{"id":7311,"date":"2024-08-14T14:15:05","date_gmt":"2024-08-14T17:15:05","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2024\/08\/14\/formatos-organizacionais-carreiras-e-capacidades-estatais\/"},"modified":"2024-08-14T14:15:05","modified_gmt":"2024-08-14T17:15:05","slug":"formatos-organizacionais-carreiras-e-capacidades-estatais","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2024\/08\/14\/formatos-organizacionais-carreiras-e-capacidades-estatais\/","title":{"rendered":"Formatos organizacionais, carreiras e capacidades estatais"},"content":{"rendered":"

O modelo predominante nas organiza\u00e7\u00f5es p\u00fablicas brasileiras da administra\u00e7\u00e3o direta (dominada pelos minist\u00e9rios setoriais e inst\u00e2ncias do centro de governo) e indireta (as empresas p\u00fablicas, autarquias, funda\u00e7\u00f5es etc.) remonta ao per\u00edodo dos 30 anos gloriosos da expans\u00e3o capitalista nos pa\u00edses centrais (1950 a 1980).<\/p>\n

Neste per\u00edodo, houve expans\u00e3o das estruturas empresariais e tamb\u00e9m das organiza\u00e7\u00f5es do pr\u00f3prio Estado. O per\u00edodo ainda \u00e9 marcado por duas outras caracter\u00edsticas relevantes: i) a cria\u00e7\u00e3o e super especializa\u00e7\u00e3o de fun\u00e7\u00f5es administrativas no interior das grandes empresas, a saber: fortalecimento jur\u00eddico, or\u00e7amento e contabilidade, planejamento estrat\u00e9gico, recursos humanos, log\u00edstica, gerenciamento de projetos, comunica\u00e7\u00e3o e publicidade etc.; e ii) a difus\u00e3o da grande empresa de natureza oligop\u00f3lica e transnacional, integrada verticalmente<\/em>, de tal modo que do vigia ao presidente, todos os funcion\u00e1rios pertenceriam ao mesmo conglomerado.<\/p>\n

Redunda desse formato a ideologia do \u201cvestir a camisa da empresa\u201d e \u201cda grande empresa como extens\u00e3o da pr\u00f3pria fam\u00edlia\u201d, por meio da qual os funcion\u00e1rios seriam induzidos a se engajar, dedicar-se e comprometer-se umbilicalmente com os objetivos econ\u00f4micos e administrativos das respectivas empresas, constituindo la\u00e7os materiais e afetivos com as mesmas e entre si. Est\u00e1 a\u00ed a origem da forma\u00e7\u00e3o do ethos empresarial<\/em> em sintonia com o ethos sindical<\/em>, ambos interessados no sucesso e melhores resultados econ\u00f4micos poss\u00edveis para si.<\/p>\n

O mesmo conjunto de sentimentos, cren\u00e7as e atitudes esteve tamb\u00e9m presente no \u00e2mbito das organiza\u00e7\u00f5es p\u00fablicas, aspecto refor\u00e7ado, neste caso, pela tend\u00eancia de maior estabilidade e longevidade dos v\u00ednculos e contratos. No Brasil, desde a CF-1988, sobretudo em fun\u00e7\u00e3o da cria\u00e7\u00e3o e fortalecimento do RJU (Regime Jur\u00eddico \u00danico) em \u00e2mbito federal, os ethos<\/em> organizacional e sindical no setor p\u00fablico se transformaram praticamente em uma coisa s\u00f3.<\/p>\n

Talvez por isso, enquanto no mundo privado, desde as d\u00e9cadas de 1970 e 1980, o paradigma de organiza\u00e7\u00e3o empresarial foi-se horizontalizando<\/em> e os v\u00ednculos laborais se precarizando, no setor p\u00fablico federal brasileiro tem havido muito mais resist\u00eancia \u00e0s mesmas tend\u00eancias. Mesmo assim, desde a d\u00e9cada de 1990, por meio da ideologia liberal dominante de Estado m\u00ednimo e da reforma gerencialista parcialmente implementada, houve tamb\u00e9m certa horizontaliza\u00e7\u00e3o organizacional, com diversifica\u00e7\u00e3o dos tipos de v\u00ednculos e certa precariza\u00e7\u00e3o das rela\u00e7\u00f5es e condi\u00e7\u00f5es laborais naqueles casos em que o RJU n\u00e3o se constituiu como o tipo dominante.<\/p>\n

As propostas e novos formatos jur\u00eddicos tendentes \u00e0 terceiriza\u00e7\u00e3o<\/em> de atividades n\u00e3o final\u00edsticas, \u00e0 privatiza\u00e7\u00e3o<\/em> de setores estatais rent\u00e1veis, ao estabelecimento de parcerias p\u00fablico-privadas<\/em>, ao consorciamento<\/em> do Estado com setores privados n\u00e3o lucrativos e \u00e0 contrata\u00e7\u00e3o indireta<\/em> por interm\u00e9dio de organismos internacionais e funda\u00e7\u00f5es universit\u00e1rias de apoio foram as formas principais por meio das quais as novas tend\u00eancias empresariais migraram para o setor p\u00fablico no Brasil. Se isso n\u00e3o alterou radicalmente os modelos organizacionais at\u00e9 ent\u00e3o dominantes e as rela\u00e7\u00f5es laborais no interior do Estado, causou enorme fragmenta\u00e7\u00e3o institucional e fez crescer o hibridismo e as disfuncionalidades em determinadas \u00e1reas de atua\u00e7\u00e3o governamental.<\/p>\n

\u00c9 preciso lembrar que, em termos legais, o modelo de servi\u00e7o p\u00fablico federal brasileiro remonta \u00e0 d\u00e9cada de 1970, com a edi\u00e7\u00e3o da Lei 5.645\/1970, sancionada na esteira do Decreto-Lei 200\/1967. Seguindo o modelo da \u00e9poca, baseava-se na constitui\u00e7\u00e3o de um Plano de Classifica\u00e7\u00e3o de Cargos \u00fanico<\/em> para a administra\u00e7\u00e3o federal.<\/p>\n

Posteriormente, o pr\u00f3prio Estatuto dos Servidores Federais, a Lei 8.112\/1990, previa tratamento equ\u00e2nime<\/em> entre os servidores p\u00fablicos dos tr\u00eas poderes estatais. No entanto, nem nos governos militares na d\u00e9cada de 1970, nem naqueles democr\u00e1ticos subsequentes o Poder Executivo federal conseguiu avan\u00e7ar na implementa\u00e7\u00e3o do sistema de carreiras previsto nas respectivas Constitui\u00e7\u00f5es de 1967 e 1988.<\/p>\n

De l\u00e1 at\u00e9 aqui, por motivos diversos e em contextos hist\u00f3ricos espec\u00edficos, o plano \u00fanico foi sendo fragmentado, produzindo um sistema complexo que pode ser hoje caracterizado como um h\u00edbrido institucional<\/em>, vale dizer: um sistema muito heterog\u00eaneo e desigual. Disso decorrem boa parte das disfuncionalidades do sistema e das dificuldades em racionaliz\u00e1-lo rumo a um desenho institucional mais efetivo, eficaz e eficiente. Por aqui convivem carreiras com estruturas variadas, algumas compostas por planos com grande quantidade e variedade de cargos, sem coer\u00eancia sist\u00eamica, seja nos crit\u00e9rios de avalia\u00e7\u00e3o e progress\u00e3o, seja nas remunera\u00e7\u00f5es e demais incentivos.<\/p>\n

Para se ter ideia do grau de fragmenta\u00e7\u00e3o, rigidez e complexidade burocr\u00e1tica do sistema vigente, basta dizer que a administra\u00e7\u00e3o federal possui mais de 2.000 cargos distintos, cerca de 300 agrupamentos sist\u00eamicos e mais de 250 tabelas remunerat\u00f3rias, 44 planos de cargos e 119 carreiras relativamente estruturadas. A multiplicidade de arranjos organizativos distintos (planos, carreiras, planos de carreiras, planos de cargos, planos de cargos e carreiras, cargos isolados) tamb\u00e9m se sobressai, cf. Figura 1.<\/p>\n

Figura 1: Fragmenta\u00e7\u00e3o e heterogeneidade do sistema de planos, carreiras e cargos na <\/strong>Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica federal brasileira<\/strong><\/p>\n\n

Em termos remunerat\u00f3rios, enquanto carreiras jur\u00eddicas, policiais (delegado e perito) e tribut\u00e1rias t\u00eam remunera\u00e7\u00e3o mensal m\u00e9dia acima dos R$ 30 mil, em permanentes artif\u00edcios para buscar o teto, carreiras administrativas (setoriais ou transversais) tamb\u00e9m de n\u00edvel superior raramente passam dos R$ 10 mil mensais. Qualquer proposta que vise racionalizar ou harmonizar tal sistema deve ser capaz de enfrentar esses problemas. Essa situa\u00e7\u00e3o est\u00e1 ilustrada na Figura 2.<\/p>\n

Figura 2: Dispers\u00e3o remunerat\u00f3ria na Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica federal brasileira<\/strong><\/p>\n\n

Nesse contexto, o Minist\u00e9rio da Gest\u00e3o e da Inova\u00e7\u00e3o em Servi\u00e7os P\u00fablicos<\/a> (MGI) est\u00e1 trabalhando a ado\u00e7\u00e3o de novas formas de atua\u00e7\u00e3o que possam contribuir para frear a prolifera\u00e7\u00e3o dessas desigualdades e racionalizar a estrutura administrativa, no que se refere ao seu sistema de carreiras, de modo incremental, por meio de atos infraconstitucionais. As novas formas de gest\u00e3o, das quais a Portaria Ministerial 5.127 de 13 de agosto de 2024<\/a> faz parte, visam a, paulatinamente:<\/p>\n

centralizar<\/em> a supervis\u00e3o e a coordena\u00e7\u00e3o para fins da aloca\u00e7\u00e3o, movimenta\u00e7\u00e3o e gest\u00e3o de carreiras;
\natualizar e harmonizar as fun\u00e7\u00f5es e atribui\u00e7\u00f5es desses planos, cargos e carreiras<\/em>, com vistas \u00e0 moderniza\u00e7\u00e3o normativa dos mesmos;
\ntransversalizar<\/em> as formas de organiza\u00e7\u00e3o dos novos planos, cargos e carreiras, de sorte a permitir movimenta\u00e7\u00f5es mais c\u00e9leres e adequadas de servidores \u00e0s necessidades da administra\u00e7\u00e3o;
\ntransformar cargos obsoletos e vagos<\/em> em cargos com remunera\u00e7\u00f5es e atribui\u00e7\u00f5es perfiladas \u00e0s mudan\u00e7as acima indicadas, de natureza transversal e voltados \u00e0 transforma\u00e7\u00e3o qualitativa do Estado; e
\nequalizar as estruturas remunerat\u00f3rias<\/em>, por aproxima\u00e7\u00f5es sucessivas, de agrupamentos de planos, cargos e carreiras similares, seja por \u00e1reas de atua\u00e7\u00e3o governamental, seja por n\u00edveis de escolaridade, seja ainda por n\u00edveis de atribui\u00e7\u00f5es administrativas dos mesmos.<\/p>\n

A Figura 3 abaixo sintetiza esse processo poss\u00edvel e necess\u00e1rio de racionaliza\u00e7\u00e3o do sistema de planos, carreiras e cargos na Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica federal brasileira.<\/p>\n

A aposta do MGI para iniciar esse processo \u00e9 estabelecer um conjunto de diretrizes, presentes na Portaria 5.127 supracitada, que ir\u00e3o nortear as iniciativas de \u00f3rg\u00e3os e entidades da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica<\/a> federal direta, aut\u00e1rquica e fundacional na elabora\u00e7\u00e3o de propostas de cria\u00e7\u00e3o, amplia\u00e7\u00e3o e reestrutura\u00e7\u00e3o de planos, carreiras e cargos efetivos.<\/p>\n

A referida Portaria, a princ\u00edpio, n\u00e3o tem o cond\u00e3o de alterar regras de carreiras vigentes e j\u00e1 estabelecidas em leis, mas, ao longo do tempo e em conjunto com pol\u00edticas salariais e de concursos mais articuladas entre si, pode induzir \u00e0 racionaliza\u00e7\u00e3o e organiza\u00e7\u00e3o do pessoal civil do Poder Executivo federal, uma vez que propiciar\u00e1 a simplifica\u00e7\u00e3o de planos, carreiras e cargos efetivos com atribui\u00e7\u00f5es similares e de suas estruturas remunerat\u00f3rias, al\u00e9m de interromper a expans\u00e3o desordenada dos mesmos.<\/p>\n

Figura 3: Espiral de racionaliza\u00e7\u00e3o do sistema de planos, carreiras e cargos na Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica federal brasileira<\/strong><\/p>\n\n

Para reorganizar os cargos e as carreiras, a proposta procurar\u00e1 promover a atualiza\u00e7\u00e3o do trabalho desenvolvido pelos servidores, mediante a defini\u00e7\u00e3o de atribui\u00e7\u00f5es mais amplas e complexas, de acordo com as \u00e1reas primordiais de atua\u00e7\u00e3o do Estado. Essa proposta reflete o necess\u00e1rio redirecionamento da atua\u00e7\u00e3o estatal para o atendimento dos desafios emergentes da sociedade brasileira no s\u00e9culo 21.<\/p>\n

Prop\u00f5e-se definir atribui\u00e7\u00f5es claras e abrangentes, que proporcionem maior mobilidade dos servidores entre \u00f3rg\u00e3os, entidades e setores da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. Os cargos tamb\u00e9m poder\u00e3o ser classificados em especialidades quando forem necess\u00e1rias determinadas forma\u00e7\u00f5es especializadas ou o dom\u00ednio de habilidades espec\u00edficas.<\/p>\n

Ademais, busca-se limitar a cria\u00e7\u00e3o de cargos com atribui\u00e7\u00f5es similares aos ja\u0301 existentes ou com atribui\u00e7\u00f5es tempor\u00e1rias e\/ou tendentes a\u0300 obsolesc\u00eancia, al\u00e9m daqueles estritamente operacionais, de apoio lateral ou auxiliar. Ao fixar essas limita\u00e7\u00f5es, procura-se reduzir as sobreposi\u00e7\u00f5es de atribui\u00e7\u00f5es e possibilitar a\u0300 Administra\u00e7\u00e3o concentrar seus esfor\u00e7os na sua atua\u00e7\u00e3o final\u00edstica e\/ou que envolva maior grau de complexidade.<\/p>\n

Em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 estrutura remunerat\u00f3ria, as diretrizes visam a simplificar e priorizar a remunera\u00e7\u00e3o em parcela \u00fanica, associar titula\u00e7\u00f5es acad\u00eamicas ao desenvolvimento na carreira e n\u00e3o apenas ao incremento de parcelas extras, vedar o tratamento remunerat\u00f3rio diferenciado para cargos de mesma natureza e com similar complexidade de atribui\u00e7\u00f5es e responsabilidades e vedar a cria\u00e7\u00e3o de esp\u00e9cies remunerat\u00f3rias sem contribui\u00e7\u00e3o previdenci\u00e1ria que possam ser incorporadas aos proventos de aposentadoria.<\/p>\n

As mudan\u00e7as sugeridas acima precisam levar em conta que nem o paradigma organizacional da integra\u00e7\u00e3o vertical completa do p\u00f3s-guerra, nem o da horizontaliza\u00e7\u00e3o \u2013 via pejotiza\u00e7\u00e3o<\/em>, uberiza\u00e7\u00e3o<\/em> e precariza\u00e7\u00e3o<\/em> \u2013 levado ao extremo pelo setor privado, s\u00e3o refer\u00eancias v\u00e1lidas para a transforma\u00e7\u00e3o qualitativa que o Estado brasileiro precisa realizar no s\u00e9culo 21. Em nosso caso, trata-se de construir, em di\u00e1logo com as organiza\u00e7\u00f5es p\u00fablicas e entidades representativas dos servidores, um novo e mais adequado modelo de gest\u00e3o e de governan\u00e7a de carreiras.<\/p>\n

Em linhas gerais, o novo modelo precisa ser capaz de combinar a preserva\u00e7\u00e3o e valoriza\u00e7\u00e3o das fun\u00e7\u00f5es p\u00fablicas setoriais estrat\u00e9gicas de cada \u00f3rg\u00e3o ou minist\u00e9rio, ao mesmo tempo em que refor\u00e7a e aperfei\u00e7oa as formas de organiza\u00e7\u00e3o, governan\u00e7a e funcionamento das fun\u00e7\u00f5es consideradas transversais e estruturantes aos macroprocessos administrativos necess\u00e1rios \u00e0s pol\u00edticas p\u00fablicas.<\/p>\n

Deste modo, tal como ilustrado na Figura 4, \u00f3rg\u00e3os e minist\u00e9rios teriam apenas uma ou poucas carreiras como exclusivas, uma forma de preservar a identidade funcional das mesmas e permitir aperfei\u00e7oamentos qualitativos permanentes em termos de seus requisitos de entrada, capacita\u00e7\u00e3o, desenvolvimento profissional, desempenho e atribui\u00e7\u00f5es prec\u00edpuas.<\/p>\n

As demais fun\u00e7\u00f5es seriam supridas, principalmente, por agrupamentos de carreiras transversais, diferenciadas dos pontos de vista funcional e remunerat\u00f3rio, por n\u00edveis de complexidade e atribui\u00e7\u00f5es espec\u00edficas. No primeiro caso, os pr\u00f3prios \u00f3rg\u00e3os governariam as suas carreiras setoriais estrat\u00e9gicas. No segundo, estruturas de governan\u00e7a (supervis\u00e3o e coordena\u00e7\u00e3o) de carreiras teriam que ser criadas para tanto.\u00a0<\/strong><\/p>\n

Figura 4: Modelo te\u00f3rico poss\u00edvel de reorganiza\u00e7\u00e3o do sistema de planos, carreiras e cargos na Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica federal brasileira<\/strong><\/p>\n\n

Neste segundo conjunto de fun\u00e7\u00f5es e carreiras estariam, al\u00e9m daquelas relacionadas ao chamado ciclo ampliado de gest\u00e3o das pol\u00edticas p\u00fablicas, tamb\u00e9m aquelas fun\u00e7\u00f5es e carreiras de apoio t\u00e9cnico especializado, de car\u00e1ter permanente, que podem n\u00e3o representar direta e essencialmente a atua\u00e7\u00e3o final\u00edstica de determinado \u00f3rg\u00e3o ou entidade, mas sem as quais essas fun\u00e7\u00f5es ficariam inviabilizadas.<\/p>\n

Tais fun\u00e7\u00f5es de apoio t\u00e9cnico especializado seriam exercidas, sempre que poss\u00edvel, por carreiras transversais com todas as garantias e prerrogativas conferidas a um corpo de servidores est\u00e1veis, de modo a proteger o Estado e garantir a continuidade dos servi\u00e7os p\u00fablicos ao longo do tempo.<\/p>\n

O modelo sist\u00eamico de estrutura\u00e7\u00e3o da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, como previsto no Decreto-Lei 200, de 1967, ainda em vigor, exemplifica tal perspectiva: sistemas de pessoal, or\u00e7amento, log\u00edstica, tecnologia da informa\u00e7\u00e3o e outros, que transpassam o conjunto de \u00f3rg\u00e3os e entidades, seriam exercidos por carreiras transversais, por servidores que desempenham as mesmas fun\u00e7\u00f5es, mas est\u00e3o em exerc\u00edcio em organiza\u00e7\u00f5es distintas.<\/p>\n

Se levada a cabo, estaremos diante de uma mudan\u00e7a conceitual e organizativa importante, segundo a qual o paradigma da verticaliza\u00e7\u00e3o de carreiras autocontidas em seus respectivos \u00f3rg\u00e3os ser\u00e1 gradativamente substitu\u00eddo pelo paradigma de carreiras criadas e governadas pela l\u00f3gica das grandes e intransfer\u00edveis fun\u00e7\u00f5es administrativas do Poder P\u00fablico federal.<\/p>\n

Em termos concretos, para ilustrar o argumento, um analista ambiental ou um especialista em regula\u00e7\u00e3o, por exemplo, deveriam se dedicar exclusivamente ao desempenho de suas atribui\u00e7\u00f5es prec\u00edpuas, enquanto todas as fun\u00e7\u00f5es de apoio administrativo, ainda que t\u00e9cnicas e especializadas, seriam exercidas por carreiras transversais, deslocando o foco da atua\u00e7\u00e3o estatal ao fornecimento de servi\u00e7os p\u00fablicos e melhor atendimento \u00e0 popula\u00e7\u00e3o.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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