A Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988 atribuiu aos Tribunais de Contas suas atuais fun\u00e7\u00f5es e caracter\u00edsticas: independ\u00eancia e autonomia para fiscalizar a aplica\u00e7\u00e3o dos recursos p\u00fablicos. Al\u00e9m disso, estabeleceu defini\u00e7\u00f5es importantes sobre a composi\u00e7\u00e3o e a forma de funcionamento desses \u00f3rg\u00e3os, determinando, em especial, que esses \u00f3rg\u00e3os de controle externo possuam pluralidade em sua inst\u00e2ncia decis\u00f3ria.<\/p>\n
A maioria das Cortes de Contas, muitas delas oriundas dos antigos \u201cConselhos de Contas\u201d, j\u00e1 estavam constitu\u00eddas no momento da promulga\u00e7\u00e3o do texto constitucional. Nesse sentido, houve muitas discuss\u00f5es no Poder Judici\u00e1rio sobre as fun\u00e7\u00f5es das institui\u00e7\u00f5es de controle externo, suas prerrogativas e estruturas internas.<\/p>\n
Nos 35 anos que se seguiram \u00e0 promulga\u00e7\u00e3o da CF de 1988, foram debatidas diferentes quest\u00f5es e o teor das decis\u00f5es serviu para moldar a forma de atua\u00e7\u00e3o dos Tribunais de Contas, com impacto direto nos resultados de suas a\u00e7\u00f5es, em um processo natural de evolu\u00e7\u00e3o institucional frente \u00e0 nova Carta Magna.<\/p>\n
Para proporcionar pluralidade aos \u00f3rg\u00e3os de controle externo, a Constitui\u00e7\u00e3o prev\u00ea que parte dos membros da inst\u00e2ncia decis\u00f3ria deve ser indicada pelo chefe do Poder Executivo e parte pelo Legislativo. Al\u00e9m disso, atualmente, parte \u00e9 reservada para as carreiras t\u00e9cnicas de Conselheiros Substitutos e para membros do Minist\u00e9rio P\u00fablico<\/a> junto ao Tribunal de Contas, ambos selecionados por concursos p\u00fablicos espec\u00edficos para essas carreiras.<\/p>\n Todos esses membros, juntos, constituem o \u00f3rg\u00e3o m\u00e1ximo deliberativo de um Tribunal de Contas, o Tribunal Pleno, e s\u00e3o eles que efetivamente julgam os processos e deliberam sobre medidas administrativas, definindo, portanto, os resultados pr\u00e1ticos dos trabalhos realizados pelos auditores de controle externo nas fiscaliza\u00e7\u00f5es.<\/p>\n O Tribunal de Contas do Munic\u00edpio de S\u00e3o Paulo (TCM-SP<\/a>) \u00e9 o \u00fanico do pa\u00eds que n\u00e3o possui as referidas carreiras t\u00e9cnicas em sua inst\u00e2ncia m\u00e1xima decis\u00f3ria.<\/p>\n Abordando essa quest\u00e3o, este artigo se baseou no conte\u00fado do trabalho realizado pelo Grupo de Estudos sobre Carreiras T\u00e9cnicas do TCM-SP[1], cujo relat\u00f3rio foi disponibilizado para a Associa\u00e7\u00e3o dos Auditores de Controle Externo do TCM-SP (AudTCMSP), ap\u00f3s solicita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n O ordenamento jur\u00eddico vigente atribui aos Tribunais de Contas, essencialmente, o papel de agentes de accountability <\/em>horizontal \u2013 o que ocorre quando um poder fiscaliza o outro sobre o dever de prestar contas em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 gest\u00e3o financeira e or\u00e7ament\u00e1ria da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.<\/p>\n Essa conforma\u00e7\u00e3o se materializa nas compet\u00eancias elencadas nos artigos 70 a 75 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal. Delas s\u00e3o extra\u00eddas, pela jurisprud\u00eancia e pela doutrina, um conjunto de fun\u00e7\u00f5es atribu\u00edveis \u00e0s Cortes de Contas[2]. Diversos fatores devem estar presentes para o exerc\u00edcio pleno dessas fun\u00e7\u00f5es, inclusive a exist\u00eancia e o regular funcionamento das carreiras t\u00e9cnicas nas estruturas institucionais.<\/p>\n Sendo assim, vislumbrar a exist\u00eancia das carreiras t\u00e9cnicas no TCM-SP se apresenta como uma oportunidade de aperfei\u00e7oar suas fun\u00e7\u00f5es, especialmente no que tange \u00e0s fun\u00e7\u00f5es sancionadora e judicante.<\/p>\n A atua\u00e7\u00e3o dos membros do Minist\u00e9rio P\u00fablico junto ao Tribunal de Contas est\u00e1 diretamente relacionada \u00e0 concretiza\u00e7\u00e3o da fun\u00e7\u00e3o sancionadora[3], uma vez que possuem a prerrogativa de pleitear a\u00e7\u00f5es concretas para a efetiva\u00e7\u00e3o de medidas sancionat\u00f3rias, com a finalidade de que os gestores cumpram suas compet\u00eancias legais, melhorando assim a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.<\/p>\n A atua\u00e7\u00e3o desses membros ocorre de forma concomitante aos julgamentos e votos dos conselheiros, integrando os processos com manifesta\u00e7\u00f5es sobre o conte\u00fado julgado, com imparcialidade sob os pontos de vista legal e do interesse p\u00fablico. Portanto, essa carreira possui a fun\u00e7\u00e3o de acompanhar a regularidade das atividades do pr\u00f3prio Tribunal de Contas nos processos julgados, visando o interesse p\u00fablico.<\/p>\n A efetiva\u00e7\u00e3o das compet\u00eancias dos membros do Minist\u00e9rio P\u00fablico junto ao Tribunal de Contas varia a depender da Corte de Contas, sendo poss\u00edvel especificar quais ser\u00e3o os processos em que haver\u00e1 sua manifesta\u00e7\u00e3o, os momentos processuais em que atuar\u00e3o e a forma de atua\u00e7\u00e3o. Cabe destacar que essa possibilidade de ado\u00e7\u00e3o de diferentes formas de atua\u00e7\u00e3o pode contemplar at\u00e9 mesmo a incorpora\u00e7\u00e3o das fun\u00e7\u00f5es a uma estrutura interna denominada Procuradoria Especial, como ocorre no Tribunal de Contas do Munic\u00edpio do Rio de Janeiro (TCM-Rio).<\/p>\n Quanto \u00e0 fun\u00e7\u00e3o judicante, que contempla a compet\u00eancia ordin\u00e1ria de julgamento das contas dos administradores e demais respons\u00e1veis e tamb\u00e9m a compet\u00eancia especial para julgar as contas daqueles que deram causa a perda, a extravio ou outra irregularidade que resulte em preju\u00edzo ao er\u00e1rio, ela \u00e9 materializada pelas atribui\u00e7\u00f5es dos Conselheiros e dos Conselheiros Substitutos.<\/p>\n Os Conselheiros Substitutos possuem a fun\u00e7\u00e3o prec\u00edpua de substituir os Conselheiros em seus afastamentos, sendo reservadas a eles, na substitui\u00e7\u00e3o e no exerc\u00edcio da judicatura, as mesmas garantias e impedimentos dos titulares. Al\u00e9m disso, os substitutos tamb\u00e9m exercem regularmente a fun\u00e7\u00e3o judicante, presidindo e relatando processos a eles atribu\u00eddos pelo regimento interno, e apresentando propostas de decis\u00e3o a serem ratificadas pelos membros efetivos, com o potencial de proporcionar maior celeridade na tramita\u00e7\u00e3o e no julgamento de processos.<\/p>\n Adicionalmente, dada a qualifica\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica dos aprovados em concurso para esses cargos, quando n\u00e3o est\u00e3o em substitui\u00e7\u00e3o, podem ainda contribuir para a administra\u00e7\u00e3o interna, participando de comiss\u00f5es e grupos t\u00e9cnicos e apresentando sugest\u00f5es de melhoria regimentais. Cabe destacar que as atribui\u00e7\u00f5es desses membros n\u00e3o se confundem com as dos auditores de controle externo, respons\u00e1veis pela instru\u00e7\u00e3o dos processos de fiscaliza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n \u00c9 importante ressaltar que as compet\u00eancias exclusivas das carreiras t\u00e9cnicas mencionadas j\u00e1 foram objeto de muitas discuss\u00f5es no Poder Judici\u00e1rio[4], que garantiu a exclusividade de suas fun\u00e7\u00f5es aos detentores dos cargos aprovados em concurso p\u00fablico espec\u00edfico, n\u00e3o sendo poss\u00edvel sua ocupa\u00e7\u00e3o por aprovados para cargos de procurador da fazenda municipal ou por auditores de controle externo.<\/p>\n Desde sua cria\u00e7\u00e3o em 1968, o TCM-SP tem o Tribunal Pleno composto por 5 conselheiros, sendo 2 indicados pelo chefe do Executivo e 3 pela C\u00e2mara Municipal, sem a previs\u00e3o das carreiras t\u00e9cnicas nesta inst\u00e2ncia m\u00e1xima de decis\u00e3o. Durante os afastamentos, a substitui\u00e7\u00e3o de seus membros titulares \u00e9 feita por meio de uma lista enviada anualmente ao prefeito, e que possui alguns requisitos[5], mas n\u00e3o a aprova\u00e7\u00e3o em concurso.<\/p>\n Nos \u00faltimos 35 anos, a adequa\u00e7\u00e3o constitucional da estrutura do TCM-SP foi levada \u00e0 aprecia\u00e7\u00e3o do Poder Judici\u00e1rio em quatro oportunidades[6], sendo uma pelo Tribunal de Justi\u00e7a do Estado de S\u00e3o Paulo (TJSP<\/a>) e as outras tr\u00eas pelo Supremo Tribunal Federal (STF<\/a>).<\/p>\n Embora o Poder Judici\u00e1rio tenha decidido n\u00e3o haver inconstitucionalidade na atual composi\u00e7\u00e3o da Corte Municipal, essas decis\u00f5es denotam a possibilidade de se aprimorar a estrutura pela via legislativa, \u00e0 luz do interesse p\u00fablico.<\/p>\n Al\u00e9m de n\u00e3o existir impedimento para essas altera\u00e7\u00f5es, \u00e9 poss\u00edvel extrair das decis\u00f5es da Suprema Corte, em obter dictum<\/em>[7], que seria recomend\u00e1vel, como uma \u201csugest\u00e3o de melhoria\u201d, a participa\u00e7\u00e3o de t\u00e9cnicos no Tribunal Pleno.<\/p>\n A altera\u00e7\u00e3o da estrutura da Corte de Contas paulistana poderia representar ponto relevante de moderniza\u00e7\u00e3o institucional.<\/p>\n No caso, nos referimos ao voto do ministro-relator Gilmar Mendes, acompanhado por maioria, no julgamento da ADIs 346 e 4776 no qual constou que \u201c\u2026deveria o poder municipal, por meio de sua Lei Org\u00e2nica, buscar uma f\u00f3rmula que possibilitasse a composi\u00e7\u00e3o heter\u00f4noma no Tribunal de Contas do Munic\u00edpio, <\/strong>com a indica\u00e7\u00e3o das vagas t\u00e9cnicas de auditores e membros do minist\u00e9rio p\u00fablico, e que seja compat\u00edvel com as 5 vagas existentes\u201d. E tamb\u00e9m: \u201c\u2026Apenas sugerindo que seria de bom alvitre permitir a participa\u00e7\u00e3o de t\u00e9cnicos na sua composi\u00e7\u00e3o<\/strong>\u201d. <\/em><\/p>\n A inclus\u00e3o das carreiras t\u00e9cnicas em sua estrutura tem o potencial de aprimorar a efetividade e a celeridade dos resultados pr\u00e1ticos dos trabalhos de fiscaliza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Cabe ressaltar a situa\u00e7\u00e3o do TCM-Rio, que, apesar de possuir o mesmo aspecto sui generis, <\/em>pois tem apenas um munic\u00edpio como jurisdicionado, passou por uma extensa reforma administrativa na \u00faltima d\u00e9cada, visando a sua moderniza\u00e7\u00e3o e j\u00e1 possui as carreiras t\u00e9cnicas com vagas reservadas na inst\u00e2ncia decis\u00f3ria.<\/p>\n Ao incluir a participa\u00e7\u00e3o dos Membros do Minist\u00e9rio P\u00fablico junto ao Tribunal (ou de uma Procuradoria Especial, como no caso do TCM-Rio), \u00e9 adicionada uma inst\u00e2ncia interna, mas independente, de verifica\u00e7\u00e3o da qualidade dos trabalhos realizados, exercendo o papel de fiscal da lei e do interesse p\u00fablico, de forma sim\u00e9trica \u00e0s demais Cortes de Contas.<\/p>\n No que se refere aos Conselheiros Substitutos, sua exist\u00eancia na estrutura adequar\u00e1 o TCM-SP ao modelo previsto para os outros Tribunais de Contas do pa\u00eds e contribuir\u00e1 para a qualifica\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica e para a celeridade nos julgados, uma vez que esses t\u00e9cnicos podem propor votos aos titulares e presidir processos espec\u00edficos.<\/p>\n \u00c9 poss\u00edvel vislumbrar diferentes formas de viabilizar essa mudan\u00e7a. No relat\u00f3rio t\u00e9cnico que embasou este artigo, foram identificadas como vi\u00e1veis tanto a implementa\u00e7\u00e3o das carreiras t\u00e9cnicas dentro da estrutura atual, com 5 membros no Tribunal Pleno, como a altera\u00e7\u00e3o para 7 conselheiros, a exemplo dos demais Tribunais de Contas dos estados, dos munic\u00edpios e do TCM-Rio.<\/p>\n Em todos os poss\u00edveis cen\u00e1rios identificados para implementar as carreiras t\u00e9cnicas avaliou-se ser poss\u00edvel realizar a altera\u00e7\u00e3o sem aumento de gastos, sem custos adicionais para a sociedade paulistana, bastando que seja feita uma reforma administrativa com a reorganiza\u00e7\u00e3o dos cargos pass\u00edveis de vac\u00e2ncia ou daqueles que se encontrem vagos.<\/p>\n Por todo o exposto, os autores defendem que o debate a respeito do tema \u00e9 necess\u00e1rio e essencial para que o TCM-SP siga em processo de aperfei\u00e7oamento cont\u00ednuo, com a finalidade de prestar os melhores servi\u00e7os de fiscaliza\u00e7\u00e3o para a sociedade paulistana, adequando sua estrutura \u00e0 das demais institui\u00e7\u00f5es de controle externo do Brasil.<\/p>\n Autores:<\/strong><\/p>\n Adriana Manolio \u2013 <\/strong>Auditora de Controle Externo e Diretora Administrativa Financeira da Associa\u00e7\u00e3o dos Auditores de Controle Externo do Tribunal de Contas do Munic\u00edpio de S\u00e3o Paulo. Mestre em L\u00edngua Portuguesa pela Pontif\u00edcia Universidade Cat\u00f3lica de S\u00e3o Paulo (PUC-SP)<\/p>\n F\u00e1bio Oliveira Santos \u2013 <\/strong>Auditor de Controle Externo e Diretor de Controle Externo e Desenvolvimento Profissional da Associa\u00e7\u00e3o dos Auditores de Controle Externo do Tribunal de Contas do Munic\u00edpio de S\u00e3o Paulo. P\u00f3s-graduado em Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica<\/p>\n Gabriel Rezende Louren\u00e7o de Azevedo \u2013 <\/strong>Auditor de Controle Externo. Bacharel em Ci\u00eancias Cont\u00e1beis pela Universidade de S\u00e3o Paulo (USP)<\/p>\n Jo\u00e3o Roberto Fernandes de Lima \u2013 <\/strong>Auditor de Controle Externo e Vice-Presidente da Associa\u00e7\u00e3o dos Auditores de Controle Externo do Tribunal de Contas do Munic\u00edpio de S\u00e3o Paulo. Mestre em Gest\u00e3o e Pol\u00edticas P\u00fablicas pela Funda\u00e7\u00e3o Getulio Vargas (FGV)<\/p>\n Pedro Lu\u00eds de Vasconcelos Oliveira \u2013 <\/strong>Auditor de Controle Externo e Diretor Jur\u00eddico da Associa\u00e7\u00e3o dos Auditores de Controle Externo do Tribunal de Contas do Munic\u00edpio de S\u00e3o Paulo. Bacharel em Economia pela Universidade de S\u00e3o Paulo (USP). Bacharel em Direito pela Pontif\u00edcia Universidade Cat\u00f3lica de S\u00e3o Paulo (PUC-SP). Especialista em Direito Administrativo pelo Gran Centro Universit\u00e1rio<\/p>\n Roberta Carolina Dias Barbosa \u2013 <\/strong>Auditora de Controle Externo e Presidente da Associa\u00e7\u00e3o dos Auditores de Controle Externo do Tribunal de Contas do Munic\u00edpio de S\u00e3o Paulo. Bacharel em Direito pela Universidade Estadual Paulista (Unesp). Advogada. Especialista em Direito Penal pela Unisul<\/p>\n [1] Grupo de Estudos constitu\u00eddo pela Portaria 216\/2021, publicada no Di\u00e1rio Oficial da Cidade em 05\/05\/2021, consoante determinado na 3.131\u00aa Sess\u00e3o Ordin\u00e1ria do Tribunal Pleno do TCM-SP, ap\u00f3s debates ocorridos entre os conselheiros no in\u00edcio de 2021. (Processo TC 7350\/2021)<\/p>\n [2] De acordo com a classifica\u00e7\u00e3o cl\u00e1ssica de Jos\u00e9 Mauricio Conti com adapta\u00e7\u00f5es de Donato Volkers Moutinho as fun\u00e7\u00f5es podem ser sistematizadas em: fiscalizadora, consultiva, informativa, judicante, sancionadora, corretiva, normativa, ouvidoria e administrativa. (MOUTINHO, D. V. Contas dos Governantes: aprecia\u00e7\u00e3o das contas dos chefes de Poder Executivo pelos tribunais de contas do Brasil. S\u00e3o Paulo: Bl\u00fccher, 2020, p. 130-131).<\/p>\n [3] A fun\u00e7\u00e3o sancionadora se refere \u00e0 ado\u00e7\u00e3o de a\u00e7\u00f5es necess\u00e1rias para a aplica\u00e7\u00e3o das multas e san\u00e7\u00f5es, como declara\u00e7\u00e3o de inidoneidade e inabilita\u00e7\u00e3o para exercer cargo em comiss\u00e3o.<\/p>\n [4] Impossibilidade da atua\u00e7\u00e3o dos Procuradores da Fazenda como Membros do Minist\u00e9rio P\u00fablico junto ao Tribunal de Contas (ADI 328-3, ADI 1.545-1 e ADI 3.315-8) \/ Impossibilidade da atua\u00e7\u00e3o de Auditor de Controle Externo como Conselheiro Substituto (ADI 4.541).<\/p>\n [5] Art. 9\u00ba e 10 do Regimento Interno da Lei Org\u00e2nica do TCM\/SP.<\/p>\n [6] ADIs n\u00bas 346 e 4776; ADPF n\u00ba 272; e ADO n\u00ba 0110416-21.2012.8.26.0000.<\/p>\n [7] Na t\u00e9cnica jur\u00eddica as men\u00e7\u00f5es em \u201cobter dictum\u201d <\/em>n\u00e3o est\u00e3o relacionadas \u00e0 norma do precedente, mas trazem ilustra\u00e7\u00f5es, digress\u00f5es, que complementam e refor\u00e7am as raz\u00f5es para decis\u00e3o, apresentando outros elementos relevantes no julgado que podem ser considerados em outras situa\u00e7\u00f5es.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":" A Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988 atribuiu aos Tribunais de Contas suas atuais fun\u00e7\u00f5es e caracter\u00edsticas: independ\u00eancia e autonomia para fiscalizar a aplica\u00e7\u00e3o dos recursos p\u00fablicos. 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O contexto legal do TCM-SP<\/h3>\n
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