N\u00e3o \u00e9 incomum que iniciativas legislativas importantes e bem-intencionadas sejam aprovadas pelo Poder Legislativo de qualquer dos tr\u00eas n\u00edveis da federa\u00e7\u00e3o desacompanhadas de informa\u00e7\u00f5es sobre seus impactos nas contas p\u00fablicas. Ou seja, sem que se estimem recursos p\u00fablicos necess\u00e1rios para efetivar certa pol\u00edtica p\u00fablica, seja na forma de gastos diretos, seja como ren\u00fancia de receitas.<\/p>\n
Nos regimentos internos das Casas Legislativas, n\u00e3o faltam previs\u00f5es normativas a respeito da mat\u00e9ria. No Regimento da C\u00e2mara dos Deputados, o exame dos \u201caspectos financeiros e or\u00e7ament\u00e1rios p\u00fablicos de quaisquer proposi\u00e7\u00f5es que importem aumento ou diminui\u00e7\u00e3o da receita ou da despesa p\u00fablica\u201d compete, em regra, \u00e0 Comiss\u00e3o de Finan\u00e7as e Tributa\u00e7\u00e3o (art. 32, X, \u201ch\u201d). A mesma Comiss\u00e3o tamb\u00e9m emite ju\u00edzo \u201cquanto \u00e0 sua compatibilidade ou adequa\u00e7\u00e3o com o plano plurianual, a lei de diretrizes or\u00e7ament\u00e1rias e o or\u00e7amento anual\u201d. No Senado Federal, o assunto cabe \u00e0 Comiss\u00e3o de Assuntos Econ\u00f4micos (CAE), que se manifesta sobre os aspectos econ\u00f4micos e financeiros das proposi\u00e7\u00f5es legislativas, nas hip\u00f3teses previstas no Regimento Interno da Casa (art.99, II).<\/p>\n
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Passou a exigi-la expressamente para as a\u00e7\u00f5es governamentais que acarretem aumento da despesa (art. 16), as despesas obrigat\u00f3rias de car\u00e1ter continuado (art. 17) e os benef\u00edcios fiscais de que decorram ren\u00fancia de receita (art. 14). Nenhuma altera\u00e7\u00e3o legislativa desse tipo poderia ser aprovada sem as devidas estimativas e compensa\u00e7\u00f5es previstas na lei complementar.<\/p>\n Entretanto, o descumprimento desses preceitos n\u00e3o resultava na invalidade do resultado do processo legislativo, tampouco autorizava a discuss\u00e3o da mat\u00e9ria pela via da a\u00e7\u00e3o direta ou do recurso extraordin\u00e1rio no STF. Esse era o entendimento do STF,[1]<\/a> ao menos at\u00e9 a introdu\u00e7\u00e3o do art. 113 no ADCT pela EC n. 95, de 2016, previs\u00e3o remanescente do \u201cNovo Regime Fiscal\u201d, praticamente todo revogado pela EC n. 126, de 2022.<\/p>\n J\u00e1 discorremos sobre a previs\u00e3o do art. 113 do ADCT em diversos trabalhos acad\u00eamicos anteriores desde 2019.[2]<\/a> A regra elevou ao patamar da Constitui\u00e7\u00e3o Federal a determina\u00e7\u00e3o de que toda proposi\u00e7\u00e3o legislativa que \u201ccrie ou altere despesa obrigat\u00f3ria ou ren\u00fancia de receita\u201d seja \u201cacompanhada da estimativa do seu impacto or\u00e7ament\u00e1rio e financeiro\u201d, como, ali\u00e1s, j\u00e1 previam regras de regimento interno e da LRF.<\/p>\n Assim como as demais aqui mencionadas, a previs\u00e3o do art. 113 do ADCT volta-se essencialmente \u00e0 atua\u00e7\u00e3o do legislador, disciplina o processo legislativo. Obrigar que se considere a dimens\u00e3o dos custos como requisito para delibera\u00e7\u00e3o de proposi\u00e7\u00f5es dessa natureza. Mas com uma diferen\u00e7a essencial: sua estatura constitucional.<\/p>\n Como elemento do devido processo legislativo constitucional[3]<\/a>, o descumprimento da exig\u00eancia de c\u00e1lculo de impacto or\u00e7ament\u00e1rio e financeiro para as proposi\u00e7\u00f5es legislativas que impliquem despesa obrigat\u00f3ria ou ren\u00fancia de receita coloca em xeque a pr\u00f3pria regularidade constitucional da norma aprovada e pode justificar a atua\u00e7\u00e3o do STF na mat\u00e9ria, o que at\u00e9 ent\u00e3o n\u00e3o se admitia.<\/p>\n No julgamento da ADI 7.633, rel. Min. Cristiano Zanin, em 30.4.2026, a disposi\u00e7\u00e3o do art. 113 serviu de fundamento para o Tribunal declarar a inconstitucionalidade, sem pron\u00fancia de nulidade, dos arts. 1\u00ba, 2\u00ba, 4\u00ba e 5\u00ba da Lei n. 14.784, de 2023, que prorrogou a chamada \u201cdesonera\u00e7\u00e3o da folha\u201d. Por unanimidade, o STF fixou a seguinte tese: \u201cO art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e o art. 113 do Ato das Disposi\u00e7\u00f5es Constitucionais Transit\u00f3rias devem ser observados no processo legislativo que trate de concess\u00e3o ou amplia\u00e7\u00e3o de incentivo ou benef\u00edcio de natureza tribut\u00e1ria e para proposi\u00e7\u00f5es que criem ou alterem despesa obrigat\u00f3ria\u201d.<\/p>\n Quer receber reportagens do JOTA<\/span> com mais frequ\u00eancia? 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Em primeiro lugar, vale registrar que o texto reflete a orienta\u00e7\u00e3o adotada pelo STF em rela\u00e7\u00e3o ao alcance federativo da previs\u00e3o do art. 113 do ADCT, em diferentes julgados[4]<\/a>, ap\u00f3s certa hesita\u00e7\u00e3o inicial[5]<\/a> a respeito da mat\u00e9ria. Para o Tribunal, a regra \u00e9 impositiva para todos os entes subnacionais e n\u00e3o apenas \u00e0 Uni\u00e3o, como seria de se presumir pela reda\u00e7\u00e3o do art. 106 do ADCT, que textualmente referia-se apenas aos \u201cOr\u00e7amentos Fiscal e da Seguridade Social da Uni\u00e3o\u201d.[6]<\/a><\/p>\n J\u00e1 a exig\u00eancia das medidas compensat\u00f3rias n\u00e3o consta expressamente no art. 113 do ADCT nem era adotada como par\u00e2metro de controle at\u00e9 recentemente. A previs\u00e3o do art. 113 menciona apenas \u201cestimativa do seu impacto or\u00e7ament\u00e1rio e financeiro\u201d. N\u00e3o requer compensa\u00e7\u00f5es.<\/p>\n A obrigatoriedade de medidas dessa natureza est\u00e1 prevista art. 14, II, da LRF, para os benef\u00edcios fiscais, e no art. 17, \u00a72\u00ba, para as despesas obrigat\u00f3rias de car\u00e1ter continuado[7]<\/a>. Contudo, segundo a orienta\u00e7\u00e3o tradicional do STF, o descumprimento do art. 14 da LRF n\u00e3o poderia justificar o conhecimento de a\u00e7\u00f5es diretas, porque limitado ao plano das ofensas reflexas, como j\u00e1 mencionado. Em todo caso, a inclus\u00e3o no enunciado da PSV 150 n\u00e3o inova nesse aspecto. A altera\u00e7\u00e3o de entendimento deu-se com o recente julgamento da ADI 7.633. A tese fixada na decis\u00e3o al\u00e7ou a exig\u00eancia do art. 14 da LRF ao patamar constitucional, passando a integrar os par\u00e2metros de controle das leis de incentivo fiscal, diversamente do que antes admitia o Tribunal.[8]<\/a><\/p>\n Mas h\u00e1 ainda um terceiro aspecto da PSV n.150 que \u00e9 preciso mencionar, talvez mais importante deles: as poss\u00edveis implica\u00e7\u00f5es da aprova\u00e7\u00e3o da proposta em rela\u00e7\u00e3o ao processo legislativo.<\/p>\n A previs\u00e3o do art. 103-A da Constitui\u00e7\u00e3o, inclu\u00edda pela EC n. 45, de 2004, define o alcance da efic\u00e1cia vinculante das s\u00famulas de maneira semelhante ao que estabelece o \u00a72\u00ba do art. 102 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal para as decis\u00f5es em a\u00e7\u00e3o direta. Os efeitos abarcam todo o Poder Judici\u00e1rio, exceto o pr\u00f3prio STF, e a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, direta e indireta, dos tr\u00eas n\u00edveis de governo.<\/p>\n Em termos pr\u00e1ticos, a s\u00famula ou decis\u00e3o de m\u00e9rito em controle concentrado, entre outras hip\u00f3teses, autoriza o ajuizamento de reclama\u00e7\u00e3o constitucional diretamente no STF. E o Tribunal, se provocado, poder\u00e1 cassar a decis\u00e3o ou ato desconforme e determinar que outro seja produzido em observ\u00e2ncia ao entendimento expresso na s\u00famula ou decis\u00e3o.<\/p>\n Mas nada disso aplica-se, em princ\u00edpio, aos atos legislativos. O Poder Legislativo n\u00e3o \u00e9 alcan\u00e7ado pelos efeitos das s\u00famulas vinculantes nem o das decis\u00f5es em a\u00e7\u00e3o direta. N\u00e3o se pode obrigar o exerc\u00edcio da atividade legislativa ou impedir que prossiga, ao fundamento de que certo projeto disciplina uma mat\u00e9ria em sentido diferente do acolhido pela Corte Constitucional.<\/p>\n Concretamente, isso significa que o Congresso Nacional sempre poder\u00e1 legislar em sentido diverso do que decidiu e\/ou sumulou o STF que, por sua vez, poder\u00e1 apreciar novamente a mat\u00e9ria e reiterar ou modificar seu entendimento anterior, no pleno exerc\u00edcio de sua compet\u00eancia. E \u00e9 importante que seja assim para que a Democracia e o di\u00e1logo constitucional n\u00e3o deixem de fluir.<\/p>\n No caso da PSV 150, por\u00e9m, a leitura conjunta do caput<\/em> do art. 103-A da Constitui\u00e7\u00e3o com o art. 113 do ADCT faz questionar: quais, afinal, podem ser os efeitos da aprova\u00e7\u00e3o dessa proposta em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 tramita\u00e7\u00e3o legislativa?<\/p>\n Assine gratuitamente a newsletter \u00daltimas Not\u00edcias do JOTA<\/span> e receba as principais not\u00edcias jur\u00eddicas e pol\u00edticas do dia no seu email<\/span><\/a><\/p>\n A quest\u00e3o se apresenta porque, embora o Legislativo escape \u00e0 efic\u00e1cia vinculante do art. 103-A, no caso da PSV 150, o entendimento em que se baseia diz respeito especificamente a uma regra de processo legislativo. A estimativa de impacto acompanha a \u201cproposi\u00e7\u00e3o legislativa\u201d de que trata o art. 113 \u2013 e.g.<\/em> o projeto de lei. N\u00e3o faz parte da lei e n\u00e3o tem por si s\u00f3 conte\u00fado prescritivo: n\u00e3o obriga, permite ou pro\u00edbe coisa alguma aos destinat\u00e1rios da lei aprovada. Seu destinat\u00e1rio \u00e9 antes o pr\u00f3prio legislador, que se comprometeu, por for\u00e7a da EC 95, a considerar sempre o custo or\u00e7ament\u00e1rio e financeiro da \u201cproposi\u00e7\u00e3o legislativa que crie ou altere despesa obrigat\u00f3ria ou ren\u00fancia de receita\u201d.<\/p>\n No entanto, embora seja uma exig\u00eancia do processo, n\u00e3o est\u00e1 restrita ao plano das quest\u00f5es interna corporis<\/em>. Sua falta afeta o produto legislativo, que estar\u00e1 em descompasso com a Constitui\u00e7\u00e3o Federal. Haver\u00e1, portanto, inconstitucionalidade formal, como, por exemplo, no caso de aprova\u00e7\u00e3o de uma lei complementar sem o qu\u00f3rum estabelecido no art. 69 da Constitui\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Em outras palavras, elevada ao patamar da Constitui\u00e7\u00e3o, a obrigatoriedade de estimativa passou a ser elemento do processo legislativo constitucional, sindic\u00e1vel pelo STF, inclusive pela via do mandado de seguran\u00e7a preventivo, consoante a orienta\u00e7\u00e3o tradicional do STF, que admite muito excepcionalmente o cabimento do writ<\/em> contra a tramita\u00e7\u00e3o de proposi\u00e7\u00e3o legislativa em descompasso com o rito constitucionalmente prescrito.[9]<\/a><\/p>\n Nesse ponto est\u00e1 o cerne da quest\u00e3o quanto aos efeitos da PSV 150. Que ela pode contribuir para consolidar e fortalecer o entendimento j\u00e1 adotado pelo Tribunal a prop\u00f3sito do impacto financeiro-or\u00e7amento e da responsabilidade fiscal, isso ningu\u00e9m duvida. Tamb\u00e9m \u00e9 de se esperar que seja adotada como raz\u00e3o de decidir para declara\u00e7\u00e3o de inconstitucionalidade, por exemplo, de leis de incentivo fiscal que tramitaram sem estimativa de ren\u00fancia de receita, bem como de atos normativos que aumentem despesas p\u00fablicas, inclusive os de remunera\u00e7\u00e3o de pessoal. N\u00e3o h\u00e1 at\u00e9 a\u00ed propriamente novidade alguma.<\/p>\n Agora, seria igualmente de se admitir que a pr\u00f3pria tramita\u00e7\u00e3o desses projetos pudesse ser impedida, pela via do mandado de seguran\u00e7a, com base na s\u00famula ou no entendimento em que se fundamenta? Aprovado o verbete vinculante, o Tribunal passaria a acolher tamb\u00e9m o cabimento de reclama\u00e7\u00e3o constitucional nessas mesmas hip\u00f3teses, por exemplo, contra a apresenta\u00e7\u00e3o de projeto de lei desacompanhado de estimativa de impacto? Ou admiti-lo seria estender a efic\u00e1cia vinculantes das s\u00famulas para al\u00e9m do que autoriza o caput<\/em> do art. 103-A da Constitui\u00e7\u00e3o, isto \u00e9, contra o Poder Legislativo?<\/p>\n A rigor, tal possibilidade j\u00e1 \u00e9 autorizada a pr\u00f3pria tese fixada na ADI 7.633, com base na no\u00e7\u00e3o de transcend\u00eancia dos motivos determinantes, que, embora o Tribunal n\u00e3o acolha expressamente, pratica ampla e diuturnamente nos julgamento de reclama\u00e7\u00f5es constitucionais nos mais diferentes temas.<\/p>\n Qualquer que seja o alcance que se d\u00ea ao instituto da reclama\u00e7\u00e3o e \u00e0 tese assentada pelo STF, certamente, a pr\u00f3pria apresenta\u00e7\u00e3o de uma proposta de s\u00famula tem, por si s\u00f3, efeitos pol\u00edticos muito al\u00e9m das tecnicalidades jur\u00eddicas que discutimos aqui. \u00c9 uma maneira de ressaltar a import\u00e2ncia da responsabilidade fiscal nos debates legislativos e de indicar que o Tribunal pretender guardar, al\u00e9m da pr\u00f3pria Constitui\u00e7\u00e3o, tamb\u00e9m a estabilidade das contas p\u00fablicas.<\/p>\n _______________________________________________________________________<\/p>\n [1]<\/a> Nesse sentido, por exemplo: ADI 3.796, de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, j. 8.3.2017; ADI-AgR 3.789, de relatoria do Ministro Teori Zavascki, DJe 25\/2\/2015; ADI-AgR 3.790, de relatoria do Ministro Menezes Direito, DJe 1\u00ba.2.2008.<\/p>\n [2]<\/a> Ver: CORREIA NETO, Celso de Barros. Novo regime fiscal ampliou controle judicial dos benef\u00edcios fiscais. Consultor Jur\u00eddico \u2013 CONJUR, 16 mar. 2019. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.conjur.com.br\/2019-mar-16\/observatorio-constitucional-regime-fiscal-ampliou-controle-judicial-beneficios-fiscais\/ . CORREIA NETO, Celso. Veto reacende debate sobre controle de constitucionalidade de benef\u00edcios fiscais. Consultor Jur\u00eddico (CONJUR), S\u00e3o Paulo, 21 dez. 2020., S\u00e3o Paulo, 15 jan. 2022. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.conjur.com.br\/2022-jan-15\/observatorio-constitucional-veto-reacende-debate-controle-constitucionalidade-beneficios-fiscais\/. CORREIA NETO, Celso de Barros. Coment\u00e1rios aos art. 106 a 114. In: CANOTILHO, J. J. Gomes et. al. (Coord.) Coment\u00e1rios \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o do Brasil<\/strong>. 3\u00aa. ed. S\u00e3o Paulo: Saraiva, 2023; CORREIA NETO, Celso de Barros. Desonera\u00e7\u00e3o da folha, controle de ren\u00fancias fiscais e disputa entre Poderes. Jota, 27 jul. 2024. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.jota.info\/opiniao-e-analise\/colunas\/observatorio-constitucional\/desoneracao-da-folha-controle-de-renuncias-fiscais-e-disputa-entre-poderes. CORREIA NETO, Celso de Barros. Controle de Constitucionalidade de Ren\u00fancias Fiscais no Supremo Tribunal Federal. In: PAULA, Fernanda de; PENCAK, Nina. (Org.). Tributa\u00e7\u00e3o, Liberdade e Igualdade<\/strong>: as Contribui\u00e7\u00f5es do Ministro Lu\u00eds Roberto Barroso. Belo Horizonte: F\u00f3rum, 2025, v. 1, p. 295-310.<\/p>\n [3]<\/a> Ver: PINHEIRO, Victor Marcel. Devido Processo Legislativo<\/strong>: elabora\u00e7\u00e3o das leis e seu controle judicial na democracia brasileira. Rio de Janeiro: GZ, 2024.<\/p>\n [5]<\/a> RE 1.158.273 AgR, relator ministro Celso de Mello, Segunda Turma, julgado em 06.12.2019.<\/p>\n [6]<\/a> A respeito, ver: SCAFF, Fernando. O impacto das ren\u00fancias fiscais vale para estados e n\u00e3o para a Uni\u00e3o? Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.conjur.com.br\/2022-mar-29\/contas-vistao-impacto-renuncias-fiscais-vale-estados-nao-uniao\/<\/p>\n [7]<\/a> \u201cdespesa corrente derivada de lei, medida provis\u00f3ria ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obriga\u00e7\u00e3o legal de sua execu\u00e7\u00e3o por um per\u00edodo superior a dois exerc\u00edcios\u201d, conforme o conceito estabelecido no caput<\/em> do art. 17 da LRF.<\/p>\n