3o, de forma resumida, altera\u00e7\u00f5es e inclus\u00f5es de despesas, realizadas anualmente por deputados e senadores durante a tramita\u00e7\u00e3o de projetos do or\u00e7amento federal. Apesar de indicadas por parlamentares, essas despesas s\u00e3o implementadas pelos \u00f3rg\u00e3os do Poder Executivo.<\/p>\n
Atualmente, as emendas parlamentares atingem quase R$ 50 bilh\u00f5es por ano[1]<\/a>. Isso significa, por exemplo, mais de tr\u00eas vezes todo o valor previsto para o Minist\u00e9rio dos Transportes realizar seus investimentos (como a realiza\u00e7\u00e3o de obras em estradas federais)[2]<\/a>.<\/p>\n A recente Lei Complementar 210, de 25 de novembro de 2024, passou a regulamentar as emendas parlamentares ao or\u00e7amento federal, com crit\u00e9rios para sua proposi\u00e7\u00e3o pelos congressistas e para sua execu\u00e7\u00e3o pelo Executivo.<\/p>\n A necessidade de regulamenta\u00e7\u00e3o decorre de tentativa de concilia\u00e7\u00e3o, que envolve o Executivo, o Legislativo e o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, e que \u00e9 conduzida em a\u00e7\u00f5es perante o STF. Tais processos discutem a constitucionalidade das normas e das pr\u00e1ticas atualmente existentes sobre as emendas parlamentares, sobretudo diante da falta de transpar\u00eancia e da baixa efici\u00eancia das despesas delas decorrentes.<\/p>\n Al\u00e9m de disciplinar regras para maior transpar\u00eancia na aplica\u00e7\u00e3o dos recursos, a lei publicada submete as emendas parlamentares \u00e0s normas fiscais de limita\u00e7\u00f5es de despesas, atendendo a uma pretens\u00e3o do Poder Executivo. O objetivo \u00e9 alinhar as emendas ao cumprimento da meta fiscal da Uni\u00e3o (a meta de resultado prim\u00e1rio previsto anualmente nas leis de diretrizes or\u00e7ament\u00e1rias).<\/p>\n Assim, de um lado, haver\u00e1 submiss\u00e3o das emendas impositivas<\/em> (que s\u00e3o as de execu\u00e7\u00e3o obrigat\u00f3ria pelo Executivo) ao Novo Arcabou\u00e7o Fiscal (ou Regime Fiscal Sustent\u00e1vel), estabelecido pela Lei Complementar 200\/2023. Diante disso, o limite dessas emendas, em cada ano, ser\u00e1 equivalente \u00e0 despesa do ano anterior, com atualiza\u00e7\u00e3o (IPCA) e com acr\u00e9scimo, em rela\u00e7\u00e3o ao crescimento real da receita prim\u00e1ria, de 70% se cumprida ou de 50% se descumprida a meta fiscal.<\/p>\n Apenas possuem car\u00e1ter impositivo as emendas individuais<\/em> (indicadas por cada parlamentar) e as de bancada<\/em> (indicadas coletivamente pelos blocos de congressistas de cada estado).<\/p>\n Por outro lado, as emendas n\u00e3o impositivas<\/em> (sem execu\u00e7\u00e3o obrigat\u00f3ria pelo Executivo) dever\u00e3o obedecer a limite calculado com base no valor executado do ano anterior acrescido apenas de atualiza\u00e7\u00e3o monet\u00e1ria (IPCA)[3]<\/a>. Submetem-se a esse limite as chamadas emendas de comiss\u00e3o<\/em>, que s\u00e3o indicadas pelas comiss\u00f5es tem\u00e1ticas da C\u00e2mara e do Senado, a exemplo das comiss\u00f5es de sa\u00fade e educa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Ocorre que h\u00e1 equ\u00edvocos e, por vezes, inconstitucionalidades em diferentes normas da lei aprovada, que podem inviabilizar a execu\u00e7\u00e3o das emendas \u2013 sobretudo diante de poss\u00edveis decis\u00f5es do STF.<\/p>\n 1) Emendas de bancada e prioriza\u00e7\u00e3o em \u00e1reas priorit\u00e1rias (art. 2\u00ba, \u00a73\u00ba)<\/strong><\/p>\n Nesse ponto, a lei possui dois problemas.<\/p>\n Primeiro, a norma enumera um conjunto de \u201cpol\u00edticas p\u00fablicas\u201d para as quais poderiam ser destinadas as emendas de bancada. Mas, na verdade, trata-se de um rol de temas para atua\u00e7\u00e3o Estado (sa\u00fade, educa\u00e7\u00e3o, seguran\u00e7a etc.).<\/p>\n Pol\u00edtica p\u00fablica pode ser entendida como o \u201cconjunto de iniciativas governamentais organizadas em fun\u00e7\u00e3o de necessidades socioecon\u00f4micas, que cont\u00e9m instrumentos, finalidades e fontes de financiamento\u201d[4]<\/a>. Exemplo de pol\u00edticas p\u00fablicas s\u00e3o: Novo Bolsa Fam\u00edlia, Minha Casa Minha Vida, Novo PAC, o Plano Safra e o Desenrola Brasil.<\/p>\n A confus\u00e3o de conceitos pode gerar problemas para as indica\u00e7\u00f5es e execu\u00e7\u00f5es das emendas.<\/p>\n Segundo e mais sens\u00edvel: a lei, nesse ponto, \u00e9 inconstitucional por violar o sistema de planejamento estatal estabelecido pela Constitui\u00e7\u00e3o de 1988. A defini\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas priorit\u00e1rias deve estar no plano plurianual (PPA), e n\u00e3o na lei de diretrizes or\u00e7ament\u00e1rias (LDO).<\/p>\n Isso porque pol\u00edticas p\u00fablicas buscam transforma\u00e7\u00f5es socioecon\u00f4micas, em regra, de m\u00e9dio e longo prazo. Por isso, o instrumento onde devem ser indicadas as pol\u00edticas p\u00fablicas priorit\u00e1rias \u00e9 o plano plurianual, que definir\u00e1 as diretrizes, objetivos e metas da gest\u00e3o p\u00fablica para um per\u00edodo de quatro anos[5]<\/a>. E n\u00e3o a lei de diretrizes or\u00e7ament\u00e1rias, que possui vig\u00eancia anual e tra\u00e7a objetivos de curto prazo[6]<\/a>.<\/p>\n 2)<\/strong> Rol exaustivo de impedimentos de ordem t\u00e9cnica (art. 10, caput<\/em>)<\/strong><\/p>\n Impedimentos de ordem t\u00e9cnica podem justificar a n\u00e3o execu\u00e7\u00e3o de emendas parlamentares, ainda que de car\u00e1ter impositivo (individuais e de bancada).<\/p>\n Por\u00e9m, verifica-se um grave equ\u00edvoco na lei aprovada ao prever um rol taxativo<\/em> de impedimentos de ordem t\u00e9cnica. Durante a tramita\u00e7\u00e3o, foi inclu\u00edda a express\u00e3o \u201cexclusivamente\u201d, em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s hip\u00f3teses descritas.<\/p>\n \u00c9 preciso reconhecer que outras hip\u00f3teses s\u00e3o poss\u00edveis, al\u00e9m daquelas descritas na lei (art. 10).<\/p>\n Por exemplo, emendas para projetos de infraestrutura poluidores (como constru\u00e7\u00e3o de termoel\u00e9tricas), quando h\u00e1 necessidade de recursos para a expans\u00e3o de programas de instala\u00e7\u00e3o de energia e\u00f3lica. Trata-se de medida que violaria compromissos internacionais, inclusive o Acordo de Paris e a Agenda 2030 da ONU.<\/p>\n Seria um tipo de impedimento de ordem t\u00e9cnica, ainda que n\u00e3o elencado no rol previsto na nova lei? Entendemos que sim.<\/p>\n 3) Limite para emendas (art. 11, caput<\/em>)<\/strong><\/p>\n Dois problemas.<\/p>\n Primeiro, o limite n\u00e3o deve se restringir \u201caos projetos de lei or\u00e7ament\u00e1ria anual\u201d (PLOAs), mas a qualquer projeto referente ao or\u00e7amento federal, o que abrange, inclusive, cr\u00e9ditos suplementares e especiais aprovados mediante projetos posteriores ao PLOA.<\/p>\n Segundo, n\u00e3o se deve apenas estabelecer um limite de \u201ccrescimento\u201d das dota\u00e7\u00f5es das emendas. \u00c9 necess\u00e1rio haver limites para a execu\u00e7\u00e3o<\/em> das despesas, ainda que haja dota\u00e7\u00f5es espec\u00edficas suficientes, quando identificadas viola\u00e7\u00f5es a normas de gest\u00e3o fiscal, sobretudo o Novo Arcabou\u00e7o Fiscal e a meta fiscal fixada para cada ano.<\/p>\n 4)<\/strong> Abrang\u00eancia dos limites (art. 11, \u00a71\u00ba)<\/strong><\/p>\n Outros dois problemas.<\/p>\n Primeiro, o limite n\u00e3o deve abranger apenas emendas em \u201cdespesas prim\u00e1rias\u201d. H\u00e1 possibilidade de indica\u00e7\u00e3o de emendas parlamentares para despesas financeiras, as quais, no projeto do or\u00e7amento de 2024, atingiram R$ 14,2 bilh\u00f5es, segundo a Consultoria do Senado[7]<\/a>.<\/p>\n Para ilustrar, \u00e9 o caso de uma emenda destinada ao repasse de recursos para determinado Estado ou Munic\u00edpio arcar com custos decorrentes de opera\u00e7\u00f5es de cr\u00e9ditos (empr\u00e9stimos) para a execu\u00e7\u00e3o de uma obra.<\/p>\n Se a Lei de Responsabilidade Fiscal prev\u00ea restri\u00e7\u00f5es para d\u00edvidas do ente[8]<\/a>, n\u00e3o h\u00e1 raz\u00f5es para serem afastadas limita\u00e7\u00f5es para emendas destinadas a cobrir despesas com endividamento.<\/p>\n Segundo e mais grave: a lei permite que fiquem de fora dos limites de despesas as \u201cemendas de modifica\u00e7\u00e3o\u201d, que s\u00e3o aquelas cujos recursos podem decorrer da \u201canula\u00e7\u00e3o de despesas\u201d[9]<\/a>. Para que possam fugir dos limites, basta que tais emendas de modifica\u00e7\u00e3o se refiram a despesas que n\u00e3o foram objeto de outras emendas e que sejam de \u201cinteresse nacional\u201d, sendo admitida, inclusive, a indica\u00e7\u00e3o de destinat\u00e1rio ou localiza\u00e7\u00e3o espec\u00edfica (se isso j\u00e1 constar da programa\u00e7\u00e3o prevista na LOA).<\/p>\n Tal regra possibilita uma f\u00e1cil burla ao limite de despesas das emendas: basta que o Parlamento se concentre em anular dota\u00e7\u00f5es do projeto de lei or\u00e7ament\u00e1ria anual (inicialmente inseridas pelo Executivo), substituindo-as por despesas indicadas nas emendas de modifica\u00e7\u00e3o. Assim, altera-se uma dota\u00e7\u00e3o do projeto para alocar emendas que passam a n\u00e3o se sujeitar \u00e0s limita\u00e7\u00f5es previstas na lei aprovada.<\/p>\n 5) Previs\u00e3o de contingenciamento, mas n\u00e3o de bloqueio (art. 12, caput<\/em>)<\/strong><\/p>\n Ap\u00f3s embates sobre o tema durante sua tramita\u00e7\u00e3o, o Congresso eliminou a regra que permitiria \u201cbloqueio\u201d das despesas das emendas, isto \u00e9, o impedimento de sua execu\u00e7\u00e3o em determinado exerc\u00edcio para atender aos limites de despesas do Novo Arcabou\u00e7o Fiscal (LC 200\/2023).<\/p>\n A lei, ent\u00e3o, apenas admite o \u201ccontingenciamento\u201d, representado pela mera limita\u00e7\u00e3o de empenho (suspens\u00e3o tempor\u00e1ria da despesa, que pode ser revista bimestralmente) e cab\u00edvel quando o resultado da arrecada\u00e7\u00e3o indicar o n\u00e3o atingimento das metas fiscais, conforme previsto na LRF[10]<\/a>. Assim, o contingenciamento leva em conta, sobretudo, a queda da arrecada\u00e7\u00e3o.<\/p>\n O bloqueio permitiria que o Executivo n\u00e3o executasse em determinado exerc\u00edcio o excesso de despesas das emendas. Tamb\u00e9m possibilitaria que esse excesso fosse realocado, mediante cr\u00e9ditos adicionais, para cobrir outros gastos da Uni\u00e3o.<\/p>\n Portanto, a inclus\u00e3o das emendas para o c\u00e1lculo dos limites de despesa do Novo Arcabou\u00e7o Fiscal e, ao mesmo tempo, a impossibilidade de seu bloqueio ocasiona ainda maior estrangulamento das demais despesa prim\u00e1rias da Uni\u00e3o.<\/p>\n 6) Prioriza\u00e7\u00e3o de despesas pelo Legislativo em caso de contingenciamento (art. 12, par\u00e1grafo \u00fanico)<\/strong><\/p>\n Em caso de necessidade de contingenciamento, pela sistem\u00e1tica da separa\u00e7\u00e3o de Poderes definidas na Constitui\u00e7\u00e3o, deve ser atribu\u00edda ao Poder Executivo a compet\u00eancia de definir as despesas priorit\u00e1rias, n\u00e3o ao Legislativo (como indevidamente previsto no texto).<\/p>\n Assim, nesse ponto, a lei, al\u00e9m de inconstitucional, viola um dos pilares das recentes decis\u00f5es do STF sobre o tema: as emendas precisam estar em conson\u00e2ncia com as prioridades das pol\u00edticas p\u00fablicas planejadas e executadas pelo Executivo.<\/p>\n 7) Proibi\u00e7\u00e3o de tratamento diferenciado entre despesas discricion\u00e1rias de emendas e as do Executivo (art. 14).<\/strong><\/p>\n A lei veda, sem qualquer ressalva, \u201ca imposi\u00e7\u00e3o de regra, restri\u00e7\u00e3o ou impedimento \u00e0s emendas parlamentares que n\u00e3o sejam aplic\u00e1veis \u00e0s programa\u00e7\u00f5es or\u00e7ament\u00e1rias discricion\u00e1rias do Poder Executivo\u201d.<\/p>\n Trata-se de uma esp\u00e9cie de \u201cfaca no pesco\u00e7o\u201d do Executivo, que s\u00f3 poder\u00e1 restringir a execu\u00e7\u00e3o de emendas (quaisquer delas, inclusive as n\u00e3o impositivas) se, do mesmo modo, restringir suas pr\u00f3prias despesas discricion\u00e1rias (que envolvem, por exemplo, in\u00edcio de novas obras em infraestrutura).<\/p>\n Norma inconstitucional. Por duas raz\u00f5es, ao menos.<\/p>\n Primeiro, confere um car\u00e1ter de impositividade a emendas que n\u00e3o possuem essa natureza, como as emendas de comiss\u00e3o. O Poder Executivo, de acordo com as normas constitucionais atuais, deve observar condi\u00e7\u00f5es especificas para decidir executar ou n\u00e3o emendas de comiss\u00e3o, conforme regramento na lei de diretrizes or\u00e7ament\u00e1rias. Tais condi\u00e7\u00f5es n\u00e3o se vinculam \u00e0s despesas discricion\u00e1rias do Executivo.<\/p>\n Segundo, essa equipara\u00e7\u00e3o viola o atual regime constitucional das emendas impositivas, que j\u00e1 prev\u00ea restri\u00e7\u00f5es e condicionantes diferentes das despesas discricion\u00e1rias do Executivo. Por exemplo, emendas Pix n\u00e3o podem ser destinadas a despesas com pessoal e 70% devem ser aplicadas em despesas de capital (sobretudo, investimentos)[11]<\/a>. O Executivo passar\u00e1 a submeter suas despesas discricion\u00e1rias a tais restri\u00e7\u00f5es? Invi\u00e1vel e inconstitucional.<\/p>\n 8) Limita\u00e7\u00e3o de at\u00e9 oito emendas de bancada por exerc\u00edcio (art. 3\u00ba, caput<\/em>)<\/strong><\/p>\n Ao contr\u00e1rio de emendas individuais, geralmente destinadas a necessidades pontuais (por exemplo, compra de ambul\u00e2ncias para determinado Munic\u00edpio), as emendas de bancada servem para financiar projetos estruturantes e de grande relev\u00e2ncia para o pa\u00eds ou para determinado ente da federa\u00e7\u00e3o (a duplica\u00e7\u00e3o de uma estrada federal, por exemplo).<\/p>\n A limita\u00e7\u00e3o do n\u00famero de emendas de bancada tem como benef\u00edcio evitar que haja sua reparti\u00e7\u00e3o em in\u00fameras indica\u00e7\u00f5es de valores mais baixos e para objetivos menos estrat\u00e9gicos, transformando-as, na pr\u00e1tica, em novas emendas individuais.<\/p>\n Por\u00e9m, essa limita\u00e7\u00e3o n\u00e3o pode desrespeitar a norma constitucional que imp\u00f5e que, uma vez indicados recursos de emenda de bancada para determinado investimento plurianual (grandes obras, por exemplo), a bancada tem o dever de alocar recursos, nos anos seguintes, at\u00e9 a finaliza\u00e7\u00e3o do investimento, por meio de novas emendas de bancada (art. 166, \u00a720, da CF).<\/p>\n O objetivo dessa norma constitucional \u00e9 evitar a paralisa\u00e7\u00e3o de obras que, inicialmente objeto de emendas de bancada, deixaram de receber novos recursos nos anos posteriores. Assim, combate-se o ca\u00f3tico cen\u00e1rio de mais de oito mil obras federais paralisadas no pa\u00eds[12]<\/a>.<\/p>\n Desse modo, se a bancada estadual, no exerc\u00edcio de 2024, alocou vinte emendas em obras com dura\u00e7\u00e3o at\u00e9 2027, a referida limita\u00e7\u00e3o (oito emendas por ano) n\u00e3o pode ser interpretada no sentido de impedir que, at\u00e9 o final das obras, haja o dever de indica\u00e7\u00e3o anualmente de emendas suficientes da mesma bancada, sob pena de violar a Constitui\u00e7\u00e3o.<\/p>\n 9) Responsabiliza\u00e7\u00e3o de servidores para registrar impedimentos de ordem t\u00e9cnica (art. 10, \u00a71\u00ba)<\/strong><\/p>\n A lei prev\u00ea que caber\u00e1 \u00e0 \u00e1rea t\u00e9cnica de cada \u00f3rg\u00e3o ou ente executor identificar e formalizar exist\u00eancia de qualquer impedimento de ordem t\u00e9cnica, \u201csob pena de responsabilidade\u201d.<\/p>\n Tal express\u00e3o, al\u00e9m de desnecess\u00e1ria (j\u00e1 que a responsabiliza\u00e7\u00e3o de servidores federais j\u00e1 \u00e9 disciplinada na Lei 8.112\/1990), pode gerar obst\u00e1culos na avalia\u00e7\u00e3o sobre a exist\u00eancia ou n\u00e3o de impedimentos para a execu\u00e7\u00e3o da emenda.<\/p>\n De um lado, no in\u00edcio do procedimento para execu\u00e7\u00e3o da emenda, a \u00e1rea t\u00e9cnica pode adotar uma postura conservadora e passar a interpretar de forma ampliativa o rol de hip\u00f3teses de impedimentos de ordem t\u00e9cnica. O receio de responsabiliza\u00e7\u00e3o pessoal poder\u00e1 gerar uma obstru\u00e7\u00e3o exagerada \u00e0 execu\u00e7\u00e3o de emendas.<\/p>\n Mas, o inverso tamb\u00e9m pode ocorrer, principalmente quando j\u00e1 iniciada a execu\u00e7\u00e3o da emenda. Exemplo: servidor n\u00e3o identifica que uma estrada objeto de recurso de emenda parlamentar n\u00e3o \u00e9 um projeto priorit\u00e1rio descrito no Plano Nacional de Transporte. Em tese, essa emenda possui impedimento de ordem t\u00e9cnica, por n\u00e3o corresponde \u00e0s prioridades da respectiva pol\u00edtica p\u00fablica (art. 3\u00ba, VI, da lei). Por\u00e9m, a \u00e1rea t\u00e9cnica, n\u00e3o verificando tal quest\u00e3o antes da execu\u00e7\u00e3o da emenda, pode ser incentivada a defender inadequadamente que a estrada \u00e9 uma das prioridades, a fim de evitar responsabiliza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n 10) \u201cCl\u00e1usula\u201d suspensiva (art. 10, \u00a73\u00ba)<\/strong><\/p>\n Por fim, a LC 210\/2024 prev\u00ea como \u201ccl\u00e1usula\u201d suspensiva a necessidade de aprova\u00e7\u00e3o de projetos de engenharia e de licenciamento ambiental para as despesas objeto das emendas.<\/p>\n Erro de tecnicidade, mas que pode gerar confus\u00e3o na aplicabilidade da lei. Por isso, vale registrar: n\u00e3o se trata de \u201ccl\u00e1usula\u201d suspensiva, mas sim de condi\u00e7\u00e3o suspensiva. Para emendas Pix (emendas individuais do tipo transfer\u00eancias especiais), n\u00e3o h\u00e1 necessidade de conv\u00eanio ou cong\u00eanere, de modo que n\u00e3o h\u00e1 celebra\u00e7\u00e3o de termos com cl\u00e1usulas espec\u00edficas.<\/p>\n [1]<\/a> https:\/\/www.poder360.com.br\/poder-congresso\/congresso-tem-poder-para-distribuir-r-492-bilhoes-do-orcamento\/<\/p>\n [2]<\/a> De 14,1 bilh\u00f5es, conforme dota\u00e7\u00f5es da LOA 2024.<\/p>\n [3]<\/a> Com exce\u00e7\u00e3o do ano de 2025, cujo limite foi pr\u00e9-estabelecido em R$ 11,5 bilh\u00f5es.<\/p>\n [4]<\/a> Art. 2\u00ba, V, da Lei n\u00ba 13.971\/2019.<\/p>\n [5]<\/a> Art. 165, \u00a71\u00ba, da CF.<\/p>\n [6]<\/a> Art. 165, \u00a72\u00ba, da CF.<\/p>\n [7]<\/a> https:\/\/www12.senado.leg.br\/orcamento\/documentos\/estudos\/tipos-de-estudos\/notas-tecnicas-e-informativos\/nota-informativa-destaques-ao-plp-175-2024.pdf<\/p>\n [8]<\/a> Arts. 29 e seguintes da LRF.<\/p>\n [9]<\/a> Previstas no art. 166, \u00a73\u00ba, II, da CF. De todo modo, segundo tal dispositivo, h\u00e1 dota\u00e7\u00f5es para determinadas despesas que n\u00e3o podem ser anuladas por emendas: pessoal, servi\u00e7o da d\u00edvida e transfer\u00eancias constitucionais para os demais entes.<\/p>\n [10]<\/a> Art. 9\u00ba da LRF.<\/p>\nAssine a newsletter \u00daltimas Not\u00edcias do JOTA<\/span> e receba as principais not\u00edcias jur\u00eddicas e pol\u00edticas no seu email<\/a><\/h3>\n