{"id":25586,"date":"2026-08-27T13:59:34","date_gmt":"2026-08-27T16:59:34","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/08\/27\/tecon-santos-10-o-custo-da-indefinicao-regulatoria-a-luz-da-smart-regulation\/"},"modified":"2026-08-27T13:59:34","modified_gmt":"2026-08-27T16:59:34","slug":"tecon-santos-10-o-custo-da-indefinicao-regulatoria-a-luz-da-smart-regulation","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/08\/27\/tecon-santos-10-o-custo-da-indefinicao-regulatoria-a-luz-da-smart-regulation\/","title":{"rendered":"Tecon Santos 10: o custo da indefini\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria \u00e0 luz da smart regulation"},"content":{"rendered":"

A licita\u00e7\u00e3o do Tecon Santos 10<\/a>, novo terminal de cont\u00eaineres no Porto de Santos<\/a>, atravessa anos de revis\u00f5es regulat\u00f3rias e embates t\u00e9cnicos. Depois de sucessivas etapas de an\u00e1lise e de uma aparente consolida\u00e7\u00e3o dos entendimentos, o projeto encontra hoje seu principal obst\u00e1culo n\u00e3o em uma ilegalidade ou em v\u00edcio t\u00e9cnico, mas na falta de coordena\u00e7\u00e3o entre os \u00f3rg\u00e3os respons\u00e1veis pela pol\u00edtica regulat\u00f3ria do setor portu\u00e1rio.<\/em><\/p>\n

Desse modo, para compreens\u00e3o do porqu\u00ea o projeto trava exatamente no ponto em que deveria avan\u00e7ar, o caso ser\u00e1 analisado de forma preliminar a partir da Teoria da Regula\u00e7\u00e3o Inteligente (Smart Regulation),<\/em> de Neil Gunningham e Peter Grabosky[1]<\/a>.<\/p>\n

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Os autores mostram que, quando diferentes \u00f3rg\u00e3os reguladores interagem sobre um mesmo tema, o resultado pode ser: i) positivo: quando as decis\u00f5es se somam e fortalecem a pol\u00edtica regulat\u00f3ria; ii) indiferente: quando os \u00f3rg\u00e3os simplesmente coexistem, sem afetar as decis\u00f5es um do outro; ou iii) negativo: quando um deles tenta impor solu\u00e7\u00e3o incompat\u00edvel com o que outro j\u00e1 havia decidido, gerando inseguran\u00e7a jur\u00eddica mesmo sem essa inten\u00e7\u00e3o. A trajet\u00f3ria do Tecon Santos 10 passa, como se ver\u00e1, pelas tr\u00eas situa\u00e7\u00f5es.<\/p>\n

O empreendimento decorre da necessidade de reduzir a satura\u00e7\u00e3o operacional do Porto de Santos. Para tanto, o Poder Concedente optou por uma nova licita\u00e7\u00e3o isolada, em vez de ampliar os arrendamentos cont\u00edguos j\u00e1 existentes, solu\u00e7\u00e3o que ampliaria o mercado e reduziria os custos portu\u00e1rios. Dada sua relev\u00e2ncia, o arrendamento foi inclu\u00eddo pelo Decreto<\/a> 10.743\/2021<\/a> entre os empreendimentos estrat\u00e9gicos do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI<\/a>) da Presid\u00eancia da Rep\u00fablica<\/a>.<\/p>\n

Ap\u00f3s uma an\u00e1lise preliminar pelo Minist\u00e9rio de Portos e Aeroportos (MPOR<\/a>), o processo retornou \u00e0 Ag\u00eancia Nacional de Transportes Aquavi\u00e1rios (Antaq<\/a>) para a defini\u00e7\u00e3o da modelagem concorrencial. Esse \u00e9, talvez, o ponto mais controvertido do certame, at\u00e9 o momento.<\/p>\n

Ao analisar a estrutura do complexo portu\u00e1rio, a Antaq concluiu que a participa\u00e7\u00e3o de operadores j\u00e1 estabelecidos poderia comprometer a din\u00e2mica concorrencial do novo terminal. Para mitigar esse risco e evitar eventual concentra\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica, prop\u00f4s um certame em duas fases. Na primeira, seria vedada a participa\u00e7\u00e3o dos atuais incumbentes, de modo a viabilizar a entrada de um novo player<\/em> no segmento de movimenta\u00e7\u00e3o de cont\u00eaineres. Apenas se essa etapa n\u00e3o tivesse sucesso os operadores j\u00e1 instalados no Porto de Santos poderiam participar da disputa.<\/p>\n

Essa modelagem foi, inicialmente, ratificada pelo MPOR. Configurou-se, ent\u00e3o, o primeiro epis\u00f3dio, na linha do tempo, de intera\u00e7\u00e3o positiva, na acep\u00e7\u00e3o de Gunningham e Grabosky: dois agentes da pol\u00edtica setorial convergiram em torno de uma mesma leitura t\u00e9cnica, sem que um precisasse se sobrepor ao outro.<\/p>\n

O processo foi ent\u00e3o encaminhado ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o (TCU<\/a>) para o controle pr\u00e9vio sobre a desestatiza\u00e7\u00e3o. Ali, por\u00e9m, surgiu a primeira reviravolta: a Unidade de Auditoria Especializada em Infraestrutura Portu\u00e1ria e Ferrovi\u00e1ria (AudPortoFerrovia) concluiu n\u00e3o existir fundamento legal para restringir, na primeira fase, a participa\u00e7\u00e3o dos operadores j\u00e1 estabelecidos no Porto de Santos.<\/p>\n

Para a unidade t\u00e9cnica, a restri\u00e7\u00e3o seria incompat\u00edvel com os princ\u00edpios da razoabilidade, proporcionalidade e ampla competitividade, pois afastaria players<\/em> relevantes da disputa e comprometeria a obten\u00e7\u00e3o da proposta mais vantajosa. Al\u00e9m disso, n\u00e3o haveria fundamenta\u00e7\u00e3o clara e consistente para sustentar a op\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria da Antaq. Nesse contexto, \u00e0 luz de Gunningham e Grabosky, seria poss\u00edvel identificar uma intera\u00e7\u00e3o negativa entre os agentes envolvidos.<\/p>\n

O ministro relator do processo, Antonio Anastasia<\/a>, acompanhou o entendimento e defendeu um leil\u00e3o em etapa \u00fanica, condicionado ao desinvestimento pr\u00e9vio dos ativos dos grupos j\u00e1 instalados no porto antes da assinatura do contrato de arrendamento. A tese, contudo, restou vencida, acompanhada apenas pelos ministros Benjamin Zymler<\/a> e Jorge Oliveira<\/a>.<\/p>\n

Prevaleceu, em vez disso, a posi\u00e7\u00e3o do ministro Bruno Dantas<\/a>, no sentido de que a Corte de Contas deveria observar uma postura de defer\u00eancia t\u00e9cnica em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s escolhas das ag\u00eancias reguladoras: havendo discricionariedade t\u00e9cnica leg\u00edtima e inexistindo ilegalidade, o TCU n\u00e3o poderia substituir o ju\u00edzo regulat\u00f3rio da Antaq por sua pr\u00f3pria avalia\u00e7\u00e3o de m\u00e9rito.<\/p>\n

Nessa linha, o TCU aprovou a modelagem bif\u00e1sica proposta pela Antaq, determinando apenas aperfei\u00e7oamentos pontuais. Entre eles, destacam-se a veda\u00e7\u00e3o, na primeira fase, \u00e0 participa\u00e7\u00e3o de armadores e de pessoas a eles vinculadas, direta ou indiretamente, bem como a previs\u00e3o de nulidade dos atos ou neg\u00f3cios jur\u00eddicos destinados a contornar essa restri\u00e7\u00e3o, sem preju\u00edzo da aplica\u00e7\u00e3o das san\u00e7\u00f5es cab\u00edveis.<\/p>\n

Superada a diverg\u00eancia entre a unidade t\u00e9cnica e o colegiado do TCU, tudo indicava que a licita\u00e7\u00e3o finalmente seguiria para as fases seguintes. Ocorreu, por\u00e9m, uma nova reviravolta, que materializa o terceiro e mais gravoso cen\u00e1rio da tipologia de Gunningham e Grabosky: em maio de 2026, a Secretaria Especial do PPI da Casa Civil<\/a> divulgou a Nota T\u00e9cnica 11\/2026, sustentando que o governo federal jamais teria adotado pol\u00edtica p\u00fablica de fomento a novos entrantes em detrimento dos atuais incumbentes. Com isso, a Secretaria apontou a exist\u00eancia de uma falha de comunica\u00e7\u00e3o da pr\u00f3pria Presid\u00eancia da Rep\u00fablica quanto \u00e0s diretrizes aplic\u00e1veis ao setor.<\/p>\n

Segundo a Nota T\u00e9cnica, n\u00e3o haveria raz\u00e3o para incorporar as recomenda\u00e7\u00f5es do TCU. Na leitura da Casa Civil, amparada na compreens\u00e3o do Conselho Administrativo de Defesa Econ\u00f4mica (Cade<\/a>), os riscos concorrenciais apontados pela Antaq, tanto na dimens\u00e3o vertical quanto na horizontal, seriam meramente hipot\u00e9ticos e n\u00e3o justificariam a restri\u00e7\u00e3o, j\u00e1 na primeira fase, \u00e0 participa\u00e7\u00e3o de armadores e operadores estabelecidos. Para a Casa Civil, seria suficiente que esses agentes se comprometessem a alienar, de forma irrevog\u00e1vel e irretrat\u00e1vel, sua participa\u00e7\u00e3o em contratos de arrendamento ou de ades\u00e3o j\u00e1 existentes, caso viessem a ser adjudicat\u00e1rios do leil\u00e3o.<\/p>\n

O novo direcionamento foi encaminhado \u00e0 Antaq para que o leil\u00e3o passasse a ser conduzido na modalidade aberta. Em resposta, o diretor-geral da ag\u00eancia reconheceu a necessidade de maior coordena\u00e7\u00e3o entre os atores da pol\u00edtica regulat\u00f3ria, mas ressaltou que a modelagem da ag\u00eancia se baseava em elementos t\u00e9cnicos substanciais, n\u00e3o podendo ser simplesmente afastada pelas orienta\u00e7\u00f5es da Casa Civil, sobretudo porque eventual altera\u00e7\u00e3o do certame exigiria nova submiss\u00e3o ao TCU.<\/p>\n

O impasse levou \u00e0 cria\u00e7\u00e3o de grupo de trabalho interministerial, por meio da Portaria 315\/2026, para consolidar as diretrizes aplic\u00e1veis ao certame. A medida sinaliza o reconhecimento de que a intera\u00e7\u00e3o entre os diferentes \u00f3rg\u00e3os produziu efeitos negativos que precisam ser revertidos.<\/p>\n

O resultado concreto evidencia os efeitos adversos dessa intera\u00e7\u00e3o negativa entre os diferentes \u00f3rg\u00e3os: mais de um ano ap\u00f3s a aprova\u00e7\u00e3o da modelagem pelo TCU, ainda n\u00e3o se sabe qual formato prevalecer\u00e1. Cada reviravolta imp\u00f5e custos operacionais aos \u00f3rg\u00e3os envolvidos que precisam elaborar novos pareceres e decis\u00f5es. Tamb\u00e9m fomenta a judicializa\u00e7\u00e3o e compromete a credibilidade da pol\u00edtica regulat\u00f3ria portu\u00e1ria. Com isso, dificulta o planejamento dos agentes interessados em disputar o certame.<\/p>\n

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Destaca-se que a solu\u00e7\u00e3o n\u00e3o est\u00e1 na sobreposi\u00e7\u00e3o de compet\u00eancias ou na preval\u00eancia de um \u00f3rg\u00e3o sobre outro. \u00c9 necess\u00e1rio respeitar as atribui\u00e7\u00f5es institucionais de cada um: cabe ao Poder Concedente estabelecer, de forma clara e definitiva, as diretrizes da pol\u00edtica p\u00fablica setorial. Aos demais atores, como Antaq, TCU e Casa Civil, compete analis\u00e1-las, implement\u00e1-las e desenvolv\u00ea-las dentro de suas respectivas esferas de atua\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Como j\u00e1 reconheceu o pr\u00f3prio diretor-geral da Antaq, o momento exige que todas as entidades envolvidas, em conjunto, retomem o procedimento e fixem, de uma vez, a pol\u00edtica regulat\u00f3ria que dever\u00e1 orientar o Tecon Santos 10 e os pr\u00f3ximos certames estrat\u00e9gicos do setor portu\u00e1rio.<\/p>\n

[1]<\/a> GUNNINGHAM, N.; GRABOSKY, P. Smart Regulation: Designing Environmental Policy. Oxford: Clarendon Press, 1998.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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