A hist\u00f3ria das finan\u00e7as p\u00fablicas brasileiras \u00e9 marcada por uma aparente contradi\u00e7\u00e3o. Enquanto governos enfrentam crescentes dificuldades para honrar obriga\u00e7\u00f5es reconhecidas judicialmente, financiar investimentos em infraestrutura e ampliar a capacidade de presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos, o pr\u00f3prio Estado acumula um dos maiores estoques de ativos financeiros do mundo.<\/p>\n
A d\u00edvida ativa[1]<\/a> da Uni\u00e3o, dos estados e dos munic\u00edpios alcan\u00e7a cifras trilion\u00e1rias, coexistindo com um elevado volume de cr\u00e9ditos parcelados, receitas futuras, participa\u00e7\u00f5es societ\u00e1rias, im\u00f3veis e outros ativos patrimoniais de baixa liquidez. Em sentido oposto, o estoque de precat\u00f3rios, restos a pagar e demais passivos p\u00fablicos continua crescendo, impondo elevados custos fiscais, financeiros e sociais.<\/p>\n Conhe\u00e7a o JOTA<\/span> PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transpar\u00eancia e previsibilidade para empresas<\/span><\/a><\/p>\n Essa coexist\u00eancia entre abund\u00e2ncia patrimonial e escassez de liquidez revela um problema estrutural: o Brasil ainda administra seus ativos e passivos como universos independentes. O or\u00e7amento concentra-se na arrecada\u00e7\u00e3o e na execu\u00e7\u00e3o da despesa anual, enquanto o patrim\u00f4nio p\u00fablico permanece disperso entre diferentes \u00f3rg\u00e3os, sem uma estrat\u00e9gia integrada de gest\u00e3o. O resultado \u00e9 um Estado que frequentemente recorre ao aumento da tributa\u00e7\u00e3o ou ao endividamento para financiar suas pol\u00edticas p\u00fablicas, mesmo possuindo ativos de enorme valor econ\u00f4mico subutilizados.<\/p>\n Essa percep\u00e7\u00e3o n\u00e3o \u00e9 nova. Em artigo publicado na Revista Conjuntura Econ\u00f4mica, propusemos, h\u00e1 alguns anos, a utiliza\u00e7\u00e3o do encontro de contas como mecanismo para racionalizar as rela\u00e7\u00f5es entre cr\u00e9ditos e d\u00e9bitos envolvendo o poder p\u00fablico.<\/p>\n Naquela oportunidade, cham\u00e1vamos a aten\u00e7\u00e3o para um passivo frequentemente negligenciado nas estat\u00edsticas fiscais: os cr\u00e9ditos tribut\u00e1rios acumulados pelos pr\u00f3prios contribuintes \u2014 especialmente exportadores e investidores \u2014 que permaneciam durante anos sem restitui\u00e7\u00e3o ou compensa\u00e7\u00e3o pelos fiscos. Sustent\u00e1vamos que esses cr\u00e9ditos representavam um passivo oculto do Estado e que sua eventual securitiza\u00e7\u00e3o poderia viabilizar um encontro de contas entre contribuintes simultaneamente credores e devedores do Fisco, reduzindo custos financeiros, litigiosidade e inefici\u00eancias econ\u00f4micas.<\/p>\n A evolu\u00e7\u00e3o institucional das \u00faltimas d\u00e9cadas permite ampliar significativamente aquela reflex\u00e3o. O verdadeiro desafio contempor\u00e2neo n\u00e3o consiste apenas em promover compensa\u00e7\u00f5es tribut\u00e1rias entre contribuintes e o Estado, mas em construir uma pol\u00edtica nacional de gest\u00e3o integrada dos ativos e passivos p\u00fablicos, capaz de transformar patrim\u00f4nio em capacidade de investimento e conferir maior efici\u00eancia \u00e0 administra\u00e7\u00e3o do balan\u00e7o patrimonial do setor p\u00fablico.<\/p>\n Os n\u00fameros ilustram a magnitude dessa oportunidade. A d\u00edvida ativa do governo geral supera R$ 3 trilh\u00f5es, enquanto o estoque de precat\u00f3rios aproxima-se de R$ 331 bilh\u00f5es. Ao mesmo tempo, estudos estimam que o d\u00e9ficit anual de investimentos em infraestrutura corresponde a aproximadamente 1,7% do PIB. Esses dados revelam uma economia marcada por ativos p\u00fablicos expressivos, mas insuficientemente mobilizados para enfrentar passivos igualmente relevantes e financiar investimentos essenciais.<\/p>\n Nos \u00faltimos anos, importantes avan\u00e7os institucionais come\u00e7aram a modificar esse cen\u00e1rio. A regulamenta\u00e7\u00e3o da cess\u00e3o onerosa de cr\u00e9ditos p\u00fablicos, o fortalecimento da transa\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria[2]<\/a>, o desenvolvimento do mercado secund\u00e1rio de precat\u00f3rios, a Lei Complementar 208[3]<\/a> e as recentes altera\u00e7\u00f5es constitucionais relacionadas ao pagamento dessas obriga\u00e7\u00f5es[4]<\/a> representam passos importantes na dire\u00e7\u00e3o de um mercado mais sofisticado para ativos e passivos p\u00fablicos. Cada uma dessas iniciativas, entretanto, foi concebida para solucionar problemas espec\u00edficos. Ainda falta, todavia, uma vis\u00e3o sist\u00eamica que integre essas ferramentas em uma estrat\u00e9gia \u00fanica de pol\u00edtica financeira p\u00fablica.<\/p>\n Implementar tal estrat\u00e9gia pressup\u00f5e abandonar uma concep\u00e7\u00e3o estritamente or\u00e7ament\u00e1ria das finan\u00e7as p\u00fablicas para adotar uma abordagem patrimonial. Nas melhores pr\u00e1ticas internacionais, o Estado n\u00e3o administra apenas receitas e despesas anuais; administra um balan\u00e7o patrimonial completo, composto por ativos, passivos e riscos fiscais. Essa perspectiva permite avaliar n\u00e3o apenas quanto o governo arrecada ou gasta, mas tamb\u00e9m como utiliza seu patrim\u00f4nio para reduzir custos financeiros, mitigar riscos e ampliar sua capacidade de investimento.<\/p>\n A mesma l\u00f3gica aplica-se aos precat\u00f3rios. O crescimento desse mercado demonstra que direitos credit\u00f3rios contra o poder p\u00fablico j\u00e1 possuem valor econ\u00f4mico reconhecido pelos agentes privados. Em vez de enxergar os precat\u00f3rios exclusivamente como passivos fiscais, \u00e9 poss\u00edvel incorpor\u00e1-los a uma estrat\u00e9gia mais ampla de reorganiza\u00e7\u00e3o patrimonial, reduzindo custos de financiamento, acelerando pagamentos e ampliando a previsibilidade fiscal.<\/p>\n O setor ferrovi\u00e1rio oferece um exemplo particularmente ilustrativo dessa l\u00f3gica. As concession\u00e1rias que operam corredores de exporta\u00e7\u00e3o realizam atividades vinculadas a opera\u00e7\u00f5es de exporta\u00e7\u00e3o desoneradas de tributa\u00e7\u00e3o, mas acumulam, ao longo da cadeia produtiva, expressivos cr\u00e9ditos tribut\u00e1rios decorrentes da aquisi\u00e7\u00e3o de combust\u00edveis, energia el\u00e9trica, materiais, equipamentos e investimentos em infraestrutura.<\/p>\n Esses cr\u00e9ditos permanecem, muitas vezes, por longos per\u00edodos sem restitui\u00e7\u00e3o ou compensa\u00e7\u00e3o, convertendo-se, na pr\u00e1tica, em um passivo financeiro do Estado e em capital imobilizado para empresas que precisam ampliar continuamente sua capacidade de investimento. Trata-se precisamente da situa\u00e7\u00e3o analisada em nosso artigo anterior: agentes econ\u00f4micos que figuram simultaneamente como credores e devedores do poder p\u00fablico.<\/p>\n Um modelo institucional moderno de encontro de contas \u2014 associado a mecanismos de cess\u00e3o, securitiza\u00e7\u00e3o ou compensa\u00e7\u00e3o \u2014 poderia reduzir o custo de capital desses investimentos, fortalecer a competitividade das exporta\u00e7\u00f5es brasileiras e ampliar a capacidade de expans\u00e3o da infraestrutura log\u00edstica nacional.<\/p>\n A abordagem patrimonial possui implica\u00e7\u00f5es particularmente relevantes para a infraestrutura. O principal obst\u00e1culo \u00e0 expans\u00e3o dos investimentos p\u00fablicos n\u00e3o decorre apenas da escassez de recursos or\u00e7ament\u00e1rios, mas tamb\u00e9m da baixa capacidade de transformar patrim\u00f4nio p\u00fablico em liquidez. A aliena\u00e7\u00e3o estruturada de determinados ativos, a cess\u00e3o de cr\u00e9ditos p\u00fablicos, a utiliza\u00e7\u00e3o de fundos patrimoniais e a cria\u00e7\u00e3o de ve\u00edculos financeiros espec\u00edficos podem gerar recursos destinados exclusivamente \u00e0 forma\u00e7\u00e3o de novos ativos p\u00fablicos, preservando a responsabilidade fiscal e evitando o financiamento de despesas correntes.<\/p>\n Essa l\u00f3gica aproxima-se do conceito internacional de blended finance<\/em>, no qual instrumentos financeiros p\u00fablicos s\u00e3o utilizados para reduzir riscos, atrair capital privado e ampliar investimentos em projetos economicamente relevantes.<\/p>\n No caso brasileiro, essa agenda j\u00e1 come\u00e7a a se materializar em setores como o ferrovi\u00e1rio, onde instrumentos como contas vinculadas, aportes p\u00fablicos destinados exclusivamente \u00e0 forma\u00e7\u00e3o de bens revers\u00edveis e mecanismos de mitiga\u00e7\u00e3o de riscos demonstram que \u00e9 poss\u00edvel combinar disciplina fiscal com inova\u00e7\u00e3o financeira.<\/p>\n Mais do que uma simples t\u00e9cnica de financiamento, trata-se de uma mudan\u00e7a de paradigma: o Estado deixa de atuar exclusivamente como arrecadador e executor de despesas para assumir tamb\u00e9m o papel de gestor estrat\u00e9gico de seu patrim\u00f4nio.<\/p>\n Naturalmente, essa agenda exige elevados padr\u00f5es de governan\u00e7a. A utiliza\u00e7\u00e3o de ativos p\u00fablicos deve observar crit\u00e9rios transparentes de avalia\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica, segrega\u00e7\u00e3o patrimonial, controle externo, auditoria independente e presta\u00e7\u00e3o permanente de contas. A experi\u00eancia brasileira demonstra que opera\u00e7\u00f5es dessa natureza somente produzem ganhos permanentes quando estruturadas dentro de um marco institucional s\u00f3lido, capaz de preservar o interesse p\u00fablico e evitar solu\u00e7\u00f5es meramente fiscais ou de curto prazo.<\/p>\n Nesse contexto, seria o momento de avan\u00e7ar para uma verdadeira Pol\u00edtica Nacional de Gest\u00e3o de Ativos e Passivos P\u00fablicos. Essa pol\u00edtica poderia integrar instrumentos hoje dispersos \u2014 d\u00edvida ativa, precat\u00f3rios, transa\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria, cess\u00e3o onerosa de cr\u00e9ditos, fundos patrimoniais, securitiza\u00e7\u00e3o, garantias p\u00fablicas e mecanismos de financiamento da infraestrutura \u2014 em uma estrat\u00e9gia coordenada de fortalecimento da capacidade financeira do Estado.<\/p>\n O debate fiscal brasileiro concentrou-se, nas \u00faltimas d\u00e9cadas, em como arrecadar mais, gastar melhor ou limitar o crescimento das despesas. Todas essas discuss\u00f5es permanecem relevantes, contudo, talvez a pergunta mais importante para os pr\u00f3ximos anos seja outra: como administrar melhor o patrim\u00f4nio p\u00fablico j\u00e1 existente?<\/p>\n Responder a essa pergunta significa reconhecer que a sustentabilidade fiscal n\u00e3o depende apenas do or\u00e7amento anual, mas tamb\u00e9m da capacidade do Estado de transformar ativos pouco l\u00edquidos em desenvolvimento econ\u00f4mico, gerando maior seguran\u00e7a jur\u00eddica e fomentando investimentos que ampliem o bem-estar da sociedade.<\/p>\n Assine gratuitamente a newsletter \u00daltimas Not\u00edcias do JOTA<\/span> e receba as principais not\u00edcias jur\u00eddicas e pol\u00edticas do dia no seu email<\/span><\/a><\/p>\n Quando propusemos, na Revista Conjuntura Econ\u00f4mica,[5]<\/a> o encontro de contas entre cr\u00e9ditos tribut\u00e1rios e d\u00e9bitos fiscais, busc\u00e1vamos reduzir distor\u00e7\u00f5es que penalizavam contribuintes e aumentavam os custos do pr\u00f3prio Estado. A agenda institucional evoluiu desde ent\u00e3o. Hoje, o conceito pode ser expandido para uma vis\u00e3o mais abrangente, na qual o encontro de contas deixa de ser apenas um mecanismo tribut\u00e1rio e passa a constituir um princ\u00edpio de gest\u00e3o patrimonial do setor p\u00fablico.<\/p>\n Nesse sentido, o verdadeiro encontro de contas deixa de representar apenas uma t\u00e9cnica de compensa\u00e7\u00e3o entre cr\u00e9ditos e d\u00e9bitos e passa a oferecer uma nova forma de compreender as finan\u00e7as p\u00fablicas brasileiras: menos centrada exclusivamente no fluxo or\u00e7ament\u00e1rio anual e mais orientada pela gest\u00e3o inteligente do balan\u00e7o patrimonial do Estado, sem renunciar \u00e0 responsabilidade fiscal. Mais do que uma inova\u00e7\u00e3o financeira, trata-se de uma nova agenda de pol\u00edtica financeira p\u00fablica para transformar ativos p\u00fablicos subavaliados ou subutilizados em desenvolvimento econ\u00f4mico.<\/p>\n [1]<\/a> Isto \u00e9, os valores devidos ao governo por pessoas ou empresas que n\u00e3o pagaram seus impostos, multas ou taxas no prazo correspondente (inadimpl\u00eancias).<\/p>\n [2]<\/a> Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.planalto.gov.br\/ccivil_03\/_ato2019-2022\/2020\/lei\/l13988.htm<\/p>\n [3]<\/a> Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.planalto.gov.br\/ccivil_03\/leis\/lcp\/lcp208.htm<\/p>\n