{"id":5486,"date":"2024-01-01T03:32:51","date_gmt":"2024-01-01T06:32:51","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2024\/01\/01\/a-apreciacao-de-constitucionalidade-no-ambito-dos-tribunais-de-contas\/"},"modified":"2024-01-01T03:32:51","modified_gmt":"2024-01-01T06:32:51","slug":"a-apreciacao-de-constitucionalidade-no-ambito-dos-tribunais-de-contas","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2024\/01\/01\/a-apreciacao-de-constitucionalidade-no-ambito-dos-tribunais-de-contas\/","title":{"rendered":"A aprecia\u00e7\u00e3o de constitucionalidade no \u00e2mbito dos Tribunais de Contas"},"content":{"rendered":"

O presente artigo realiza uma s\u00edntese do trabalho monogr\u00e1fico apresentado pelo mesmo autor na Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro[1]<\/a>.<\/p>\n

A S\u00famula 347 do STF, que prev\u00ea que \u201co Tribunal de Contas<\/a>, no exerc\u00edcio de suas atribui\u00e7\u00f5es, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder P\u00fablico\u201d foi criada em 1963 com base no julgamento do RMS 8.372\/CE (1961). Durante o julgamento do mencionado processo, o ministro relator Pedro Chaves fez uma distin\u00e7\u00e3o entre \u201cdeclara\u00e7\u00e3o de inconstitucionalidade\u201d e a \u201cn\u00e3o aplica\u00e7\u00e3o de leis inconstitucionais\u201d. A \u201cdeclara\u00e7\u00e3o de inconstitucionalidade\u201d seria uma compet\u00eancia reservada aos tribunais judiciais, enquanto a \u201cn\u00e3o aplica\u00e7\u00e3o de leis inconstitucionais\u201d configuraria uma obriga\u00e7\u00e3o de qualquer Tribunal ou \u00f3rg\u00e3os de qualquer um dos Poderes da Rep\u00fablica, o que inclu\u00eda os Tribunais de Contas (TCs).<\/p>\n

Uma problem\u00e1tica que se destaca \u00e9 o fato de parte da doutrina[2]<\/a> come\u00e7ar a sustentar, ap\u00f3s a Constitui\u00e7\u00e3o de 1988, o argumento de que a S\u00famula 347 n\u00e3o mais subsistiria frente \u00e0 nova ordem constitucional.<\/p>\n

Com base nisso, a diferencia\u00e7\u00e3o entre os conceitos de \u201ccontrole de constitucionalidade\u201d, \u201caprecia\u00e7\u00e3o de constitucionalidade\u201d e \u201cinaplica\u00e7\u00e3o por inconstitucionalidade\u201d \u00e9 fundamental para o aprofundamento do tema.<\/p>\n

O \u201ccontrole de constitucionalidade\u201d envolve a compet\u00eancia exclusiva e irrenunci\u00e1vel do Poder Judici\u00e1rio. Isso significa que apenas o mencionado poder possui a atribui\u00e7\u00e3o de realizar esse controle, sendo o \u00fanico legitimado para declarar a inconstitucionalidade de leis.<\/p>\n

Em contraste, a \u201caprecia\u00e7\u00e3o de constitucionalidade\u201d pode ser compreendida como um ju\u00edzo incidental e interpartes realizado pelo Tribunal de Contas, dentro de suas compet\u00eancias constitucionais espec\u00edficas, em rela\u00e7\u00e3o a um ato ou norma que est\u00e1 sob an\u00e1lise em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o, nos termos da S\u00famula 347 do STF.<\/p>\n

Pontes de Miranda, em 1935, j\u00e1 defendia a capacidade dos TCs de avaliar a constitucionalidade de leis[3]<\/a>. Nesse cen\u00e1rio, com o fim de elucidar o seu racioc\u00ednio, o autor menciona o exemplo de uma suposta lei que venha a retirar do Tribunal de Contas determinada compet\u00eancia. \u00c0 luz do exemplo, o Ponte de Miranda argumenta que o Tribunal dever\u00e1 julgar-se competente e, por consequ\u00eancia, compreender a lei como inconstitucional.<\/p>\n

J\u00e1 a \u201cinaplica\u00e7\u00e3o por inconstitucionalidade\u201d nasce da doutrina de Hely Lopes Meirelles, a qual sustentava, anteriormente \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o de 1988, a possibilidade de o Poder Executivo \u201cinaplicar\u201d uma lei que entendesse como inconstitucional[4]<\/a>. O autor defendia que \u201cquem descumpre lei inconstitucional n\u00e3o comete ilegalidade, porque est\u00e1 cumprindo a Constitui\u00e7\u00e3o\u201d.<\/p>\n

Ap\u00f3s a Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 tal teoria se desatualizou, dado o evidente alargamento do rol de legitimados para acesso ao controle concentrado de constitucionalidade, o que inclui o chefe do Poder Executivo. Contudo, o STF, no julgamento do processo Peti\u00e7\u00e3o 4656\/PE[5]<\/a>, mais precisamente por meio do voto da ministra C\u00e1rmen L\u00facia no mencionado processo, reinterpretou e atualizou tal teoria. Segundo a relatora, \u201cembora o enfoque desse entendimento [de Hely Lopes] dirija-se \u00e0 atua\u00e7\u00e3o do Chefe do Poder Executivo, parecem ser suas premissas aplic\u00e1veis aos \u00f3rg\u00e3os administrativos aut\u00f4nomos, constitucionalmente incumbidos da relevante tarefa de controlar a validade dos atos administrativos, sendo exemplo o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, o Conselho Nacional do Minist\u00e9rio P\u00fablico e o Conselho Nacional de Justi\u00e7a\u201d[6]<\/a>.<\/p>\n

Assim, a \u201cinaplica\u00e7\u00e3o por inconstitucionalidade\u201d pode ser entendida como a consequ\u00eancia pr\u00e1tica da \u201caprecia\u00e7\u00e3o de constitucionalidade\u201d a ser realizada pelos TCs quando a conclus\u00e3o \u00e9 no sentido de que o ato ou norma viola, no caso concreto, o texto da Constitui\u00e7\u00e3o, n\u00e3o havendo que se confundir a inaplica\u00e7\u00e3o com a declara\u00e7\u00e3o de inconstitucionalidade, dado que a declara\u00e7\u00e3o decorre do controle de constitucionalidade.<\/p>\n

A Teoria dos Poderes Impl\u00edcitos, introduzida no Brasil por Rui Barbosa[7]<\/a>, tamb\u00e9m contribui para a leitura da problem\u00e1tica. Segundo tal teoria, se a Constitui\u00e7\u00e3o assegura determinada compet\u00eancia, ela tamb\u00e9m, de modo impl\u00edcito, resguarda os meios para a efetiva\u00e7\u00e3o dessa compet\u00eancia[8]<\/a>. Tal teoria contribui para uma vis\u00e3o que entende pela recep\u00e7\u00e3o da S\u00famula 347 pela Constitui\u00e7\u00e3o de 88, considerando que Tribunal de Contas \u00e9 um \u00f3rg\u00e3o aut\u00f4nomo e que, como tal, tamb\u00e9m busca a efetividade do texto constitucional no \u00e2mbito de suas compet\u00eancias.<\/p>\n

Com rela\u00e7\u00e3o \u00e0 jurisprud\u00eancia, o STF, no ano de 2021, emitiu algumas decis\u00f5es[9]<\/a> que, apesar de o voto do relator ministro Alexandre de Moraes ter sido id\u00eantico \u2013 com a defesa de n\u00e3o subsist\u00eancia da S\u00famula 347 frente \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 \u2013, a reda\u00e7\u00e3o dos ac\u00f3rd\u00e3os foi feita de duas maneiras. Em um primeiro ac\u00f3rd\u00e3o se estabeleceu que o \u201co Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, \u00f3rg\u00e3o sem fun\u00e7\u00e3o jurisdicional, n\u00e3o pode declarar a inconstitucionalidade de lei federal com efeitos erga omnes<\/em> e vinculantes no \u00e2mbito de toda a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica Federal\u201d[10]<\/a>, o que, a contr\u00e1rio sensu, permitiria a possibilidade de o efeito ser interpartes.<\/p>\n

Por outro lado, em outro ac\u00f3rd\u00e3o, envolvendo dois MS[11]<\/a>, o ministro adotou uma vis\u00e3o mais restrita, no sentido de afirmar que \u201ca declara\u00e7\u00e3o incidental de inconstitucionalidade somente \u00e9 permitida de maneira excepcional aos ju\u00edzes e tribunais para o pleno exerc\u00edcio de suas fun\u00e7\u00f5es jurisdicionais\u201d[12]<\/a>.<\/p>\n

J\u00e1 no ano de 2023, o tema voltou a ser pauta no STF no bojo do Recurso Extraordin\u00e1rio com Agravo n. 1208460\/GO, o qual envolve decis\u00e3o do Tribunal de Contas dos Munic\u00edpios de Goi\u00e1s (TCM-GO). Em resumo, o TCM decidiu pela inaplica\u00e7\u00e3o por inconstitucionalidade de leis municipais de Chapad\u00e3o do C\u00e9u relacionadas a reajuste de sal\u00e1rios de servidores, vereadores e prefeitos em 2005 e 2006. O Tribunal de Justi\u00e7a de Goi\u00e1s anulou a decis\u00e3o do TCM\/GO, alegando que apenas o Poder Judici\u00e1rio pode declarar inconstitucionalidades. No STF, o ministro Edson Fachin legitimou a compet\u00eancia do Tribunal de Contas com base na S\u00famula 347, no sentido de dar provimento ao recurso para reformar a decis\u00e3o do Tribunal de Justi\u00e7a[13]<\/a>. No entanto, o caso foi para a Segunda Turma do STF e, posteriormente, afetado ao plen\u00e1rio pelo ministro Gilmar Mendes, estando atualmente pendente de julgamento.<\/p>\n

Ainda no ano de 2023, no m\u00eas de agosto, houve julgamento do AgReg no MS n. 25.888\/DF. No mencionado processo, havia uma discuss\u00e3o quanto \u00e0 legitimidade do TCU para \u201cdeclarar a inconstitucionalidade\u201d do art. 67 da Lei 9.478\/1997 e do Decreto 2.745\/1998. No caso, a Corte de Contas, ap\u00f3s o deslinde do m\u00e9rito no Processo n. 008.210\/2004-7[14]<\/a> (Relat\u00f3rio de Auditoria), determinou \u00e0 \u00e9poca, por meio do Ac\u00f3rd\u00e3o 1.498\/2004, que a Petrobr\u00e1s: (i) justificasse, de modo circunstanciado, a aplica\u00e7\u00e3o das san\u00e7\u00f5es previstas no art. 87 da Lei 8.666\/1993, no sentido de garantir pr\u00e9via defesa da contratada e mantendo no respectivo processo administrativo os documentos que evidenciem tais procedimentos e; (ii) obedecesse ao estabelecido nos arts. 22 e 23 da Lei 8.666\/1993, no que se refere \u00e0s modalidades de licita\u00e7\u00e3o e seus respectivos limites, tendo em vista o valor estimado de contrata\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

No ac\u00f3rd\u00e3o redigido pelo ministro Gilmar Mendes, \u00e9 poss\u00edvel notar[15]<\/a> o entendimento de que o ju\u00edzo de inconstitucionalidade realizado pelo TCU, no caso concreto, vulnerou o princ\u00edpio da presun\u00e7\u00e3o de constitucionalidade, uma vez que este atuou quando (i) n\u00e3o havia inconstitucionalidade manifesta, (ii) n\u00e3o existia jurisprud\u00eancia STF no sentido de reconhecer a inconstitucionalidade do tema e, ainda, (iii) que a doutrina apontava na dire\u00e7\u00e3o oposta \u00e0quela que fora adotada pela Corte de Contas.<\/p>\n

No julgamento em quest\u00e3o, observa-se, ainda, a retomada de entendimento jurisprudencial origin\u00e1rio quanto \u00e0 S\u00famula 347, na medida em que o ac\u00f3rd\u00e3o restabelece interpreta\u00e7\u00e3o dada pelo RMS 8372\/CE (1961).<\/p>\n

Conforme se verifica no ac\u00f3rd\u00e3o de 2023, houve a constru\u00e7\u00e3o de par\u00e2metros para exerc\u00edcio da aprecia\u00e7\u00e3o de constitucionalidade pelos TCs, sendo eles: a possibilidade de afastar (incidenter tantum<\/em>) normas cuja aplica\u00e7\u00e3o no caso possa expressar um resultado inconstitucional, seja por (i) viola\u00e7\u00e3o manifesta\/patente de dispositivo da Constitui\u00e7\u00e3o Republicana ou<\/em> (ii) contrariedade \u00e0 jurisprud\u00eancia do STF sobre a mat\u00e9ria.<\/p>\n

O autor Fredie Didier, em artigo envolvendo a tem\u00e1tica do controle externo[16]<\/a>, chama a aten\u00e7\u00e3o para a aplica\u00e7\u00e3o do princ\u00edpio da efici\u00eancia no \u00e2mbito dos processos administrativos. O autor diferencia o conceito de efetividade e efici\u00eancia. \u00a0Segundo ele, o processo efetivo poderia ser entendido como aquele que \u201crealiza a situa\u00e7\u00e3o jur\u00eddica reconhecida\u201d, enquanto o processo eficiente seria o processo que atingiu esse resultado de modo \u201csatisfat\u00f3rio\u201d, sem efeitos colaterais ou negativos. \u00c0 luz da vis\u00e3o do autor, \u00e9 poss\u00edvel afirmar que a aprecia\u00e7\u00e3o de constitucionalidade pode ser vista como um meio de assegurar a efici\u00eancia ao controle externo exercidos pelo TCs, no sentido de as decis\u00f5es das Cortes de Contas n\u00e3o terem resultados negativos ou colaterais, como no caso de serem obrigadas a legitimar normas expressamente inconstitucionais, que eventualmente venham a causar viola\u00e7\u00f5es aos vetores[17]<\/a> que pautam a atua\u00e7\u00e3o do controle externo exercido pelos TCs \u2013 legalidade[18]<\/a>, legitimidade e economicidade.<\/p>\n

No terceiro cap\u00edtulo do trabalho monogr\u00e1fico, h\u00e1 a an\u00e1lise de 11 processos e 02 s\u00famulas de diversos TCs, a fim de demonstrar a indispensabilidade do teor da S\u00famula n. 347 e da inafastabilidade do uso do texto constitucional como norma par\u00e2metro para a efici\u00eancia do controle externo.<\/p>\n

Com base nas premissas trabalhadas, \u00e9 poss\u00edvel constatar o fato de a aprecia\u00e7\u00e3o de constitucionalidade estar intrinsecamente relacionada \u00e0s compet\u00eancias dos TCs, tais como a de aprecia\u00e7\u00e3o de legalidade dos atos de admiss\u00e3o e concess\u00e3o de benef\u00edcios previdenci\u00e1rios, as quais perpassam pelo ju\u00edzo de constitucionalidade das normas que s\u00e3o aplic\u00e1veis aos atos administrativos a serem analisados pelas Cortes de Contas, dentro da respectiva realidade federativa e \u00e0 luz do princ\u00edpio da juridicidade.<\/p>\n

Por fim, \u00e9 importante sublinhar que a Teoria dos Poderes Impl\u00edcitos, de Rui Barbosa, possibilita uma leitura apropriada para a controv\u00e9rsia em quest\u00e3o, isto \u00e9, para que as Cortes de Contas possam exercer as suas compet\u00eancias constitucionais de modo integral, \u00e9 necess\u00e1rio que elas tamb\u00e9m tenham a atribui\u00e7\u00e3o de apreciar a constitucionalidade das leis envolvidas na sua an\u00e1lise.<\/p>\n

[1]<\/a> Trabalho apresentado no dia 16 de novembro de 2023. A orienta\u00e7\u00e3o foi do Professor Guilherme Braga Pe\u00f1a de Moraes e a banca foi formada pela Desembargadora Patr\u00edcia Ribeiro Serra Vieira e pela avaliadora convidada Professora Marianna Montebello Willeman. O trabalho encontra-se dispon\u00edvel no link a seguir: https:\/\/site.emerj.jus.br\/files\/biblioteca\/monografia\/2023\/Fabio_Prudente_Netto.pdf<\/a><\/p>\n

[2]<\/a> Como sustentado pelos autores Pedro Lenza e Tathiane Piscitelli, por exemplo.<\/p>\n

[3]<\/a> MIRANDA, Pontes. Coment\u00e1rios \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o de 1967<\/em>. 2. ed., S\u00e3o Paulo: Revista dos Tribunais, 1970, p. 249.<\/p>\n

[4]<\/a> MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro<\/em>. 6. ed., S\u00e3o Paulo: Malheiros, 2008.<\/p>\n

[5]<\/a> Processo em que se discutia a legitimidade do Conselho Nacional de Justi\u00e7a para realizar a inaplica\u00e7\u00e3o de normas que entendesse como inconstitucional no \u00e2mbito das suas atribui\u00e7\u00f5es.<\/p>\n

[6]<\/a> Inteiro Teor do Ac\u00f3rd\u00e3o da Peti\u00e7\u00e3o n. 4656<\/em>. Dispon\u00edvel em: https:\/\/portal.stf.jus.br\/processos\/downloadPeca.asp?id=313416815&ext=.pdf. Acesso em: 30 mar. 2023.<\/p>\n

[7]<\/a> BARBOSA, Rui. Coment\u00e1rios \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o Federal Brasileira<\/em>. V. I, S\u00e3o Paulo: Saraiva, 1932.<\/p>\n

[8]<\/a> O STF, com base na teoria dos poderes impl\u00edcitos e no \u00e2mbito do Mandado de Seguran\u00e7a n. 24.510-7\/DF, de relatoria da Ministra Ellen Gracie, sedimentou entendimento de que o Tribunal de Contas da Uni\u00e3o possui poder geral de cautela, o qual estaria consubstanciado em prerrogativa institucional decorrente das pr\u00f3prias atribui\u00e7\u00f5es que a Constitui\u00e7\u00e3o Republicana expressamente outorgou a\u0300 Corte de Contas.<\/p>\n

[9]<\/a> Mandados de Seguran\u00e7a ns. 35.410, 35.490, 35.494, 35.498, 35.500, 35.836, 35.812 e 35.824.<\/p>\n

[10]<\/a> Inteiro Teor do Ac\u00f3rd\u00e3o no Mandado de Seguran\u00e7a 35.410<\/em>. Dispon\u00edvel em: https:\/\/redir.stf.jus.br\/paginadorpub\/paginador.jsp?docTP=TP&docID=755772012. Acesso em: 14 abr. 2023.<\/p>\n

[11]<\/a> Mandados de Seguran\u00e7a ns. 35.812\/DF e 35.824\/DF.<\/p>\n

[12]<\/a> Inteiro Teor do Ac\u00f3rd\u00e3o no Mandado de Seguran\u00e7a 35.812<\/em>. Bras\u00edlia, Relator Min. Alexandre de Moraes, julgado em 13\/04\/2021, DJ 10\/05\/2021. Dispon\u00edvel em: https:\/\/portal.stf.jus.br\/processos\/downloadPeca.asp?id=15346363760&ext=.pdf. Acesso em: 14 abr. 2023.<\/p>\n

[13]<\/a> Decis\u00e3o Monocr\u00e1tica no<\/em> Recurso Extraordin\u00e1rio com Agravo 1.208.460<\/em>. Dispon\u00edvel em: https:\/\/portal.stf.jus.br\/processos\/downloadPeca.asp?id=15341763714&ext=.pdf. Acesso em: 10 jul. 2023.<\/p>\n

[14]<\/a> Ac\u00f3rd\u00e3o n. 039\/2006<\/em>. Bras\u00edlia, Rel. Min. Benjamin Zymler, julgado em 25\/01\/2006. Dispon\u00edvel em: https:\/\/pesquisa.apps.tcu.gov.br\/documento\/acordao-completo\/821020047.PROC\/%2520%2520\/score%2520desc\/3. Acesso em: 15 set. 2023.<\/p>\n

[15]<\/a> Inteiro Teor do Ac\u00f3rd\u00e3o do Agravo Regimental em Mandado de Seguran\u00e7a n. 25.888\/DF<\/em>. Dispon\u00edvel em: https:\/\/portal.stf.jus.br\/processos\/downloadPeca.asp?id=15360846208&ext=.pdf. Acesso em: 15 set. 2023.<\/p>\n

[16]<\/a> DIDIER JR., F. Anteprojeto de C\u00f3digo de Processo de Controle Externo do Estado de Mato Grosso<\/em>. Civil Procedure Review, v. 13, n. 3, 2023, p. 159-202. Dispon\u00edvel em: https:\/\/cpr.emnuvens.com.br\/revista\/article\/ view\/326. Acesso em: 30 mar. 2023.<\/p>\n

[17]<\/a> WILLEMAN, Marianna Montebello.\u00a0Accountability Democr\u00e1tica e o desenho institucional dos Tribunais de Contas no Brasil<\/em>. Belo Horizonte: F\u00f3rum, 2017.<\/p>\n

[18]<\/a> Dentro de tal tema, importa real\u00e7ar que o autor Gustavo Binenbojm afirma que a conformidade da atua\u00e7\u00e3o da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica \u201cao direito como um todo\u201d \u2013 e n\u00e3o mais apenas \u00e0 lei \u2013 constitui a ideia de \u201cprinc\u00edpio da juridicidade\u201d. Tal vis\u00e3o tamb\u00e9m e trabalhada pelo autor Carlos Ari Sundfeld.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

O presente artigo realiza uma s\u00edntese do trabalho monogr\u00e1fico apresentado pelo mesmo autor na Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro[1]. A S\u00famula 347 do STF, que prev\u00ea que \u201co Tribunal de Contas, no exerc\u00edcio de suas atribui\u00e7\u00f5es, pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder P\u00fablico\u201d foi criada em […]<\/p>\n","protected":false},"author":0,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":[],"categories":[1],"tags":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5486"}],"collection":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=5486"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/5486\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=5486"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=5486"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=5486"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}