{"id":5847,"date":"2024-02-16T03:44:37","date_gmt":"2024-02-16T06:44:37","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2024\/02\/16\/planejar-planejar-e-planejar-o-futuro-da-nova-lei-de-licitacoes\/"},"modified":"2024-02-16T03:44:37","modified_gmt":"2024-02-16T06:44:37","slug":"planejar-planejar-e-planejar-o-futuro-da-nova-lei-de-licitacoes","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2024\/02\/16\/planejar-planejar-e-planejar-o-futuro-da-nova-lei-de-licitacoes\/","title":{"rendered":"Planejar, planejar e planejar: o futuro da nova Lei de Licita\u00e7\u00f5es"},"content":{"rendered":"

\u201cSe voc\u00ea fracassar em planejar, planeja-se para o fracasso\u201d. Essa frase \u00e9 repetida como um mantra no premiado filme King Richard<\/em>, que trata da hist\u00f3ria das tenistas e irm\u00e3s Serena e Venus Williams e de sua prepara\u00e7\u00e3o feita por seu pai, Richard.<\/p>\n

Muito embora pare\u00e7a uma frase encontrada em livros de autoajuda ou em mensagens clich\u00eas de coaches dos tempos modernos, \u00e9 certo que este ponto, sobre a necessidade de planejamento, claramente foi um dos pilares que o legislador ergueu na nova Lei de Licita\u00e7\u00f5es<\/a> (Lei 14.133\/2021).<\/p>\n

De in\u00edcio, deve-se sublinhar que o dever de planejamento na Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica<\/a> n\u00e3o surge com a Lei 14.133\/2021, embora seja por ela refor\u00e7ado. Veja que, desde antes da Constitui\u00e7\u00e3o de 1988, h\u00e1 uma determina\u00e7\u00e3o de que o exerc\u00edcio da fun\u00e7\u00e3o administrativa na \u00f3rbita federal seja feito de forma planejada. Toma-se como exemplo o Decreto-Lei 200, de 1967, que j\u00e1 previa o planejamento como princ\u00edpio fundamental da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica Federal (artigo 6\u00ba, inciso I).<\/p>\n

Apesar de o dever de planejamento na fun\u00e7\u00e3o p\u00fablica n\u00e3o ser novidadeiro, quando se observam as frequentes falhas em procedimentos licitat\u00f3rios e contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas (superfaturamento, obras inacabadas, objetos que n\u00e3o atendem as necessidades do Poder P\u00fablico, rescis\u00f5es contratuais antes do seu termo final, falta de or\u00e7amento, baixa qualidade dos bens e servi\u00e7os contratados, etc), podem ser identificados dois grandes gargalos: a aus\u00eancia ou defici\u00eancia do planejamento e\/ou da fiscaliza\u00e7\u00e3o do contrato (quanto a este segundo ponto, reservaremos um novo artigo para abordar a mat\u00e9ria de forma apropriada).<\/p>\n

Um exemplo real ilustra melhor a quest\u00e3o: certo munic\u00edpio havia gasto milh\u00f5es de reais em uma contrata\u00e7\u00e3o para um avan\u00e7ado equipamento m\u00e9dico. Um ano ap\u00f3s a aquisi\u00e7\u00e3o, durante uma fiscaliza\u00e7\u00e3o in loco <\/em>feita pelo Tribunal de Contas do Estado, apurou-se que o equipamento estava abandonado em uma sala sem qualquer tipo de uso.<\/p>\n

Ao serem questionados sobre a situa\u00e7\u00e3o, os agentes p\u00fablicos municipais esclareceram que quando foram utilizar a m\u00e1quina, notaram que o aparelho fazia uma vibra\u00e7\u00e3o intensa que come\u00e7ava a ruir as estruturas do pr\u00e9dio. Ao pesquisarem sobre aquele cen\u00e1rio (o que somente se deu ap\u00f3s detectarem o problema), localizaram a informa\u00e7\u00e3o de que era necess\u00e1rio um suporte especial para o funcionamento daquele equipamento m\u00e9dico. Ocorre que n\u00e3o havia mais recursos or\u00e7ament\u00e1rios para a compra do referido suporte. Como consequ\u00eancia, o aparelho nunca chegou a ser utilizado e n\u00e3o havia previs\u00e3o de quando o seria.<\/p>\n

Esse singelo exemplo, cuja g\u00eanese se repete aos montes pelas administra\u00e7\u00f5es p\u00fablicas do Brasil, \u00e9 resultado da aus\u00eancia de um planejamento m\u00ednimo, que deveria ter averiguado pelo menos os seguintes questionamentos: s\u00e3o necess\u00e1rias contrata\u00e7\u00f5es correlatas para a aquisi\u00e7\u00e3o daquele equipamento? Quais as especifica\u00e7\u00f5es e requisitos para o seu funcionamento adequado?<\/p>\n

Ainda hoje, infelizmente, diversos gestores p\u00fablicos atuam de maneira amadora, agindo de forma casu\u00edsta, somente ap\u00f3s o problema j\u00e1 ter ocorrido, visando a resolver exclusivamente aquela demanda imediata, sem qualquer tipo de gest\u00e3o de risco ou um planejamento a m\u00e9dio e longo prazo.<\/p>\n

De modo a alterar essa realidade, ao menos por meio da exig\u00eancia normativa, em diversas passagens da nova Lei de Licita\u00e7\u00f5es h\u00e1 a preocupa\u00e7\u00e3o com a estrutura\u00e7\u00e3o de um planejamento adequado. Isso pode ser notado j\u00e1 na previs\u00e3o do artigo 5\u00ba, que expressamente indica o planejamento como um dos princ\u00edpios a serem atendidos nas contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas. De igual forma, a fase preparat\u00f3ria, associada ao planejamento, consta como primeira etapa da licita\u00e7\u00e3o, conforme contido no artigo 17, inciso I.<\/p>\n

Ademais, a nova lei trata de dois processos de planejamento: um macro e outro micro. O macro planejamento trazido pela lei pode ser enxergado no conjunto de contrata\u00e7\u00f5es a ser efetivado pelo ente p\u00fablico, n\u00e3o se referindo individualmente a cada objeto contratual. \u00c9 nessa toada que aparece a previs\u00e3o do Plano de Contrata\u00e7\u00f5es Anual (PCA), prescrito no artigo 12, inciso VII, da Lei 14.133\/2021 (ainda que sua utiliza\u00e7\u00e3o seja facultativa aos entes). Conforme defini\u00e7\u00e3o trazida no artigo 2\u00ba, inciso V, do Decreto 10.947\/2022 (que regulamenta a mat\u00e9ria no \u00e2mbito da Uni\u00e3o), o PCA \u00e9 o documento que consolida as demandas que o \u00f3rg\u00e3o ou a entidade planeja contratar no exerc\u00edcio subsequente ao de sua elabora\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

O PCA permite, em tese, que se promova a racionaliza\u00e7\u00e3o das contrata\u00e7\u00f5es das unidades administrativas, permitindo contrata\u00e7\u00f5es centralizadas e compartilhadas, a fim de obter economia de escala, padroniza\u00e7\u00e3o de produtos e servi\u00e7os e redu\u00e7\u00e3o de custos processuais. Outrossim, subsidia a elabora\u00e7\u00e3o das leis or\u00e7ament\u00e1rias, evita o fracionamento de despesas e sinaliza inten\u00e7\u00f5es ao mercado fornecedor, de forma a aumentar o di\u00e1logo potencial com o mercado e incrementar a competitividade (artigo 5\u00ba do Decreto 10.947\/2022).<\/p>\n

Essa estrutura\u00e7\u00e3o macro do planejamento acaba sendo reproduzida nas regulamenta\u00e7\u00f5es feitas para permitir a aplica\u00e7\u00e3o da nova lei. Nesse sentido, cita-se a Portaria Seges\/ME 8.678, de 19 de julho de 2022, que traz a figura do Plano Diretor de Log\u00edstica Sustent\u00e1vel, que inclusive orientar\u00e1 a elabora\u00e7\u00e3o do PCA. \u00c9 dizer, trata-se de uma outra exig\u00eancia de planejamento macro, voltada ao desenvolvimento sustent\u00e1vel, a ser elaborada antes mesmo do Plano de Contrata\u00e7\u00f5es Anual.<\/p>\n

Na mesma toada, o artigo 11, par\u00e1grafo \u00fanico, da novel lei disp\u00f5e sobre a necessidade de mecanismos de governan\u00e7a que, dentre outros objetivos, assegurem o alinhamento das contrata\u00e7\u00f5es ao planejamento estrat\u00e9gico e \u00e0s leis or\u00e7ament\u00e1rias.<\/p>\n

Ao lado do aspecto macro, tem-se tamb\u00e9m o micro planejamento, referente a cada licita\u00e7\u00e3o ou contrata\u00e7\u00e3o individualizada. Aqui, exige-se uma s\u00e9rie de etapas internas antes da publica\u00e7\u00e3o do edital de licita\u00e7\u00e3o ou da realiza\u00e7\u00e3o do contrato nas hip\u00f3teses de contrata\u00e7\u00e3o direta.<\/p>\n

Podem ser indicadas como etapas desse micro planejamento:<\/p>\n

A exig\u00eancia do processo se iniciar com o Documento de Formaliza\u00e7\u00e3o da Demanda (artigo 12, inciso VII; artigo 72, inciso I);
\nA elabora\u00e7\u00e3o dos Estudos T\u00e9cnicos Preliminares (ETP) (artigo 6\u00ba, inciso XX; artigo 18; inciso I e \u00a7\u00a71\u00ba a 3\u00ba);
\nDentro do ETP, a realiza\u00e7\u00e3o da pesquisa de pre\u00e7os (artigo 23; artigo 72, inciso II);
\nA formaliza\u00e7\u00e3o do Termo de Refer\u00eancia (TR), Projeto B\u00e1sico, Projeto Executivo ou Anteprojeto (artigo 6\u00ba, incisos XXIII, XXIV, XXV e XXVI; artigo 18, inciso II; artigo 40, \u00a71\u00ba; artigo 72, inciso I);
\nA gest\u00e3o de riscos durante todo o procedimento de contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica (artigo 11, par\u00e1grafo \u00fanico; artigo 72, inciso I; artigo 117, \u00a73\u00ba; artigo 169);
\nA cria\u00e7\u00e3o de eventual matriz de riscos, a depender do objeto contratual (artigo 6\u00ba, inciso XXVII; artigo 22, \u00a72\u00ba; artigo 103);
\nA utiliza\u00e7\u00e3o de minutas-padronizadas para a cria\u00e7\u00e3o dos editais e demais documentos (artigo 19, inciso IV; artigo 25, \u00a71\u00ba); e
\nO envio do processo \u00e0 assessoria jur\u00eddica para que seja feito o necess\u00e1rio parecer pr\u00e9vio (artigo 53; artigo 72, inciso III).<\/p>\n

Dentre esses documentos e etapas, talvez o que mere\u00e7a maior aten\u00e7\u00e3o por parte do gestor seja o ETP. Primeiramente, em raz\u00e3o desse instrumento ser um total desconhecido de grande parte das municipalidades, que n\u00e3o o elaboravam antes da Lei 14.133\/2021 (diferentemente do Poder P\u00fablico Federal, que j\u00e1 lidava previamente com o ETP, conforme exigido, e.g.<\/em>, pela Instru\u00e7\u00e3o Normativa SEGES\/MPDG 5, de 2017).<\/p>\n

Al\u00e9m disso, \u00e9 no ETP que se identificar\u00e1 o problema a ser resolvido e a sua melhor solu\u00e7\u00e3o para a Administra\u00e7\u00e3o. Ou seja, \u00e9 a partir desse bin\u00f4mio \u201cproblema-solu\u00e7\u00e3o\u201d que todo o restante da contrata\u00e7\u00e3o ser\u00e1 conduzido. Havendo falha nesse termo inicial, todas as demais etapas restar\u00e3o prejudicadas de alguma forma, pois partem de um pressuposto falho ou deficiente. Um ETP que n\u00e3o analisa a vantajosidade de um servi\u00e7o de outsourcing<\/em> de impressoras ao inv\u00e9s da aquisi\u00e7\u00e3o desse maquin\u00e1rio, por exemplo, conduzir\u00e1 a uma contrata\u00e7\u00e3o ineficiente, ainda que todas as demais etapas sejam realizadas de acordo com as normas jur\u00eddicas.<\/p>\n

Soma-se ainda que ser\u00e1 o ETP o documento que possivelmente demandar\u00e1 mais esfor\u00e7o na sua elabora\u00e7\u00e3o, exigindo mais recursos humanos e tempo despendido, o que reclamar\u00e1 do gestor uma avalia\u00e7\u00e3o sobre a sua organiza\u00e7\u00e3o interna e aloca\u00e7\u00e3o de recursos e pessoal.<\/p>\n

Por fim, \u00e9 a partir do ETP que se localizar\u00e1 parte significava dos elementos necess\u00e1rios \u00e0 constru\u00e7\u00e3o do Termo de Refer\u00eancia, da minuta do edital e do contrato. Assim, um ETP bem estruturado facilitar\u00e1 a devida elabora\u00e7\u00e3o dos demais documentos preparat\u00f3rios da contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica.<\/p>\n

Um contraponto deve ser feito ao que j\u00e1 foi dito. Embora o planejamento seja fundamental para o sucesso das contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas, e nesse ponto o legislador parece ter acertado ao ter estruturado todo um conjunto normativo ao redor dessa quest\u00e3o, o excesso de requisitos para todo e qualquer objeto parece ser um equ\u00edvoco, que vai na contram\u00e3o da efici\u00eancia administrativa.<\/p>\n

De fato, a exig\u00eancia de elabora\u00e7\u00e3o minuciosa do ETP e do TR, com todos os requisitos exigidos pela Lei 14.133\/2021, mostra-se exagerada quando se pensa em objetos de menor complexidade e\/ou valor. O legislador n\u00e3o soube diferenciar o grau de planejamento exigido para uma grande obra de engenharia em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s exig\u00eancias de simples aquisi\u00e7\u00e3o de material de escrit\u00f3rio, por exemplo.<\/p>\n

De qualquer modo, sem preju\u00edzo das cr\u00edticas que se possa direcionar ao modelo mais \u201cburocr\u00e1tico\u201d criado pelo legislador, o dever de planejamento resta inafast\u00e1vel. Os eventuais balanceamentos sobre o aprofundamento dessa fase decorrer\u00e1 da pr\u00f3pria complexidade de cada objeto concretamente considerado. Assim, sem se excluir qualquer etapa preparat\u00f3ria ou os requisitos necess\u00e1rios em cada documento, caber\u00e1 ao gestor, caso a caso, desenvolver de forma mais ou menos detalhada cada levantamento exigido no planejamento.<\/p>\n

Em s\u00edntese, para que n\u00e3o se planeje o fracasso, o futuro das contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas depende do gestor p\u00fablico compreender que esse novo modelo de licita\u00e7\u00f5es refor\u00e7a uma exig\u00eancia antiga do setor p\u00fablico: planejar, planejar e planejar.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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