{"id":26113,"date":"2026-09-15T05:58:50","date_gmt":"2026-09-15T08:58:50","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/09\/15\/o-fim-da-indivisibilidade-do-servico-publico\/"},"modified":"2026-09-15T05:58:50","modified_gmt":"2026-09-15T08:58:50","slug":"o-fim-da-indivisibilidade-do-servico-publico","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/09\/15\/o-fim-da-indivisibilidade-do-servico-publico\/","title":{"rendered":"O fim da indivisibilidade do servi\u00e7o p\u00fablico?"},"content":{"rendered":"

A distin\u00e7\u00e3o entre servi\u00e7os divis\u00edveis (uti singuli<\/em>) e indivis\u00edveis (uti universi<\/em>) sempre funcionou como uma comporta do direito administrativo brasileiro. Dela decorre n\u00e3o apenas a forma de remunera\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico, mas tamb\u00e9m a pr\u00f3pria viabilidade de sua explora\u00e7\u00e3o mediante concess\u00e3o. Afinal, o seu sistema de remunera\u00e7\u00e3o depende, em regra, da exist\u00eancia de usu\u00e1rios identific\u00e1veis a quem se possa imputar a cobran\u00e7a tarif\u00e1ria. Servi\u00e7os de frui\u00e7\u00e3o coletiva ficaram, assim, confinados ao custeio por impostos e \u00e0 presta\u00e7\u00e3o direta ou por contratos administrativos comuns.<\/p>\n

Essa dicotomia, por\u00e9m, nunca descreveu uma propriedade ontol\u00f3gica dos servi\u00e7os, mas o estado da t\u00e9cnica dispon\u00edvel para individualizar sua frui\u00e7\u00e3o. A divisibilidade \u00e9, sob certo \u00e2ngulo, constru\u00edda, pois depende de instrumentos capazes de atribuir a algu\u00e9m uma parcela do benef\u00edcio ou do custo. O abastecimento de \u00e1gua s\u00f3 se tornou \u201cdivis\u00edvel\u201d com o hidr\u00f4metro; a energia el\u00e9trica, com o medidor, e por a\u00ed vai. \u00c0 medida que sensores, telemetria e sistemas de informa\u00e7\u00e3o barateiam a individualiza\u00e7\u00e3o, a fronteira da indivisibilidade recua e amplia-se o campo do modelo concess\u00f3rio.<\/p>\n

Conhe\u00e7a o JOTA<\/span> PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transpar\u00eancia e previsibilidade para empresas<\/span><\/a><\/p>\n

O Supremo Tribunal Federal consolidou uma leitura r\u00edgida do art. 145, II. Na S\u00famula Vinculante 41 (antiga S\u00famula 670), assentou-se que o servi\u00e7o de ilumina\u00e7\u00e3o p\u00fablica n\u00e3o pode ser remunerado mediante taxa, por ser prestado a toda a coletividade, sem possibilidade de identificar o usu\u00e1rio e mensurar sua frui\u00e7\u00e3o. Na S\u00famula Vinculante 19 e no julgamento do RE 576.321 (Tema 146), admitiu-se a taxa cobrada exclusivamente pelos servi\u00e7os de coleta, remo\u00e7\u00e3o e tratamento ou destina\u00e7\u00e3o de res\u00edduos provenientes de im\u00f3veis, mas se afastou a sua cobran\u00e7a relativamente aos servi\u00e7os de conserva\u00e7\u00e3o e limpeza de logradouros e bens p\u00fablicos, considerados indivis\u00edveis.<\/p>\n

O racioc\u00ednio \u00e9 coerente, mas parte de uma premissa f\u00e1tica datada: a de que a frui\u00e7\u00e3o desses servi\u00e7os \u00e9 indistingu\u00edvel entre os benefici\u00e1rios. Ocorre que a imputa\u00e7\u00e3o do custo desses servi\u00e7os a usu\u00e1rios determinados n\u00e3o \u00e9 uma quest\u00e3o insuper\u00e1vel. O desenvolvimento de t\u00e9cnicas e m\u00e9tricas para a individualiza\u00e7\u00e3o do consumo pode convert\u00ea-los em servi\u00e7os divis\u00edveis. E tais t\u00e9cnicas n\u00e3o necessitam refletir fidedignamente o consumo real dos servi\u00e7os, mas podem fundamentar-se em presun\u00e7\u00f5es.<\/p>\n

\u00c9 o que j\u00e1 ocorre, por exemplo, com os servi\u00e7os de manejo de res\u00edduos s\u00f3lidos. A norma de refer\u00eancia 1 ANA\/2021 admite expressamente, para a quantifica\u00e7\u00e3o dos res\u00edduos e a defini\u00e7\u00e3o do valor a ser cobrado, a utiliza\u00e7\u00e3o de par\u00e2metros como o consumo de \u00e1gua e as caracter\u00edsticas do im\u00f3vel. N\u00e3o se exige, portanto, a mensura\u00e7\u00e3o direta e empiricamente exata da quantidade de res\u00edduos gerada por cada usu\u00e1rio. Admitem-se crit\u00e9rios indiretos de imputa\u00e7\u00e3o, fundados em correla\u00e7\u00f5es razo\u00e1veis entre determinadas caracter\u00edsticas do im\u00f3vel ou de seu uso e a gera\u00e7\u00e3o de res\u00edduos.<\/p>\n

A pr\u00f3pria jurisprud\u00eancia do STF que se desenvolveu em torno da cobran\u00e7a pela remo\u00e7\u00e3o do lixo admite que a divisibilidade e a quantifica\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o n\u00e3o dependam de uma mensura\u00e7\u00e3o exata da frui\u00e7\u00e3o individual, aceitando crit\u00e9rios indiretos de rateio (veja-se o RE 384.063\/SP).<\/p>\n

O servi\u00e7o de ilumina\u00e7\u00e3o p\u00fablica \u00e9 outro exemplo. \u00c9 tecnicamente poss\u00edvel conceber m\u00e9tricas de individualiza\u00e7\u00e3o, como pontos luminosos por testada, fluxo luminoso incidente sobre o im\u00f3vel, consumo por circuito etc. Sistemas de telegest\u00e3o hoje registram, ponto a ponto, o consumo de cada lumin\u00e1ria. Aferir quanto cada mun\u00edcipe \u201cusa\u201d da luz da rua n\u00e3o \u00e9 mais dif\u00edcil do que ratear a coleta de lixo por frequ\u00eancia e \u00e1rea constru\u00edda, crit\u00e9rio que o STF j\u00e1 admitiu.<\/p>\n

A solu\u00e7\u00e3o adotada para viabilizar a cobran\u00e7a individualizada deste servi\u00e7o, contudo, n\u00e3o foi rediscutir a sua divisibilidade, mas contornar a jurisprud\u00eancia pela cria\u00e7\u00e3o de um novo tributo. A EC 39\/2002 inseriu o art. 149-A na Constitui\u00e7\u00e3o, autorizando os munic\u00edpios e o Distrito Federal a instituir contribui\u00e7\u00e3o para o custeio da ilumina\u00e7\u00e3o p\u00fablica (COSIP). Foi essa contribui\u00e7\u00e3o, com receita vinculada e cobrada na fatura de energia, que viabilizou a onda de parcerias p\u00fablico-privadas de ilumina\u00e7\u00e3o p\u00fablica dos \u00faltimos anos, nas quais a COSIP funciona como fonte de pagamento da contrapresta\u00e7\u00e3o p\u00fablica. O sistema encontrou um suced\u00e2neo funcional da tarifa, mas ao pre\u00e7o de uma emenda constitucional.<\/p>\n

A varri\u00e7\u00e3o de vias p\u00fablicas \u00e9 outro servi\u00e7o cuja presta\u00e7\u00e3o poderia ser otimizada pela sua integra\u00e7\u00e3o em modelagens de concess\u00e3o de manejo de res\u00edduos s\u00f3lidos. A Lei 11.445\/2007, com a reda\u00e7\u00e3o da Lei 14.026\/2020, define o servi\u00e7o de limpeza urbana e manejo de res\u00edduos s\u00f3lidos de forma integrada, abrangendo coleta, transbordo, tratamento e destina\u00e7\u00e3o final, mas tamb\u00e9m varri\u00e7\u00e3o, capina e poda (art. 3\u00ba, I, \u201cc\u201d), e autoriza a remunera\u00e7\u00e3o por taxa ou tarifa (art. 35).<\/p>\n

A jurisprud\u00eancia do STF, por\u00e9m, obriga o gestor a fatiar esse conjunto, com uma evidente incoer\u00eancia funcional, pois o produto da varri\u00e7\u00e3o segue a mesma cadeia da coleta domiciliar, \u00e9 transportado, tratado e disposto em aterro, integrando o custo do sistema cujo rateio a Corte j\u00e1 considerou divis\u00edvel.<\/p>\n

Faz mais sentido tratar a varri\u00e7\u00e3o como etapa a montante do manejo de res\u00edduos, e n\u00e3o como servi\u00e7o aut\u00f4nomo de natureza uti universi<\/em>. A frequ\u00eancia de varri\u00e7\u00e3o por logradouro e a testada do im\u00f3vel s\u00e3o crit\u00e9rios t\u00e3o leg\u00edtimos quanto os que j\u00e1 orientam a cobran\u00e7a de tarifas pela coleta do lixo e permitiriam concess\u00f5es comuns de manejo de res\u00edduos, com tarifa cobrindo todo o ciclo.<\/p>\n

O legislador parece caminhar nessa dire\u00e7\u00e3o. O texto do projeto da nova lei de concess\u00f5es aprovado pela C\u00e2mara dos Deputados em maio de 2025 (PL 2.892-A, de 2011, de relatoria do deputado Arnaldo Jardim) e agora em tramita\u00e7\u00e3o no Senado (PL 2.373, de 2025), ao alterar a Lei 8.987\/1995, passou a admitir expressamente a remunera\u00e7\u00e3o por tarifa de servi\u00e7os p\u00fablicos divis\u00edveis ou indivis\u00edveis.<\/p>\n

O m\u00e9rito deste dispositivo \u00e9 deslocar a divisibilidade do plano dos pressupostos de validade da tarifa para o plano da modelagem. Caber\u00e1 ao poder concedente definir, no contrato, o crit\u00e9rio de rateio e o universo de pagantes. A previs\u00e3o \u00e9 coerente com a premissa de que a exig\u00eancia do art. 145, II, da CF \u00e9 dirigida \u00e0 taxa, tributo, e n\u00e3o \u00e0 tarifa, pre\u00e7o de natureza contratual.<\/p>\n

Assine gratuitamente a newsletter \u00daltimas Not\u00edcias do JOTA<\/span> e receba as principais not\u00edcias jur\u00eddicas e pol\u00edticas do dia no seu email<\/span><\/a><\/p>\n

A meu ju\u00edzo, a divisibilidade<\/em> do servi\u00e7o p\u00fablico n\u00e3o depende de uma individualiza\u00e7\u00e3o fidedigna do consumo, mas pode ser aferida por dois crit\u00e9rios alternativos: (i) a exist\u00eancia de m\u00e9todo objetivo e razo\u00e1vel de imputa\u00e7\u00e3o de benef\u00edcio ou custo a usu\u00e1rios; e (ii) a integra\u00e7\u00e3o funcional do servi\u00e7o a um sistema cuja divisibilidade j\u00e1 seja reconhecida. Preenchido um deles, viabiliza-se o uso da tarifa e, por consequ\u00eancia, do modelo da concess\u00e3o.<\/p>\n

A evolu\u00e7\u00e3o das t\u00e9cnicas de mensura\u00e7\u00e3o e imputa\u00e7\u00e3o de custos recomenda, assim, que se reveja a fronteira tradicional entre servi\u00e7os divis\u00edveis e indivis\u00edveis, ampliando as possibilidades de utiliza\u00e7\u00e3o do regime tarif\u00e1rio e de modelagens concession\u00e1rias. Essa leitura favorece a constru\u00e7\u00e3o de arranjos mais eficientes para a organiza\u00e7\u00e3o e a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

A distin\u00e7\u00e3o entre servi\u00e7os divis\u00edveis (uti singuli) e indivis\u00edveis (uti universi) sempre funcionou como uma comporta do direito administrativo brasileiro. Dela decorre n\u00e3o apenas a forma de remunera\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico, mas tamb\u00e9m a pr\u00f3pria viabilidade de sua explora\u00e7\u00e3o mediante concess\u00e3o. Afinal, o seu sistema de remunera\u00e7\u00e3o depende, em regra, da exist\u00eancia de usu\u00e1rios identific\u00e1veis […]<\/p>\n","protected":false},"author":0,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":[],"categories":[1],"tags":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/26113"}],"collection":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=26113"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/26113\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=26113"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=26113"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=26113"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}