{"id":24370,"date":"2026-07-09T05:58:31","date_gmt":"2026-07-09T08:58:31","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/07\/09\/o-controle-das-analises-de-impacto-regulatorio-pelo-tcu\/"},"modified":"2026-07-09T05:58:31","modified_gmt":"2026-07-09T08:58:31","slug":"o-controle-das-analises-de-impacto-regulatorio-pelo-tcu","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/07\/09\/o-controle-das-analises-de-impacto-regulatorio-pelo-tcu\/","title":{"rendered":"O controle das an\u00e1lises de impacto regulat\u00f3rio pelo TCU"},"content":{"rendered":"

Quando uma ag\u00eancia reguladora edita uma norma sem realizar, ou realizando de forma deficiente, a An\u00e1lise de Impacto Regulat\u00f3rio (AIR<\/a>) exigida por lei, quem fiscaliza essa falha? Pesquisa de mestrado defendida pela autora na FGV Direito Rio mapeou a atua\u00e7\u00e3o da Corte de Contas sobre as AIRs produzidas pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica federal.<\/p>\n

Uma ferramenta importada sem converg\u00eancia<\/h2>\n

A ado\u00e7\u00e3o da AIR no Brasil foi introduzida inicialmente por recomenda\u00e7\u00f5es internacionais da OCDE atreladas a boas pr\u00e1ticas regulat\u00f3rias e ao esfor\u00e7o de sua implementa\u00e7\u00e3o a partir do Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gest\u00e3o em Regula\u00e7\u00e3o (PRO-REG), configurando um transplante legal. Todavia, transplantes raramente produzem converg\u00eancia imediata de pr\u00e1ticas.<\/p>\n

No caso da AIR, Alketa Peci documentou o fen\u00f4meno da \u201cdifus\u00e3o sem converg\u00eancia\u201d, entendendo que a ferramenta foi formalmente adotada, mas sua aplica\u00e7\u00e3o nas ag\u00eancias permaneceu heterog\u00eanea<\/a>.[1]<\/a><\/p>\n

Foi nesse cen\u00e1rio de obriga\u00e7\u00e3o legal estabelecida pela Lei das Ag\u00eancias Reguladoras federais (Lei 13.848\/2019) e pela Lei de Liberdade Econ\u00f4mica (Lei 13.874\/2019), mas sem um \u00d3rg\u00e3o de Supervis\u00e3o Regulat\u00f3ria (OSR) central com poder coercitivo sobre a qualidade das AIRS e avalia\u00e7\u00e3o dos casos de dispensa, que se questiona se o TCU ocupou este papel.<\/p>\n

39 ac\u00f3rd\u00e3os e quatro graus de cog\u00eancia<\/strong><\/h2>\n

A pesquisa partiu de uma busca pela express\u00e3o \u201can\u00e1lise de impacto regulat\u00f3rio\u201d na base de jurisprud\u00eancia do TCU. De 577 ac\u00f3rd\u00e3os inicialmente identificados, 535 foram descartados por n\u00e3o tratarem efetivamente da AIR como objeto de delibera\u00e7\u00e3o. Restaram 39 ac\u00f3rd\u00e3os relevantes (2011-2024), analisados por t\u00e9cnicas quantitativas e qualitativas.<\/p>\n

A partir deles, foi desenvolvida uma tipologia com quatro graus de intensidade do controle: (i) men\u00e7\u00e3o circunstancial, para os casos em que a AIR aparece apenas como elemento narrativo, sem escrut\u00ednio sobre sua qualidade (9 casos); (ii) escrut\u00ednio de valida\u00e7\u00e3o\/cr\u00edtica, quando o TCU analisa o conte\u00fado da AIR para fundamentar sua decis\u00e3o, sem emitir diretriz obrigat\u00f3ria (8 casos); (iii) interven\u00e7\u00e3o pedag\u00f3gica, quando o tribunal orienta a entidade por meio de recomenda\u00e7\u00f5es sem for\u00e7a coercitiva imediata (8 casos); e (iv) interven\u00e7\u00e3o mandamental, quando o TCU expede ordens de fazer ou n\u00e3o fazer, condicionando a validade do ato regulat\u00f3rio \u00e0 elabora\u00e7\u00e3o ou corre\u00e7\u00e3o da AIR (14 casos).<\/p>\n

O dado mais expressivo \u00e9 a preval\u00eancia da interven\u00e7\u00e3o mandamental: em mais de um ter\u00e7o dos casos analisados, o TCU n\u00e3o se limitou a sugerir, mas expediu determina\u00e7\u00f5es diretas (ordens de fazer ou n\u00e3o fazer) \u00e0s ag\u00eancias reguladoras, condicionando a validade dos atos regulat\u00f3rios \u00e0 elabora\u00e7\u00e3o ou corre\u00e7\u00e3o da AIR.<\/p>\n

A ruptura de 2019: de soft law \u00e0 legalidade estrita<\/strong><\/h2>\n

A an\u00e1lise temporal revela uma modifica\u00e7\u00e3o na fundamenta\u00e7\u00e3o do controle. Entre 2011 e 2018, o TCU alicer\u00e7ava suas manifesta\u00e7\u00f5es predominantemente em relat\u00f3rios da OCDE e no Guia de AIR da Casa Civil, fontes de soft law<\/em>. A partir de 2019, com a edi\u00e7\u00e3o das Leis 13.848 e 13.874, e posteriormente o Decreto 10.411\/2020, os ac\u00f3rd\u00e3os passaram a citar diretamente esses diplomas normativos, substituindo as recomenda\u00e7\u00f5es pela invoca\u00e7\u00e3o da legalidade estrita e do dever de motiva\u00e7\u00e3o do ato administrativo.<\/p>\n

A omiss\u00e3o na an\u00e1lise de alternativas, que antes estava na zona de conforto da discricionariedade da ag\u00eancia, passou a configurar potencial v\u00edcio de legalidade pass\u00edvel de controle externo, como se observa no caso dos Ac\u00f3rd\u00e3os 964\/2024 e 1605\/2024.<\/p>\n

Nessas ocasi\u00f5es, quando da an\u00e1lise da dispensa irregular de AIR, o TCU considerou que a aus\u00eancia de motiva\u00e7\u00e3o adequada para dispensar a an\u00e1lise de alternativas constitui v\u00edcio de legalidade, invertendo o \u00f4nus no sentido o qual n\u00e3o cabe \u00e0 ag\u00eancia escolher se faz a AIR, mas sim demonstrar se e por que n\u00e3o precisa faz\u00ea-la.<\/p>\n

O limite do controle: o Ac\u00f3rd\u00e3o TCU 941\/2024 e o self-restraint<\/em><\/strong><\/h2>\n

De outra perspectiva, merece men\u00e7\u00e3o a decis\u00e3o objeto do Ac\u00f3rd\u00e3o TCU 941\/2024<\/strong><\/a>.<\/strong> O caso envolveu den\u00fancia contra a Anvisa questionando a\u00a0 an\u00e1lise de impacto regulat\u00f3rio elaborada pela ag\u00eancia, que optou pela manuten\u00e7\u00e3o da proibi\u00e7\u00e3o dos Dispositivos Eletr\u00f4nicos para Fumar (DEFs).<\/p>\n

O denunciante imputou \u00e0 Ag\u00eancia falhas estruturais no Processo Administrativo de Regula\u00e7\u00e3o (PAR), a partir do relat\u00f3rio final da an\u00e1lise de impacto regulat\u00f3rio elaborada pela Ag\u00eancia, sendo esse o instrumento que subsidiou as suas alega\u00e7\u00f5es ao TCU.<\/p>\n

O denunciante utilizou a AIR como prova material de irregularidade do ato normativo, alegando especificamente (i) manifesto pr\u00e9-julgamento e vi\u00e9s de confirma\u00e7\u00e3o, de modo que a Anvisa teria atuado com um veredito pr\u00e9-estabelecido, ignorando\u00a0 dados, evid\u00eancias cient\u00edficas e manifesta\u00e7\u00f5es da sociedade civil que contrariassem a tese proibicionista; (ii) desconsidera\u00e7\u00e3o de alternativas regulat\u00f3rias: argumentou-se que a Anvisa negligenciou a alternativa de \u201cregula\u00e7\u00e3o de qualidade, seguran\u00e7a e informa\u00e7\u00e3o\u201d, modelo amplamente adotado em pa\u00edses ocidentais desenvolvidos, optando pelo banimento; e (iii) neglig\u00eancia quanto \u00e0s externalidades negativas: a den\u00fancia alertou que a manuten\u00e7\u00e3o do banimento ignorava graves impactos fiscais (como, por exemplo, a perda de arrecada\u00e7\u00e3o) e estimulava o mercado ilegal, expondo a popula\u00e7\u00e3o ao consumo inseguro e nocivo de produtos sem controle sanit\u00e1rio.[2]<\/a><\/p>\n

Justifica-se a escolha do estudo de caso em quest\u00e3o pois, dentre os 39 ac\u00f3rd\u00e3os objeto da pesquisa, este \u00e9 o \u00fanico caso em que a AIR foi objeto de questionamento direto no tribunal, sendo um exemplo singular do exerc\u00edcio de controle externo pelo TCU de forma abstrata, diferentemente dos demais ac\u00f3rd\u00e3os em que as AIRs s\u00e3o observadas pelo tribunal de forma incidental e como elemento de processos espec\u00edficos.<\/p>\n

Inclusive, sobre esse ponto, constata-se que os relat\u00f3rios de auditoria (RA), com a totalidade de oito ac\u00f3rd\u00e3os, lideram o ranking de esp\u00e9cies de procedimentos em que o TCU analisa AIRs, indicando que a maior parte dos casos chegam ao\u00a0 conhecimento do tribunal vinculados a procedimentos espec\u00edficos de fiscaliza\u00e7\u00f5es planejadas pela pr\u00f3pria Corte de Contas (ex officio<\/em>).<\/p>\n

As representa\u00e7\u00f5es (REPR), com seis ac\u00f3rd\u00e3os, v\u00eam em sequ\u00eancia, apontando irregularidades em procedimentos fundamentados pela an\u00e1lise de impacto regulat\u00f3rio. Em seguida, as desestatiza\u00e7\u00f5es, com cinco ac\u00f3rd\u00e3os, refletem o controle concomitante obrigat\u00f3rio sobre concess\u00f5es e privatiza\u00e7\u00f5es, onde a AIR \u00e9 pe\u00e7a central da modelagem.<\/p>\n

Por \u00faltimo, as solicita\u00e7\u00f5es do Congresso Nacional (SCN) e os monitoramentos (MON), com quatro ac\u00f3rd\u00e3os cada, evidenciam, respectivamente, o controle parlamentar auxiliado pelo Tribunal e o acompanhamento do cumprimento de determina\u00e7\u00f5es anteriores.<\/p>\n

Nada obstante, a utiliza\u00e7\u00e3o pelo denunciante da pr\u00f3pria AIR como substrato direto para o exerc\u00edcio do controle externo do tribunal aponta que ela n\u00e3o apenas serve como um poss\u00edvel standard para o exerc\u00edcio do controle externo, como tamb\u00e9m um documento capaz de responsabilizar o regulador por suas escolhas metodol\u00f3gicas.<\/p>\n

No caso do Ac\u00f3rd\u00e3o em quest\u00e3o, o ministro-relator Benjamin Zymler, por\u00e9m, votou pelo n\u00e3o conhecimento da representa\u00e7\u00e3o, ao entendimento de que acolher a den\u00fancia exigiria que o TCU realizasse um \u201ccotejamento das contribui\u00e7\u00f5es\u201d e dos estudos cient\u00edficos, ofertando conclus\u00f5es distintas das da Anvisa, o que configuraria atua\u00e7\u00e3o \u201cem substitui\u00e7\u00e3o \u00e0 ag\u00eancia\u201d, fora de suas compet\u00eancias constitucionais.[3]<\/a><\/p>\n

Da\u00ed porque, ent\u00e3o, embora seja um exemplo singular dentro do universo restante de 38 ac\u00f3rd\u00e3os objeto de pesquisa, \u00e9 entendido que a variabilidade do controle, nesse caso espec\u00edfico, \u00e9 nula ou ausente.<\/p>\n

O que os dados revelam para o debate regulat\u00f3rio brasileiro<\/strong><\/h2>\n

A pesquisa realizada n\u00e3o teve a pretens\u00e3o de resolver o debate sobre os limites do controle externo sobre atos decis\u00f3rios das ag\u00eancias reguladoras no que tange a AIRs, mesmo porque o tamanho reduzido do universo de casos dispon\u00edveis para aprecia\u00e7\u00e3o (39 ac\u00f3rd\u00e3os) impede que haja conclus\u00f5es pass\u00edveis de serem generalizadas.<\/p>\n

De todo modo, dentro do universo do quantitativo analisado \u00e9 poss\u00edvel afirmar que (i) embora com diferentes graus de cog\u00eancia, a Corte de Contas, quando da an\u00e1lise dos 39 ac\u00f3rd\u00e3os, manifestou-se sobre as AIRs que chegaram ao seu conhecimento; (ii) essa manifesta\u00e7\u00e3o n\u00e3o \u00e9 uniforme, revelando um espectro vari\u00e1vel de intensidades de controle; (iii) a positiva\u00e7\u00e3o do marco normativo de 2019 constituiu um momento relevante de afirma\u00e7\u00e3o, pelo tribunal, de sua legitimidade para em tese apreciar a exist\u00eancia (ou aus\u00eancia) e a qualidade das AIRs que chegaram ao seu conhecimento; e, (iv) ainda que a maior parte do controle externo em face das AIRs seja exercido de forma incidental, de maneira que a an\u00e1lise de impacto regulat\u00f3rio \u00e9 conhecida pela Corte de Contas como parte integrante de um processo com outro objeto, a AIR tamb\u00e9m pode figurar como objeto da pr\u00f3pria den\u00fancia, ainda que n\u00e3o tenha sido exercido o controle externo no caso espec\u00edfico do Ac\u00f3rd\u00e3o 941\/2024.<\/p>\n

[1]<\/a>PECI, Alketa. Avalia\u00e7\u00e3o do impacto regulat\u00f3rio e sua difus\u00e3o no contexto brasileiro. RAE-Revista de Administra\u00e7\u00e3o de Empresas<\/strong>, S\u00e3o Paulo, v. 51, n. 4, p. 339, jul.\/ago. 2011. Dispon\u00edvel para acesso em: https:\/\/www.scielo.br\/j\/rae\/a\/JjCkpP3wF6HPx9zH7VfkBfm\/?lang=pt<\/a><\/p>\n

[2]<\/a>Conforme p\u00e1gina 2 do Ac\u00f3rd\u00e3o 941 de 2024 do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o.<\/p>\n

[3]<\/a> Conforme p\u00e1ginas 10-13 do Ac\u00f3rd\u00e3o 941 de 2024 do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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