A quem cabe o risco de uma pandemia? Seria poss\u00edvel prever algo dessa magnitude? A reflex\u00e3o sobre cabimento de uma recomposi\u00e7\u00e3o integral tarif\u00e1ria pr\u00f3-concession\u00e1ria versus um Estado que tamb\u00e9m sofreu fortes perdas, inclusive de receita, sob risco de penalizar somente o usu\u00e1rio, ganhou as manchetes de jornal e invadiu os tribunais de todo tipo.<\/p>\n
Contratos s\u00e3o uma ferramenta para a redu\u00e7\u00e3o de custos de transa\u00e7\u00e3o. O pacta sunt servanda<\/em>[1]<\/a>\u00e9 uma melhoria de Pareto, como mecanismo de ressarcimentos e aloca\u00e7\u00e3o de riscos, ao salvaguardar bens de cada parte, estabelecer mecanismos contra oportunismo e, assim, proporcionar seguran\u00e7a e previsibilidade \u00e0s partes envolvidas.<\/p>\n Em concess\u00f5es, a doutrina de regula\u00e7\u00e3o por contrato \u00e9 um importante instrumento para viabilizar servi\u00e7os p\u00fablicos, via de regra, envolvendo monop\u00f3lios naturais de infraestrutura, em que o respectivo mercado s\u00f3 seria eficiente com um \u00fanico agente econ\u00f4mico atuando como ofertante[2]<\/a>.<\/p>\n Nessas rela\u00e7\u00f5es, o risco de retorno do investimento \u00e9 assumido sob uma proposta de equil\u00edbrio contratual, em um cen\u00e1rio marcado pela mutabilidade, interven\u00e7\u00e3o estatal, assimetria de informa\u00e7\u00e3o e objetos complexos, com vistas ao atendimento dos interesses dos usu\u00e1rios. Isto \u00e9, a tarifa cobrada do usu\u00e1rio somente ap\u00f3s o investimento feito ser\u00e1 o vetor do equil\u00edbrio contratual, por meio de revis\u00f5es peri\u00f3dicas garantidas para a adequa\u00e7\u00e3o da execu\u00e7\u00e3o da concess\u00e3o. Assim, pode-se afirmar o surgimento da rela\u00e7\u00e3o entre concession\u00e1rio, Poder Concedente e usu\u00e1rios.<\/p>\n Essa rela\u00e7\u00e3o \u201ctripartite\u201d de risco teve seus problemas econ\u00f4micos exacerbados \u00e0 \u00e9poca da Pandemia do Covid-19. Seu impacto variou radicalmente, positiva ou negativamente, a depender do setor envolvido.<\/p>\n O resultado da correla\u00e7\u00e3o da proporcionalidade econ\u00f4mica objetiva com os direitos e deveres existentes entre as partes na execu\u00e7\u00e3o do contrato, o t\u00e3o debatido equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro (EEF)[3]<\/a>, foi posto \u00e0 prova. Essa inova\u00e7\u00e3o do direito contratual, cuja ess\u00eancia \u00e9 impedir que uma parte sofra um sacrif\u00edcio econ\u00f4mico desproporcional ao assumido entre o momento da forma\u00e7\u00e3o e o momento de sua execu\u00e7\u00e3o, teve ampliada sua discuss\u00e3o para tamb\u00e9m comparar as dimens\u00f5es econ\u00f4micas dos direitos e obriga\u00e7\u00f5es rec\u00edprocos que comp\u00f5em o objeto do contrato[4]<\/a>.<\/p>\n Nessa linha, o conceito de matriz de riscos nos remete a discuss\u00f5es de cheapest cost avoider<\/em>, envolvendo a aloca\u00e7\u00e3o do risco \u00e0 parte que possa evit\u00e1-lo ou remedi\u00e1-lo ao menor custo e a aloca\u00e7\u00e3o ao privado de apenas riscos que possam ser objeto de seguro.<\/p>\n O fato \u00e9 que eventos como a pandemia n\u00e3o costumavam ser objeto da matriz de riscos de contratos. No entanto, em virtude dos acontecimentos, em 16 de abril de 2020, com pouco mais de um m\u00eas do decreto da pandemia pela OMS[5]<\/a>, a pandemia foi reconhecida, pela Advocacia Geral da Uni\u00e3o (AGU<\/a>) como \u201cevento de \u201cfor\u00e7a maior\u201d ou \u201ccaso fortuito\u201d, caracterizando \u201c\u00e1lea extraordin\u00e1ria\u201d para fins de aplica\u00e7\u00e3o da teoria da imprevis\u00e3o a justificar o reequil\u00edbrio de contratos de concess\u00e3o<\/em>\u201d.[6]<\/a><\/p>\n Com isso, tornou-se poss\u00edvel alocar a pandemia dentro da matriz de risco dos contratos de concess\u00e3o que, em sua maioria, preveem que eventos de for\u00e7a maior ou caso fortuito, cuja cobertura n\u00e3o possa ser contratada junto a institui\u00e7\u00f5es seguradoras[7]<\/a>, ser\u00e3o riscos suportados exclusivamente pelo Poder Concedente.<\/p>\n Superada a d\u00favida jur\u00eddica, o foco das discuss\u00f5es recai sobre a metodologia de reequil\u00edbrio a ser adotada. \u00c9 poss\u00edvel observar resultados distintos, a partir de uma matriz de risco semelhante, a exemplo do ocorrido no setor aeroportu\u00e1rio e portu\u00e1rio.<\/p>\n Nos aeroportos mais movimentados do Brasil, em apenas 31 dias foi registrada queda de 90% das decolagens[8]<\/a>, diminui\u00e7\u00e3o que se manteve agressiva ao longo de 2020, com redu\u00e7\u00e3o de 50% do n\u00famero de passageiros transportados em rela\u00e7\u00e3o ao ano anterior[9]<\/a>.<\/p>\n Apesar da matriz cl\u00e1ssica alocar o risco de varia\u00e7\u00e3o de demanda \u00e0 Concession\u00e1ria, a situa\u00e7\u00e3o f\u00e1tica foi t\u00e3o profunda, que demandou uma resposta r\u00e1pida da Anac<\/a> reconhecendo o reequil\u00edbrio em favor das concession\u00e1rias[10]<\/a>.<\/p>\n Ao contr\u00e1rio, o setor portu\u00e1rio foi atingido de forma muito diversa pela Covid-19. Em contraponto \u00e0 diminui\u00e7\u00e3o do fluxo de passageiros, houve incremento da movimenta\u00e7\u00e3o mar\u00edtima de cargas. No Porto de Santos, houve um aumento de 9,4% na movimenta\u00e7\u00e3o de cargas no primeiro ano de pandemia comparado ao ano anterior, o que se manteve nos dois anos seguintes[11]<\/a>. Na mesma linha, o Relat\u00f3rio da Antaq<\/a> sobre a Covid-19 tamb\u00e9m apontou aumento da demanda pelo incremento do e-commerce[12]<\/a>.<\/p>\n Portanto, a partir da an\u00e1lise desses dois setores, n\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel dar uma \u00fanica resposta para os impactos da pandemia nos contratos de concess\u00e3o[13]<\/a>. \u00c9 sempre necess\u00e1ria uma an\u00e1lise de cada caso concreto, considerando a aloca\u00e7\u00e3o de risco do contrato, os fatores de desequil\u00edbrio e o nexo de causalidade com a pandemia.<\/p>\n Sem d\u00favida, a manuten\u00e7\u00e3o do EEF de longo prazo precisa ser repensada na modelagem de concess\u00f5es, contendo por regra a considera\u00e7\u00e3o de todas as partes, a continuidade da atra\u00e7\u00e3o de investimentos e solu\u00e7\u00f5es que n\u00e3o se limitem ao aumento tarif\u00e1rio[14]<\/a>, a fim de manter a ess\u00eancia do contrato de concess\u00e3o, ou seja, a efici\u00eancia na presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico.<\/p>\n Advocacia Geral da Uni\u00e3o. Parecer AGU n\u00ba 261\/2020\/CONJURMINFRA\/CGU\/AGU. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.gov.br\/transportes\/pt-br\/assuntos\/conjur\/Geral00261406894540CS.pdf<\/a> Acesso em maio de 2023.<\/p>\n Ag\u00eancia Nacional de Avia\u00e7\u00e3o Civil (ANAC). Aprovado reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro para 4 aeroportos em raz\u00e3o da Covid-19. Dispon\u00edvel em: <https:\/\/www.gov.br\/anac\/pt-br\/noticias\/2020\/aprovado-reequilibrio-economico-financeiro-para-4-aeroportos-em-razao-da-covid-19<\/a>>. Acesso em 30\/05\/2023.<\/p>\n Ag\u00eancia Nacional de Avia\u00e7\u00e3o Civil (ANAC). Impactos da pandemia: Demanda por voos em abril de 2021 mant\u00e9m retra\u00e7\u00e3o de 61% ante 2019. Dispon\u00edvel em: <https:\/\/www.gov.br\/anac\/pt-br\/noticias\/2021\/impactos-da-pandemia-demanda-por-voos-em-abril-de-2021-mantem-retracao-de-61-ante-2019<\/a>>. Acesso em 29\/6\/2023.<\/p>\n AGUIAR J\u00daNIOR, Ruy Rosado de. Coment\u00e1rios ao Novo C\u00f3digo Civil, Coordena\u00e7\u00e3o de S\u00e1lvio de Figueiredo Teixeira, Rio de Janeiro, Forense, 2011.<\/p>\n COSTA, D\u00e9bora. O setor Portu\u00e1rio em tempos de pandemia. Dispon\u00edvel em: < https:\/\/www.direitonet.com.br\/artigos\/exibir\/11770\/O-setor-portuario-em-tempos-de-pandemia<\/a> >. Acesso em 28 de maio de 2023<\/p>\n Federa\u00e7\u00e3o Nacional de Seguros Gerais \u2013 FenSeg, amparada na Circular SUSEP n\u00ba 477\/2013.<\/p>\n [1]<\/a> Trata-se do conceito de \u201ccheapest cost avoider\u201d, a distribui\u00e7\u00e3o de risco de acordo com a capacidade de cada parte em lidar com eles de modo menos custoso.<\/p>\n [2]<\/a> Essa situa\u00e7\u00e3o n\u00e3o \u00e9 permanente ao longo do tempo e da evolu\u00e7\u00e3o do pr\u00f3prio mercado, a exemplo de servi\u00e7os que deixaram ou tem deixado de ser p\u00fablicos ao longo do tempo, como servi\u00e7os funer\u00e1rios, por exemplo.<\/p>\n [3]<\/a> Os requisitos da EEF s\u00e3o: vig\u00eancia de um contrato de execu\u00e7\u00e3o diferida ou continuada; ocorr\u00eancia de acontecimento extraordin\u00e1rio e imprevis\u00edvel durante a execu\u00e7\u00e3o contratual; excessiva onerosidade suportada por uma das partes; e extrema vantagem econ\u00f4mica para o outro contratante. Para parte da doutrina, a extrema vantagem deve ser presumida, por se tratar de simples faceta da onerosidade excessiva que recai sobre o contratante prejudicado. Ruy Rosado de Aguiar J\u00fanior, Coment\u00e1rios ao Novo C\u00f3digo Civil, Coordena\u00e7\u00e3o de S\u00e1lvio de Figueiredo Teixeira, Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 911. Paulo Magalh\u00e3es Nasser, Onerosidade Excessiva no Contrato Civil, S\u00e3o Paulo: Saraiva, 2011, p. 156.<\/p>\n [4]<\/a> SCHREIBER Anderson. Equil\u00edbrio Contratual e Dever de Renegociar, S\u00e3o Paulo: Saraiva, 2018, p. 56<\/p>\n [5]<\/a> Ag\u00eancia Brasil. Organiza\u00e7\u00e3o Mundial da Sa\u00fade declara pandemia de coronav\u00edrus . Dispon\u00edvel em: <https:\/\/agenciabrasil.ebc.com.br\/geral\/noticia\/2020-03\/organizacao-mundial-da-saude-declara-pandemia-de-coronavirus<\/a>>. Acesso em 29\/6\/2023.<\/p>\n [6]<\/a> Parecer AGU n\u00ba 261\/2020\/CONJURMINFRA\/CGU\/AGU. Dispon\u00edvel em: <https:\/\/www.gov.br\/transportes\/pt-br\/assuntos\/conjur\/Geral00261406894540CS.pdf>)\u200b. Na mesma linha, Supremo Tribunal Federal (STF), a qualificou seu surgimento como uma condi\u00e7\u00e3o superveniente absolutamente imprevis\u00edvel e de consequ\u00eancias grav\u00edssimas (ADI n\u00ba 6.357\/DF \u2013 STF).<\/p>\n [7]<\/a> O setor securit\u00e1rio assim se colocou ao declarar que, no \u00e2mbito do Seguro Garantia, a Pandemia da COVID-19 \u201cn\u00e3o \u00e9 e nunca foi pass\u00edvel de contrata\u00e7\u00e3o junto ao mercado segurador \u2013 n\u00e3o apenas por conta da previs\u00e3o regulamentar nesse sentido, mas tamb\u00e9m em virtude de tal cobertura ser incompat\u00edvel com a natureza do produto.\u201d (Federa\u00e7\u00e3o Nacional de Seguros Gerais \u2013 FenSeg, amparada na Circular SUSEP n\u00ba 477\/2013).<\/p>\n [8]<\/a> VIDIGAL, Lucas. G1. 10\/04\/2020. Tr\u00e1fego a\u00e9reo no Brasil e no mundo despenca com pandemia de Covid-19; veja o que mudou e perspectivas. Dispon\u00edvel em: <https:\/\/g1.globo.com\/mundo\/noticia\/2020\/04\/10\/trafego-aereo-no-brasil-e-no-mundo-despenca-com-pandemia-de-covid-19-veja-o-que-mudou-e-perspectivas.ghtml<\/a>>. Acesso em 29\/6\/2023.<\/p>\n [9]<\/a> Ag\u00eancia Nacional de Avia\u00e7\u00e3o Civil (ANAC). Demanda por voos dom\u00e9sticos recua 93,1% em abril. Dispon\u00edvel em: <https:\/\/www.gov.br\/anac\/pt-br\/noticias\/2020\/demanda-por-voos-domesticos-recua-93-1-em-abril<\/a>>. Acesso em 29\/6\/2023.<\/p>\n [10]<\/a> \u201cOs valores devidos dos reequil\u00edbrios econ\u00f4mico-financeiros ser\u00e3o recompostos de forma distinta por aeroporto, com dedu\u00e7\u00f5es dos valores devidos das outorgas. No caso dos aeroportos de Porto Alegre e Florian\u00f3polis, al\u00e9m dos valores devidos das outorgas, haver\u00e1 recomposi\u00e7\u00e3o tempor\u00e1ria nas tarifas aeroportu\u00e1rias (embarque, conex\u00e3o, pouso, perman\u00eancia, armazenagem e capatazia). ANAC. Aprovado reequil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro para 4 aeroportos em raz\u00e3o da Covid-19\u201d. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.gov.br\/anac\/pt-br\/noticias\/2020\/aprovado-reequilibrio-economico-financeiro-para-4-aeroportos-em-razao-da-covid-19<\/a>. Acesso em 30\/05\/2023.<\/p>\n [11]<\/a> \u201cNo movimento acumulado de cada ano, o Porto de Santos atingiu 162,4 milh\u00f5es de toneladas movimentadas em 2022 (superando em 10,5% o ano anterior), 147 milh\u00f5es em 2021 e 146,6 milh\u00f5es em 2021 (marca que superou em 9,4% o ano anterior, pr\u00e9 pandemia)\u201d. Mens\u00e1rio Estat\u00edstico do Porto de Santos. Dispon\u00edvel em: <https:\/\/www.portodesantos.com.br\/informacoes-operacionais\/estatisticas\/mensario-estatistico\/<\/a>>. Acesso em 30\/05\/2023.<\/p>\n [12]<\/a> Relat\u00f3rio final de junho de 2022 elaborado pelo Grupo de Trabalho de monitoramento dos impactos da pandemia da Covid-19 no Transporte Mar\u00edtimo e no Setor Portu\u00e1rio. Dispon\u00edvel em: <https:\/\/www.gov.br\/antaq\/pt-br\/noticias\/2022\/relatorio-detalha-impactos-da-pandemia-da-covid-19-no-transporte-maritimo\/relatorio-final-gt-transporte-maritimo-v1.pdf<\/a>>. Acesso em 30\/05\/2023.<\/p>\n