{"id":4656,"date":"2023-09-19T16:46:40","date_gmt":"2023-09-19T19:46:40","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2023\/09\/19\/a-portaria-848-e-a-renegociacao-de-concessoes-rodoviarias-federais-em-crise\/"},"modified":"2023-09-19T16:46:40","modified_gmt":"2023-09-19T19:46:40","slug":"a-portaria-848-e-a-renegociacao-de-concessoes-rodoviarias-federais-em-crise","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2023\/09\/19\/a-portaria-848-e-a-renegociacao-de-concessoes-rodoviarias-federais-em-crise\/","title":{"rendered":"A Portaria 848 e a renegocia\u00e7\u00e3o de concess\u00f5es rodovi\u00e1rias federais em crise"},"content":{"rendered":"

Em 25 de agosto de 2023, o Minist\u00e9rio dos Transportes editou a Portaria 848<\/a>, que estabelece procedimentos para a <\/span>readapta\u00e7\u00e3o<\/span> e <\/span>otimiza\u00e7\u00e3o<\/span> dos contratos de concess\u00e3o de rodovias federais. A normativa pretende criar um ambiente mais prop\u00edcio \u00e0 renegocia\u00e7\u00e3o de contratos de concess\u00e3o rodovi\u00e1ria em crise, com o objetivo de evitar o encerramento antecipado desses v\u00ednculos e retomar a sua viabilidade pela via negocial.\u00a0<\/span><\/p>\n

A portaria, que segue a trilha da atua\u00e7\u00e3o administrativa dial\u00f3gica[1]<\/span>, e busca superar a unilateralidade das decis\u00f5es e substitu\u00ed-las por solu\u00e7\u00f5es consensadas entre as partes, foi editada ap\u00f3s o plen\u00e1rio do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o<\/a> (TCU) sinalizar favoravelmente \u00e0 possibilidade de desist\u00eancia consensual dos processos de relicita\u00e7\u00e3o em tr\u00e2mite para readapta\u00e7\u00e3o dos contratos, desde que uma s\u00e9rie de condi\u00e7\u00f5es fossem observadas pelos interessados[2]<\/span>. Diante disso, o Minist\u00e9rio dos Transportes editou a portaria para instituir balizas \u00e0 renegocia\u00e7\u00e3o dos contratos de concess\u00e3o rodovi\u00e1ria que se encontravam em processo de relicita\u00e7\u00e3o[3]<\/span>, incorporando as contribui\u00e7\u00f5es do TCU.<\/span><\/p>\n

As iniciativas adotadas pelo governo federal de renegociar suas concess\u00f5es rodovi\u00e1rias se pautam no insucesso dos processos de relicita\u00e7\u00e3o dos ativos, que se mostraram excessivamente morosos e onerosos. N\u00e3o obstante v\u00e1rias concession\u00e1rias tenham aderido \u00e0 relicita\u00e7\u00e3o, nenhuma devolu\u00e7\u00e3o amig\u00e1vel de projetos rodovi\u00e1rios federais foi materializada desde a edi\u00e7\u00e3o da Lei 13.448\/2017<\/a>. Diante desse contexto, a repactua\u00e7\u00e3o dos v\u00ednculos foi vista pelo setor como uma interessante alternativa para o saneamento das concess\u00f5es em crise.\u00a0<\/span><\/p>\n

Para fomentar a readapta\u00e7\u00e3o dos contratos e evitar o agravamento da crise que pode colocar em risco a continuidade das opera\u00e7\u00f5es, a norma infralegal disciplina os requisitos e o procedimento que conduzir\u00e3o ao aditivo contratual.\u00a0<\/span><\/p>\n

Nos termos da Portaria 848, para que se proceda \u00e0 readapta\u00e7\u00e3o dos contratos de concess\u00e3o de rodovias federais, as partes dever\u00e3o elaborar estudos demonstrando a \u201c<\/span>vantajosidade\u201d <\/span>em se celebrar termo aditivo para ado\u00e7\u00e3o do mecanismo (art. 2\u00ba). A previs\u00e3o parece alinhada \u00e0 necessidade de fundamenta\u00e7\u00e3o das decis\u00f5es administrativas, assim como as ag\u00eancias reguladoras devem justificar uma op\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria em processos de an\u00e1lise de impacto, o poder concedente tamb\u00e9m precisa explicitar as raz\u00f5es que o conduziram \u00e0 renegocia\u00e7\u00e3o em detrimento da extin\u00e7\u00e3o, amig\u00e1vel ou n\u00e3o, do contrato.<\/span><\/p>\n

O problema, por\u00e9m, reside na numerosidade e no conte\u00fado das premissas e das condi\u00e7\u00f5es que devem ser observadas pelas partes, que criam uma apertada moldura para a renegocia\u00e7\u00e3o e podem desincentivar o uso da solu\u00e7\u00e3o. Seja pela dificuldade e custo de transa\u00e7\u00e3o para o atendimento de todas as exig\u00eancias, seja pelo tempo necess\u00e1rio para percorrer todo o iter procedimental, que pode impor o agravamento da crise, tornando-a insuper\u00e1vel.<\/span><\/p>\n

Para se ter um exemplo, dentre as 12 premissas que devem ser observadas nos estudos que subsidiar\u00e3o a readapta\u00e7\u00e3o contratual, o art. 3\u00ba da portaria estabelece a necessidade de \u201cren\u00fancia de todos os processos judiciais, administrativos e arbitrais existentes\u201d. Embora o prop\u00f3sito do inciso seja de obter plena regulariza\u00e7\u00e3o contratual, com a extin\u00e7\u00e3o de todas as pend\u00eancias, parece problem\u00e1tico exigir uma abdica\u00e7\u00e3o irrestrita das partes a todas as suas pretens\u00f5es sem qualquer esp\u00e9cie de ressalva. Determinados temas podem ser objeto de acirrada controv\u00e9rsia entre poder concedente e concession\u00e1ria e apresentarem uma grande repercuss\u00e3o financeira, o que pode dificultar ou impedir o desfecho da renegocia\u00e7\u00e3o.<\/span><\/p>\n

Outros pontos problem\u00e1ticos se encontram em dificuldades pr\u00e1ticas que podem ser geradas por premissas como a necessidade de \u201cin\u00edcio imediato de execu\u00e7\u00e3o de obras, preferencialmente de amplia\u00e7\u00e3o de capacidade\u201d (inciso III), de \u201cantecipa\u00e7\u00e3o do cronograma de execu\u00e7\u00e3o de obras\u201d (inciso IV) e de \u201ctarifa de ped\u00e1gio menor que as previstas nos estudos em andamento ou da m\u00e9dia dos estudos em andamento j\u00e1 levados \u00e0 audi\u00eancia p\u00fablica\u201d (inciso VII).<\/span><\/p>\n

Diversos questionamentos podem ser realizados sobre as referidas premissas isoladamente[4],<\/span> entretanto, chama aten\u00e7\u00e3o o desafio de como concili\u00e1-las: o in\u00edcio imediato de determinadas obras e\/ou a antecipa\u00e7\u00e3o do cronograma de investimentos acarreta impactos consider\u00e1veis sobre o fluxo de caixa, o que pode demandar incrementos tarif\u00e1rios de curto prazo, ainda que provis\u00f3rios, para assegurar a financiabilidade dessas altera\u00e7\u00f5es. A concilia\u00e7\u00e3o das premissas certamente ser\u00e1 um desafio \u00e0s futuras renegocia\u00e7\u00f5es.<\/span><\/p>\n

Ademais, n\u00e3o bastassem as doze premissas que devem ser observadas nos estudos que subsidiam a proposta de readapta\u00e7\u00e3o contratual, a Portaria 848 estabelece, ainda, a necessidade de os estudos contemplarem outros dez elementos para que sua admissibilidade seja reconhecida pelo Minist\u00e9rio dos Transportes. Trata-se de lista de elementos cuja extens\u00e3o e conte\u00fado s\u00e3o bastante similares \u00e0s exig\u00eancias aplic\u00e1veis aos estudos t\u00e9cnicos que subsidiam os processos de relicita\u00e7\u00e3o constantes do art. 17, \u00a7 1\u00ba, da Lei 13.448\/2017.<\/span><\/p>\n

Os estudos devem conter um rol amplo e nada trivial de informa\u00e7\u00f5es, como o cronograma de investimentos do per\u00edodo e suas respectivas diretrizes ambientais, as estimativas de demanda, a modelagem econ\u00f4mico-financeira e considera\u00e7\u00f5es sobre as principais quest\u00f5es jur\u00eddicas e regulat\u00f3rias existentes. Esses e outros dados ser\u00e3o avaliados, inicialmente, pelo Minist\u00e9rio dos Transportes \u2013 com subs\u00eddios da Infra S.A. \u2013 e ser\u00e3o remetidos \u00e0 an\u00e1lise da Ag\u00eancia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT<\/a>), que identificar\u00e1 a \u201c<\/span>vantajosidade\u201d<\/span> t\u00e9cnica e jur\u00eddica da proposta de readapta\u00e7\u00e3o contratual.<\/span><\/p>\n

Na an\u00e1lise a ser realizada pela ANTT, a portaria novamente estabelece requisitos que devem estar presentes. Entre eles, a ag\u00eancia dever\u00e1 verificar se a proposta de adapta\u00e7\u00e3o contratual mant\u00e9m \u201ca natureza do objeto contratual, o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro e os princ\u00edpios norteadores que fundamentaram a matriz de risco contratual original\u201d (art. 11, \u00a7 2\u00ba). Parece leg\u00edtima a previs\u00e3o da portaria de impossibilitar a desnatura\u00e7\u00e3o do objeto contratual, afinal, n\u00e3o h\u00e1 como se alterar o contrato de concess\u00e3o para se imputar ao parceiro privado a gest\u00e3o de um ativo que n\u00e3o tenha sido o objeto do certame licitat\u00f3rio que precedeu o contrato.<\/span><\/p>\n

No entanto, a necessidade de preserva\u00e7\u00e3o de determinadas condi\u00e7\u00f5es originais do contrato deve ser interpretada de forma a tornar poss\u00edvel a adapta\u00e7\u00e3o. A renegocia\u00e7\u00e3o pode trazer modifica\u00e7\u00f5es sobre as condi\u00e7\u00f5es do contrato, com a concep\u00e7\u00e3o de um equil\u00edbrio distinto da equa\u00e7\u00e3o original. Nesse sentido, a interpreta\u00e7\u00e3o mais adequada do dispositivo implica permitir a realiza\u00e7\u00e3o de altera\u00e7\u00f5es no equil\u00edbrio contratual ou na matriz de risco de origem para alinhamento do contrato \u00e0s novas circunst\u00e2ncias, desde que um n\u00facleo essencial de elementos, como os \u201c<\/span>princ\u00edpios norteadores<\/span>\u201d da matriz, a ser identificado concretamente, caso a caso, seja respeitado.<\/span><\/p>\n

Ap\u00f3s os estudos de \u201c<\/span>vantajosidade\u201d<\/span> da ANTT, a portaria prev\u00ea que o processo ser\u00e1 remetido para a Secretaria de Controle Externo de Solu\u00e7\u00e3o Consensual e Preven\u00e7\u00e3o de Conflitos do TCU (art. 12). Apenas com o aval do \u00f3rg\u00e3o de controle, poder\u00e1 ser providenciada a assinatura do Termo Aditivo.<\/span><\/p>\n

A edi\u00e7\u00e3o da Portaria 848 pelo Minist\u00e9rio dos Transportes caminha em um importante sentido de reconhecer a renegocia\u00e7\u00e3o contratual como um mecanismo leg\u00edtimo para saneamento de concess\u00f5es em crise. A falta de um regramento claro do ordenamento jur\u00eddico sobre as hip\u00f3teses e os limites \u00e0 mutabilidade do contrato pode trazer inseguran\u00e7a \u00e0s partes interessadas em adot\u00e1-la e dificuldades para que os \u00f3rg\u00e3os controladores aceitem a solu\u00e7\u00e3o consensada, diante das fortes amarras da legalidade estrita, t\u00e3o arraigadas em nossa cultura jur\u00eddica[5]<\/span>. Por\u00e9m, a cria\u00e7\u00e3o de balizas restritas e r\u00edgidas, com uma s\u00e9rie de premissas e requisitos formais e materiais a serem observados, pode criar empecilhos \u00e0 efetividade do mecanismo. Dessa forma, a portaria merece ser interpretada como um conjunto de diretrizes que orientar\u00e3o a readapta\u00e7\u00e3o contratual pelas partes, que podem ser ajustadas \u00e0 luz das particularidades de cada caso[6]<\/span>.<\/span><\/p>\n

A disciplina apresentada pela portaria contribui para o avan\u00e7o da consensualidade, voltada \u00e0 resolu\u00e7\u00e3o de graves problemas contratuais, que podem culminar no desatendimento do usu\u00e1rio. Por\u00e9m, a efetividade da solu\u00e7\u00e3o consensual depender\u00e1 de uma constru\u00e7\u00e3o negocial e dial\u00f3gica, em um processo em que as partes estejam dispostas a ponderar argumentos, rever posi\u00e7\u00f5es e realizar concess\u00f5es rec\u00edprocas.<\/span><\/p>\n

[1] As altera\u00e7\u00f5es introduzidas na Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas do Direito Brasileiro pela Lei 13.655\/2018, em especial a nova reda\u00e7\u00e3o do seu art. 26, representam um marco de inova\u00e7\u00e3o em termos de ado\u00e7\u00e3o da consensualidade, j\u00e1 que trazem um permissivo gen\u00e9rico para que a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica possa, independentemente de lei espec\u00edfica, celebrar compromissos para resolver conflitos.<\/p>\n

[2] O entendimento foi proferido pelo Plen\u00e1rio no Ac\u00f3rd\u00e3o 1.593\/2023, de Relatoria do Ministro Vital do R\u00eago, no Processo 008.877\/2023-8, ap\u00f3s consulta formulada pelo Minist\u00e9rio dos Transportes e pelo Minist\u00e9rio de Portos e Aeroportos sobre o tema.<\/p>\n

[3] H\u00e1, ao menos, tr\u00eas contratos de concess\u00e3o rodovi\u00e1ria em \u00e2mbito federal que se encontram em processo de relicita\u00e7\u00e3o sob avalia\u00e7\u00e3o no TCU: (i) a concess\u00e3o da BR-040\/DF\/GO\/MG, no trecho entre Bras\u00edlia e Juiz de Fora; (ii) a concess\u00e3o da rodovia BR-163\/MS; e (iii) a concess\u00e3o das rodovias BR-060\/153\/262\/DF\/GO\/MG.<\/p>\n

[4] A t\u00edtulo exemplificativo, h\u00e1 questionamentos b\u00e1sicos sobre as premissas que n\u00e3o s\u00e3o respondidos pela portaria: como antecipar o cronograma de execu\u00e7\u00e3o de obras em contratos em que os investimentos j\u00e1 se encontram em atraso? Ou ainda, como identificar o valor das tarifas de estudos para a relicita\u00e7\u00e3o de um ativo que ainda n\u00e3o foram conclu\u00eddos?<\/p>\n

[5] Apesar da tend\u00eancia, a jurisprud\u00eancia dos \u00f3rg\u00e3os de controle tem caminhado em dire\u00e7\u00e3o ao reconhecimento da natural mutabilidade dos contratos de concess\u00e3o. Em ac\u00f3rd\u00e3o recente, resultante do julgamento da A\u00e7\u00e3o Direta de Inconstitucionalidade (ADI) 7.048, o Supremo Tribunal Federal validou a prorroga\u00e7\u00e3o antecipada de contratos de concess\u00e3o de transporte de S\u00e3o Paulo, reconhecendo a possibilidade de altera\u00e7\u00e3o contratual para adequa\u00e7\u00e3o \u00e0s necessidades econ\u00f4micas e sociais decorrentes da din\u00e2mica do servi\u00e7o p\u00fablico.<\/p>\n

[6] O arranjo da Portaria 848 parece ter se inspirado na experi\u00eancia mais recente de renegocia\u00e7\u00e3o contratual conduzida pela ANTT, referente \u00e0 concess\u00e3o da BR-163\/MT, que adotou v\u00e1rias das premissas incorporadas na normativa. A referida renegocia\u00e7\u00e3o envolveu adapta\u00e7\u00f5es sobre o contrato e a resolu\u00e7\u00e3o de todo o passivo regulat\u00f3rio, com transfer\u00eancia do controle acion\u00e1rio da concession\u00e1ria \u2013 Rota do Oeste \u2013 \u00e0 MT PAR, empresa estatal sob controle acion\u00e1rio do Estado do Mato Grosso. Na oportunidade, houve ren\u00fancia da concession\u00e1ria a todos os pedidos formulados em \u00e2mbito judicial, administrativo e arbitral, a extens\u00e3o do prazo de vig\u00eancia contratual e a reprograma\u00e7\u00e3o do cronograma de investimentos do contrato. No entanto, embora o caso seja uma interessante refer\u00eancia para renegocia\u00e7\u00e3o de concess\u00f5es em crise, deve-se ter cautela para que particularidades de um determinado caso concreto n\u00e3o sejam transpostas como regras universais a serem rigidamente observadas em futuras renegocia\u00e7\u00f5es. No caso da BR-163\/MT, a opera\u00e7\u00e3o ocorreu em circunst\u00e2ncias bastante espec\u00edficas: o Estado do Mato Grosso manifestou interesse em adquirir o controle acion\u00e1rio da concession\u00e1ria Rota do Oeste ap\u00f3s diversas tentativas frustradas de transferir o ativo para potenciais investidores no mercado<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Em 25 de agosto de 2023, o Minist\u00e9rio dos Transportes editou a Portaria 848, que estabelece procedimentos para a readapta\u00e7\u00e3o e otimiza\u00e7\u00e3o dos contratos de concess\u00e3o de rodovias federais. A normativa pretende criar um ambiente mais prop\u00edcio \u00e0 renegocia\u00e7\u00e3o de contratos de concess\u00e3o rodovi\u00e1ria em crise, com o objetivo de evitar o encerramento antecipado desses […]<\/p>\n","protected":false},"author":0,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":[],"categories":[1],"tags":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4656"}],"collection":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=4656"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/4656\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=4656"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=4656"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=4656"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}