Desde a d\u00e9cada de 1930, com o fim da Era Lochner, e com a reconstru\u00e7\u00e3o promovida pelas pol\u00edticas do ent\u00e3o presidente dos EUA, Franklin Roosevelt, ap\u00f3s a crise de 1929, come\u00e7ou-se a ver, no mundo ocidental, uma atua\u00e7\u00e3o cada vez mais incisiva das institui\u00e7\u00f5es estatais no dom\u00ednio econ\u00f4mico. Sem querer entrar na pondera\u00e7\u00e3o dos riscos de falhas de governo que a migra\u00e7\u00e3o desse modelo institucional pode comportar, e colocando-se em suspenso avalia\u00e7\u00f5es sobre a possibilidade de modelos alternativos terem chegado ao resultado buscado mais eficientemente, \u00e9 percept\u00edvel que essa matriz perdura at\u00e9 o presente momento.<\/p>\n
\u00c0 \u00e9poca, os desafios eram outros. No cen\u00e1rio norte-americano, no \u00e2mbito daquilo que tradicionalmente passara a integrar o dom\u00ednio do \u201cdireito regulat\u00f3rio\u201d, o principal desafio estava no setor energ\u00e9tico. Mais especificamente, objetivava-se ampliar a eletrifica\u00e7\u00e3o do pa\u00eds, especialmente fora dos rinc\u00f5es que foram beneficiados pela industrializa\u00e7\u00e3o. Os habitantes dessas regi\u00f5es, normalmente localizadas fora do \u201cCintur\u00e3o de A\u00e7o\u201d, ainda viviam como seus av\u00f3s em meados do s\u00e9culo 19[1]<\/a>. Foram a\u00e7\u00f5es como a eletrifica\u00e7\u00e3o do Vale do Rio Tennessee que ajudaram a diminuir esse gap <\/em>em estados como Alabama, Mississippi, Kentucky, Ge\u00f3rgia e Tennessee, dentre outros[2]<\/a>.<\/p>\n Os anos passaram e, mesmo com os percal\u00e7os da 2\u00aa Grande Guerra, j\u00e1 na d\u00e9cada de 1950, os EUA j\u00e1 atingiam um n\u00edvel de acesso not\u00e1vel \u00e0 eletricidade, com um n\u00edvel de conforto sem precedentes em sua hist\u00f3ria. J\u00e1 n\u00e3o era mais necess\u00e1rio buscar e carregar lenha para gerar calor e fogo para que as pessoas pudessem cozinhar, aquecer-se e obter ilumina\u00e7\u00e3o. Tamb\u00e9m n\u00e3o era necess\u00e1rio gastar boa parte do tempo para que as roupas fossem lavadas e nem era necess\u00e1rio se preocupar em conservar alimentos com t\u00e9cnicas como fermenta\u00e7\u00e3o, salga ou defuma\u00e7\u00e3o, quando isso era poss\u00edvel. Essa amplia\u00e7\u00e3o da rede, da capacidade de gera\u00e7\u00e3o e do mercado consumidor gerou um feedback loop<\/em> positivo no sentido de permitir que essa amplia\u00e7\u00e3o da oferta de eletricidade ao consumidor alimentasse a demanda dom\u00e9stica de v\u00e1rios produtos que dela dependem para funcionar (geladeiras, m\u00e1quinas de lavar, fog\u00f5es el\u00e9tricos etc.). Isso proporcionou, no agregado, economias de escala e de escopo, viabilizando um salto na qualidade de vida dos consumidores in\u00e9dita na hist\u00f3ria registrada da humanidade.<\/p>\n No entanto, com todo esse progresso tecnol\u00f3gico que j\u00e1 faz parte do quotidiano da humanidade mesmo em economias em desenvolvimento, h\u00e1 uma complexidade informacional subjacente de dif\u00edcil compreens\u00e3o pelo consumidor mediano. E essa complexidade, a seu turno, acaba integrando as rotinas e os fluxos das ag\u00eancias governamentais que precisam formular pol\u00edticas p\u00fablicas de universaliza\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os e regulamentar a atua\u00e7\u00e3o dos players <\/em>privados que atuam no desenvolvimento de aplica\u00e7\u00f5es e solu\u00e7\u00f5es que estejam compreendidos nas cestas de tais pol\u00edticas.<\/p>\n Paralelamente a isso, deve ser acrescentado que a atua\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria governamental n\u00e3o se limitou ao setor el\u00e9trico. Com o passar do tempo, novas \u00e1reas foram sendo incorporadas aos dom\u00ednios de tal atividade, a exemplo do que ocorreu com o uso do espectro de radiofrequ\u00eancia (tema este que ganhou um contorno singular ap\u00f3s a publica\u00e7\u00e3o do artigo seminal de Ronald Coase em 1959[3]<\/a> sobre a Federal Communications Commission, recebido inicialmente com certa oposi\u00e7\u00e3o pela comunidade acad\u00eamica) como um recurso escasso e que, portanto, deveria ser objeto de aloca\u00e7\u00e3o de direitos de propriedade. Ainda como exemplo, tamb\u00e9m cite-se o mercado de avia\u00e7\u00e3o civil (desde os slots<\/em> nos terminais aeroportu\u00e1rios at\u00e9 as rotas exploradas). Al\u00e9m disso, temas como meio ambiente, abastecimento de \u00e1gua e servi\u00e7os de esgotamento sanit\u00e1rio, planos de sa\u00fade e transportes tamb\u00e9m entraram dentro dessa agenda.<\/p>\n Por sua vez, os consumidores, enquanto trabalhadores, tiveram de se especializar em nichos de informa\u00e7\u00e3o cada vez mais espec\u00edficos e fragment\u00e1rios para o exerc\u00edcio de suas atividades. No entanto, adquirir informa\u00e7\u00e3o tem um custo de oportunidade e, assim, o tempo dedicado para se obter mais informa\u00e7\u00e3o para a execu\u00e7\u00e3o do pr\u00f3prio trabalho implica menos informa\u00e7\u00e3o adquirida em rela\u00e7\u00e3o a outros tipos de conhecimento e em rela\u00e7\u00e3o a outras atividades, inclusive conhecimentos sobre os aspectos dos servi\u00e7os p\u00fablicos consumidos. Numa s\u00edntese: \u00e9 racional pressupor que as pessoas n\u00e3o adquirir\u00e3o informa\u00e7\u00f5es sobre os avi\u00f5es em que voar\u00e3o e nem sobre como \u00e9 transmitida sua voz ao interlocutor em uma chamada. Simplesmente n\u00e3o h\u00e1 tempo para isso, pois a racionalidade dos agentes econ\u00f4micos como um todo \u00e9 limitada por defini\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Essa circunst\u00e2ncia se agrava quando se leva em considera\u00e7\u00e3o o impacto que o ritmo acelerado da vida contempor\u00e2nea tem sobre os regimes de mem\u00f3ria e esquecimento, como observa a fil\u00f3sofa e professora titular de Teoria da Comunica\u00e7\u00e3o da UFF, Maria Cristina Ferraz, em sua obra Homo deletabilis: corpo, percep\u00e7\u00e3o, esquecimento: do s\u00e9culo XIX ao XXI<\/em> (2010). A pressa, como resultado da press\u00e3o por efici\u00eancia e produtividade que marcam as rela\u00e7\u00f5es de trabalho, \u00e9 fator central no aniquilamento do saber.<\/p>\n Assim, percebe-se um constante aumento do n\u00edvel de assimetria de informa\u00e7\u00e3o entre o cidad\u00e3o\/consumidor e as institui\u00e7\u00f5es estatais que regulam servi\u00e7os p\u00fablicos. A partir da leitura que ora se faz, essa assimetria decorre de uma s\u00e9rie de fatores, tais como: aus\u00eancia de tempo dispon\u00edvel, o esquecimento, aumento da cesta de servi\u00e7os estatais que s\u00e3o marcados por um ambiente tecnicamente complexo, aumento do estoque informacional m\u00ednimo necess\u00e1rio para o dom\u00ednio t\u00e9cnico da atividade regulada em decorr\u00eancia do surgimento de novas tecnologias etc.<\/p>\n Nesse contexto, \u00e9 razo\u00e1vel supor que haja uma desconfian\u00e7a natural entre o cidad\u00e3o e o regulador. Tal cen\u00e1rio tamb\u00e9m \u00e9 alimentado pelo risco de falhas de governan\u00e7a, a exemplo do que ocorre com o risco de captura do agente regulado.<\/p>\n Para mitigar o risco de falhas dessa governan\u00e7a, a Organiza\u00e7\u00e3o para Coopera\u00e7\u00e3o e Desenvolvimento Econ\u00f4mico (OCDE<\/a>) recomenda, em diversos de seus manuais de boas pr\u00e1ticas regulat\u00f3rias, a ado\u00e7\u00e3o de posturas de governan\u00e7a transparentes, com clareza nos processos de enforcement<\/em> e de inspe\u00e7\u00e3o \u2013 as quais devem se pautar em regras claras e definidas, tanto de compet\u00eancia como de condutas a serem seguidas pelo agente regulado. Tamb\u00e9m \u00e9 sugerida a utiliza\u00e7\u00e3o de checklists<\/em>, de modo que a carga regulat\u00f3ria n\u00e3o se torne um empecilho para novos entrantes nos mercados regulados, os quais normalmente s\u00e3o os que t\u00eam maior dificuldade de conforma\u00e7\u00e3o \u00e0s normas setoriais[4]<\/a>.<\/p>\n N\u00e3o seria exagero dizer que essas pr\u00e1ticas se encontram alinhadas com o Objetivos de Desenvolvimento Sustent\u00e1vel 16.7 e 16.10 da Organiza\u00e7\u00e3o das Na\u00e7\u00f5es Unidas (ONU)[5]<\/a>, que preconizam, dentre outros, o desenvolvimento de institui\u00e7\u00f5es eficazes, respons\u00e1veis e transparentes em todos os n\u00edveis e o acesso p\u00fablico \u00e0 informa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Tamb\u00e9m se percebe que existe um alinhamento entre essas recomenda\u00e7\u00f5es e a forma pela qual o Brasil, por meio da Controladoria-Geral da Uni\u00e3o (CGU<\/a>), vem conduzindo sua pol\u00edtica de transpar\u00eancia, o que pode ser depreendido, a t\u00edtulo de exemplo, dos recentes Enunciados 11\/2023 e 12\/2023 da CGU[6]<\/a>, os quais trazem um aprimoramento no tema. O primeiro atribui ao gestor p\u00fablico o \u00f4nus de demonstrar efetivo preju\u00edzo concreto ou inviabilidade t\u00e9cnica para o indeferimento de pedidos de acesso formulados com base na Lei de Acesso \u00e0 Informa\u00e7\u00e3o (LAI), n\u00e3o sendo suficientes meras ila\u00e7\u00f5es em abstrato. O segundo preconiza que a garantia do acesso \u00e0 informa\u00e7\u00e3o deve ser compatibilizada com a prote\u00e7\u00e3o de dados pessoais, n\u00e3o se constituindo esta \u00faltima, a princ\u00edpio, em fundamento id\u00f4neo para a negativa de pedidos de acesso, pois h\u00e1 t\u00e9cnicas de tratamento (como hachuras, tarjas, descaracteriza\u00e7\u00f5es etc.) que mitigam os riscos de exposi\u00e7\u00e3o da privacidade individual.<\/p>\n Em decorr\u00eancia da racionalidade limitada dos agentes econ\u00f4micos, pressup\u00f5e-se uma natural e crescente assimetria de informa\u00e7\u00e3o entre o cidad\u00e3o\/consumidor e o regulador. Eventuais dificuldades que o consumidor tenha de avaliar meritoriamente as decis\u00f5es das ag\u00eancias reguladoras devem ser compensadas pela transpar\u00eancia no processo respectivo. Essa transpar\u00eancia visa mitigar os riscos de questionamentos sobre a integridade dos membros do corpo t\u00e9cnico do regulador e, assim, preservar a legitimidade social das regula\u00e7\u00f5es que emite.<\/p>\n Desde o advento das primeiras normas sobre servi\u00e7os regulados, ainda na d\u00e9cada de 1990, at\u00e9 a atualidade, pode ser percebido que, paulatinamente, as ag\u00eancias reguladoras tiveram um incremento de sua transpar\u00eancia decis\u00f3ria. No in\u00edcio, considerada, exemplificativamente, a Lei 9.472, de 16 de julho de 1997<\/a> (Lei Geral de Telecomunica\u00e7\u00f5es \u2013 LGT), j\u00e1 era poss\u00edvel encontrar disposi\u00e7\u00f5es que evidenciavam algum n\u00edvel de transpar\u00eancia a ser cumprida pelas ag\u00eancias reguladoras, a exemplo da publicidade das atas do Conselho Diretor da Anatel (art. 21) e as consultas p\u00fablicas para os planos de metas de universaliza\u00e7\u00e3o, de outorgas (art. 19, inc. III) e a publicidade de minutas de atos normativos (art. 42).<\/p>\n Com o passar do tempo, esses instrumentos passaram por diversos aperfei\u00e7oamentos. Como exemplo, citem-se as inova\u00e7\u00f5es trazidas pela Lei 13.848, de 25 de junho de 2019<\/a> (Lei Geral das Ag\u00eancias Reguladoras) no processo decis\u00f3rio das ag\u00eancias reguladoras, seja no que diz respeito \u00e0 sua rela\u00e7\u00e3o direta com a sociedade civil, seja no que diz respeito \u00e0 sua rela\u00e7\u00e3o com outras institui\u00e7\u00f5es. Como exemplos desse incremento no n\u00edvel transpar\u00eancia dessas ag\u00eancias, podem ser mencionadas, aqui, o fortalecimento dos seus sistemas de ouvidoria, o aprimoramento dos instrumentos de gest\u00e3o estrat\u00e9gica, a divulga\u00e7\u00e3o das agendas regulat\u00f3rias e a ado\u00e7\u00e3o de novos meios de accountability<\/em>, como, a An\u00e1lise de Impacto Regulat\u00f3rio (AIR<\/a>).<\/p>\n Numa compara\u00e7\u00e3o com o cen\u00e1rio institucional de quase tr\u00eas d\u00e9cadas atr\u00e1s, e sempre com a ressalva de que melhorias que incrementem a efici\u00eancia esperada da atua\u00e7\u00e3o das ag\u00eancias sempre ser\u00e3o bem-vindas, \u00e9 ineg\u00e1vel que predomina, no Brasil, um patamar muito superior de transpar\u00eancia ao que se viu no passado. E, a despeito de que o Brasil ainda n\u00e3o seja membro efetivo da OCDE, as suas ag\u00eancias reguladoras \u2013 embora em diferentes intensidades \u2013 t\u00eam se mostrado players<\/em> que se fazem ouvir pela qualidade de sua atua\u00e7\u00e3o, inclusive no que diz respeito \u00e0 ado\u00e7\u00e3o das recomenda\u00e7\u00f5es de boas pr\u00e1ticas de accountability <\/em>provenientes de tal organiza\u00e7\u00e3o internacional. Afinal de contas, \u00e9 pela transpar\u00eancia que se mitigam a crescente assimetria de informa\u00e7\u00f5es e a crescente complexidade nos servi\u00e7os regulados e, portanto, os riscos de falhas de governo que, episodicamente, rodeiam as ag\u00eancias reguladoras, como um todo, tanto no Brasil, como mundo afora.<\/p>\n [1]<\/a> RIGGS, John A. High Tension<\/strong>: FDR\u2019s Battle to Power America. New York: Diversion Books, p. 48 et seq<\/em>.<\/p>\n [2]<\/a> RIGGS, John A. High Tension<\/strong>: FDR\u2019s Battle to Power America. New York: Diversion Books, p. 222 et seq.<\/em><\/p>\n [3]<\/a> COASE, Ronald H. The Federal Communications Commission. Journal of Law and Economics<\/strong>, Vol. 2, p. 1-40, Oct. 1959.<\/p>\n [4]<\/a> Cf. OCDE \u2013 Organiza\u00e7\u00e3o para Coopera\u00e7\u00e3o e Desenvolvimento Econ\u00f4mico. Regulatory Enforcement and Inspections<\/strong>, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy. OECD Publishing, Paris, 2014, p. 47 et seq<\/em>. Dispon\u00edvel em: <http:\/\/dx.doi.org\/10.1787\/9789264208117-en>. Acesso em 01 mar. 2023; e OCDE \u2013 Organiza\u00e7\u00e3o para Coopera\u00e7\u00e3o e Desenvolvimento Econ\u00f4mico. Regulatory Impact Assessment, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy<\/strong>. OECD Publishing, Paris, 2020, p. 14 et seq.<\/em> Dispon\u00edvel em: <https:\/\/doi.org\/10.1787\/7a9638cb-en>. Acesso em 23 mar. 2023, tradu\u00e7\u00e3o livre.<\/p>\n [5]<\/a> ONU \u2013 Organiza\u00e7\u00e3o das Na\u00e7\u00f5es Unidas. Os Objetivos de Desenvolvimento Sustent\u00e1vel no Brasil<\/strong>. Dispon\u00edvel em <https:\/\/brasil.un.org\/pt-br\/sdgs<\/a>>. Acesso em: 14 abr. 2023.<\/p>\n [6]<\/a> BRASIL. Controladoria-Geral da Uni\u00e3o \u2013 CGU. Novos Enunciados CGU<\/strong>, 2023. Dispon\u00edvel em: <https:\/\/www.gov.br\/cgu\/pt-br\/assuntos\/noticias\/2023\/02\/cgu-conclui-revisao-dos-sigilos-impostos-a-documentos-de-acesso-publico\/NOVOSENUNCIADOSLAICGU2_9.54.pdf\/@@download\/file<\/a>>. Acesso em 24 mar. 2023.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Desde a d\u00e9cada de 1930, com o fim da Era Lochner, e com a reconstru\u00e7\u00e3o promovida pelas pol\u00edticas do ent\u00e3o presidente dos EUA, Franklin Roosevelt, ap\u00f3s a crise de 1929, come\u00e7ou-se a ver, no mundo ocidental, uma atua\u00e7\u00e3o cada vez mais incisiva das institui\u00e7\u00f5es estatais no dom\u00ednio econ\u00f4mico. 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