{"id":24306,"date":"2026-07-07T06:00:00","date_gmt":"2026-07-07T09:00:00","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/07\/07\/a-burocracia-defensiva-e-o-apagao-das-canetas\/"},"modified":"2026-07-07T06:00:00","modified_gmt":"2026-07-07T09:00:00","slug":"a-burocracia-defensiva-e-o-apagao-das-canetas","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/07\/07\/a-burocracia-defensiva-e-o-apagao-das-canetas\/","title":{"rendered":"A burocracia defensiva e o apag\u00e3o das canetas"},"content":{"rendered":"

A Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica contempor\u00e2nea vive um paradoxo. Nunca se exigiu tanto do Estado \u2014 decis\u00f5es r\u00e1pidas, inova\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria, contrata\u00e7\u00f5es eficientes, pol\u00edticas p\u00fablicas complexas e resposta a crises sanit\u00e1rias, clim\u00e1ticas e fiscais \u2014 e nunca se exp\u00f4s tanto o agente p\u00fablico a controles simult\u00e2neos, san\u00e7\u00f5es superpostas, imputa\u00e7\u00f5es penais, exposi\u00e7\u00e3o midi\u00e1tica e revis\u00e3o retrospectiva de escolhas feitas sob informa\u00e7\u00e3o incompleta.<\/p>\n

No Brasil, esse resultado recebeu o nome de apag\u00e3o das canetas<\/em>. Na literatura anglo-sax\u00e3, em defensive decision-making<\/em> ou blame avoidance<\/em>. Na It\u00e1lia, fala-se em paura della firma<\/em> ou, de forma mais disseminada, burocrazia difensiva<\/em>.<\/p>\n

Segundo Livia Lorenzoni, a express\u00e3o burocracia defensiva <\/em>foi tomada de empr\u00e9stimo da medicina defensiva, em que m\u00e9dicos multiplicam exames e protocolos para evitar responsabiliza\u00e7\u00e3o, relegando as reais necessidades do paciente.<\/p>\n

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Antonio Bueno Armijo, catedr\u00e1tico da Universidade de C\u00f3rdoba, Espanha, formula a chave do problema: a burocracia defensiva aparece quando o agente percebe que o risco pessoal de decidir \u00e9 maior que o risco pessoal de n\u00e3o decidir. A Administra\u00e7\u00e3o deixa de se orientar pelo interesse p\u00fablico e passa a organizar-se em torno da autoprote\u00e7\u00e3o individual.<\/p>\n

Essa chave \u00e9 decisiva para o Brasil. O problema n\u00e3o \u00e9 o controle externo, judicial, ministerial ou da imprensa. O problema surge quando o sistema n\u00e3o distingue erro, diverg\u00eancia interpretativa, decis\u00e3o inovadora, culpa grave, dolo espec\u00edfico e corrup\u00e7\u00e3o; quando a revis\u00e3o ex post<\/em> ignora as circunst\u00e2ncias concretas da decis\u00e3o ex ante<\/em>; e quando o gestor de boa-f\u00e9 aprende que, do ponto de vista pessoal, \u00e9 mais racional n\u00e3o assinar. H\u00e1 ainda uma assimetria econ\u00f4mica subestimada: o benef\u00edcio da decis\u00e3o correta \u00e9 p\u00fablico e difuso; o custo do erro, da controv\u00e9rsia ou da suspeita pode ser privado, concentrado e devastador.<\/p>\n

O apag\u00e3o das canetas n\u00e3o \u00e9 pregui\u00e7a administrativa<\/h2>\n

A primeira cautela \u00e9 separar burocracia defensiva de mera inefici\u00eancia: o tra\u00e7o distintivo \u00e9 a finalidade de autoprote\u00e7\u00e3o. Pedir parecer pode ser prud\u00eancia ou transfer\u00eancia de responsabilidade; exigir documentos pode ser zelo ou formalismo defensivo; submeter mat\u00e9ria a colegiado pode ampliar legitimidade ou diluir autoria.<\/p>\n

O mesmo ato pode ser boa administra\u00e7\u00e3o ou defesa burocr\u00e1tica, conforme finalidade, contexto e proporcionalidade. Manifesta-se em atrasos deliberados, multiplica\u00e7\u00e3o de pareceres, remessa de assuntos inc\u00f4modos a outros \u00f3rg\u00e3os, decis\u00f5es minimalistas, anonimiza\u00e7\u00e3o da autoria e apego acr\u00edtico ao precedente. No limite, o processo administrativo deixa de ser instrumento de decis\u00e3o e se converte em dossi\u00ea de defesa futura.<\/p>\n

A LINDB mudou a gram\u00e1tica da decis\u00e3o p\u00fablica<\/h2>\n

A reforma da LINDB<\/a> pela Lei 13.655\/2018 foi a resposta normativa mais sofisticada ao problema. Seus artigos 20 a 30 imp\u00f5em considera\u00e7\u00e3o das consequ\u00eancias pr\u00e1ticas, indica\u00e7\u00e3o dos efeitos da invalida\u00e7\u00e3o, aten\u00e7\u00e3o aos obst\u00e1culos reais do gestor e responsabiliza\u00e7\u00e3o pessoal apenas por dolo ou erro grosseiro. O conjunto n\u00e3o criou salvo-conduto; criou m\u00e9todo. N\u00e3o basta que a decis\u00e3o tenha sido depois considerada inadequada ou ilegal; \u00e9 preciso demonstrar dolo ou erro grosseiro \u2014 falha manifesta, evidente e inescus\u00e1vel, conforme o Decreto n\u00ba 9.830\/2019.<\/p>\n

A pergunta decisiva n\u00e3o \u00e9 apenas se o ato foi anulado ou se a pol\u00edtica fracassou, mas se, diante das informa\u00e7\u00f5es e alternativas dispon\u00edveis \u00e0 \u00e9poca, o agente atuou com dolo, fraude ou erro grosseiro. A LINDB desloca o foco do resultado isolado para a qualidade do processo decis\u00f3rio \u2014 o n\u00facleo de uma administra\u00e7\u00e3o que leva erros a s\u00e9rio.<\/p>\n

Ainda assim, a LINDB opera mais como standard<\/em> de julgamento do que como mecanismo de redu\u00e7\u00e3o ex ante<\/em> do risco: n\u00e3o resolve a assimetria institucional, pois o servidor segue, em muitos casos, sem seguro institucional, defesa jur\u00eddica garantida ou canal consultivo vinculante compat\u00edvel com a magnitude dos riscos que assume.<\/p>\n

A reforma de 2021 e o fim do dolo gen\u00e9rico<\/h2>\n

A reforma da Lei de Improbidade pela Lei 14.230\/2021 dialoga diretamente com o artigo 28 da LINDB. Seu eixo foi exigir dolo espec\u00edfico para configura\u00e7\u00e3o de improbidade. O STF, no Tema 1199, fixou a necessidade de responsabilidade subjetiva para os atos dos artigos 9\u00ba, 10 e 11, com irretroatividade da revoga\u00e7\u00e3o da modalidade culposa em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 coisa julgada. Improbidade \u00e9 categoria sancionat\u00f3ria grave e exige desonestidade ou ades\u00e3o consciente ao il\u00edcito \u2014 n\u00e3o mera ilegalidade.<\/p>\n

Se tudo \u00e9 improbidade, nada \u00e9 propriamente improbidade, e o sistema transforma o medo em m\u00e9todo de gest\u00e3o. H\u00e1, contudo, risco sim\u00e9trico: a rea\u00e7\u00e3o ao punitivismo n\u00e3o pode gerar irresponsabilidade estrutural. O gestor deve responder por dolo espec\u00edfico, fraude, corrup\u00e7\u00e3o, omiss\u00e3o deliberada e erro grosseiro \u2014 n\u00e3o por erro honesto ou decis\u00e3o razo\u00e1vel que deu errado.<\/p>\n

\u00c9 preciso criticar a antiga constru\u00e7\u00e3o do dolo gen\u00e9rico<\/strong>: bastava que o agente praticasse voluntariamente o ato depois tido por ilegal para que o dolo fosse presumido da pr\u00f3pria conduta. Essa constru\u00e7\u00e3o confundia actus reus<\/em> com mens rea<\/em> \u2014 a vontade de praticar o ato administrativo era tratada como vontade de praticar improbidade. A reforma de 2021 corrigiu o rumo ao definir, no art. 1\u00ba, \u00a7\u00a7 1\u00ba e 2\u00ba, que dolo \u00e9 a vontade livre e consciente de alcan\u00e7ar o resultado il\u00edcito tipificado, n\u00e3o bastando a voluntariedade do agente.<\/p>\n

A compara\u00e7\u00e3o internacional confirma a cr\u00edtica: nem a It\u00e1lia, mesmo diante da paura della firma<\/em>, nem os Estados Unidos, em Harlow v. Fitzgerald<\/em>, legitimam san\u00e7\u00e3o pessoal grave apenas porque o ato material foi volunt\u00e1rio. A antiga f\u00f3rmula brasileira era, nesse sentido, mais severa que os modelos que inspiram a prote\u00e7\u00e3o do gestor de boa-f\u00e9: partia do resultado e reconstru\u00eda retroativamente a inten\u00e7\u00e3o, tornando racional a burocracia defensiva.<\/p>\n

A It\u00e1lia como espelho<\/h2>\n

A paura della firma<\/em> \u00e9 categoria pol\u00edtica, doutrin\u00e1ria e jurisprudencial na It\u00e1lia, ligada ao temor de prefeitos e dirigentes de assinar atos por medo de responsabilidade penal ou perante a Corte dei Conti<\/em>. A resposta veio em duas frentes. Na penal, sucessivas reformas restringiram o delito de abuso d\u2019ufficio<\/em> at\u00e9 sua aboli\u00e7\u00e3o pela Lei Nordio, em 2024 \u2014 medida criticada por reduzir a prote\u00e7\u00e3o contra desvios de poder. A pr\u00f3pria lei de procedimento administrativo (Lei n\u00ba 241\/1990, art. 1\u00ba, comma 2) j\u00e1 vedava agravar o procedimento sem exig\u00eancia extraordin\u00e1ria e motivada, mirando exatamente a multiplica\u00e7\u00e3o defensiva de etapas e pareceres.<\/p>\n

Na frente cont\u00e1bil, o Decreto Simplifica\u00e7\u00f5es de 2020 limitou temporariamente, para condutas comissivas, a responsabilidade por dano erarial \u00e0s hip\u00f3teses dolosas, preservando a culpa grave para omiss\u00f5es. A Corte Constitucional (senten\u00e7a 132\/2024) reconheceu o problema da burocracia defensiva, mas advertiu que a limita\u00e7\u00e3o ao dolo s\u00f3 se justifica como medida provis\u00f3ria, sob pena de comprometer a fun\u00e7\u00e3o dissuas\u00f3ria do sistema.<\/p>\n

Luca Di Donato acrescenta que a burocracia defensiva n\u00e3o nasce s\u00f3 de regimes severos de responsabilidade, mas tamb\u00e9m da m\u00e1 qualidade da regula\u00e7\u00e3o: incerteza jur\u00eddica, infla\u00e7\u00e3o normativa e instabilidade das regras aumentam o custo cognitivo da decis\u00e3o.<\/p>\n

Para o Brasil, a li\u00e7\u00e3o \u00e9 direta \u2014 o apag\u00e3o das canetas decorre tamb\u00e9m de um ambiente normativo pouco oper\u00e1vel e sujeito a reconstru\u00e7\u00f5es retrospectivas. A perspectiva comportamental completa o diagn\u00f3stico: casos negativos divulgados pela imprensa tornam o risco mais dispon\u00edvel na mem\u00f3ria, a avers\u00e3o \u00e0 perda faz a san\u00e7\u00e3o pesar mais que o benef\u00edcio difuso, e o vi\u00e9s de omiss\u00e3o torna mais confort\u00e1vel errar por n\u00e3o decidir.<\/p>\n

A li\u00e7\u00e3o italiana vale para o Brasil: o medo de assinar \u00e9 institucionalmente plaus\u00edvel, mas a resposta n\u00e3o pode ser anistia preventiva \u00e0 m\u00e1 gest\u00e3o. Entre o gestor paralisado e o gestor imune deve haver uma terceira via \u2014 o gestor protegido contra responsabilidade pessoal por decis\u00f5es depois consideradas equivocadas, desde que adotadas mediante processo decis\u00f3rio adequado e aderente \u00e0s informa\u00e7\u00f5es dispon\u00edveis \u00e0 \u00e9poca.<\/p>\n

Essa via exige enfrentar a dimens\u00e3o econ\u00f4mica do risco: n\u00e3o \u00e9 razo\u00e1vel esperar que servidores modestamente remunerados, diante do valor dos contratos e san\u00e7\u00f5es que administram, ajam como tomadores privados de risco ilimitado.<\/p>\n

Estados Unidos: Harlow e o rep\u00fadio \u00e0 inten\u00e7\u00e3o presumida<\/h2>\n

Em Harlow v. Fitzgerald<\/em> (1982), a Suprema Corte americana recusou imunidade absoluta a assessores presidenciais, mas reformulou a imunidade qualificada em termos objetivos. A opini\u00e3o do Justice Powell reconheceu que a\u00e7\u00f5es indenizat\u00f3rias imp\u00f5em custos sociais relevantes \u2014 litig\u00e2ncia, desvio de energia oficial, inibi\u00e7\u00e3o da a\u00e7\u00e3o discricion\u00e1ria \u2014 e abandonou a investiga\u00e7\u00e3o ampla da motiva\u00e7\u00e3o subjetiva. Da\u00ed a regra: agentes em fun\u00e7\u00f5es discricion\u00e1rias s\u00e3o protegidos, salvo quando violam direito claramente estabelecido (clearly established law<\/em>), do qual uma pessoa razo\u00e1vel teria conhecimento.<\/p>\n

Essa arquitetura repele, por via distinta, a l\u00f3gica do dolo gen\u00e9rico: exige marco normativo objetivo e previamente claro para superar a prote\u00e7\u00e3o do agente, em vez de transformar alega\u00e7\u00f5es gen\u00e9ricas de inten\u00e7\u00e3o em autoriza\u00e7\u00e3o para lit\u00edgios longos. A experi\u00eancia americana tamb\u00e9m mostra o outro lado: a imunidade qualificada \u00e9 criticada por dificultar a responsabiliza\u00e7\u00e3o de abusos, sobretudo policiais, quando se exige precedente com alto grau de especificidade.<\/p>\n

A li\u00e7\u00e3o para o Brasil n\u00e3o \u00e9 importar a imunidade qualificada, mas sua premissa: o agente n\u00e3o deve responder pessoalmente por decis\u00e3o razo\u00e1vel em zona jur\u00eddica n\u00e3o claramente estabelecida, nem ser blindado quando viola, consciente ou inescusavelmente, dever claro. A decis\u00e3o defensiva cresce quando a institui\u00e7\u00e3o procura culpados antes de compreender causas \u2014 o artigo 28 da LINDB n\u00e3o basta se todo insucesso for tratado como ind\u00edcio de culpa.<\/p>\n

S\u00edntese final: o erro honesto deve ser corrigido e compreendido<\/h2>\n

O juiz decide depois dos fatos, com contradit\u00f3rio e dist\u00e2ncia institucional; o gestor decide antes dos resultados, sob press\u00e3o, informa\u00e7\u00e3o incompleta e cobran\u00e7a social imediata. Por isso o controle n\u00e3o pode operar com a falsa nitidez da vis\u00e3o retrospectiva \u2014 como adverte a Suprema Corte americana, o direito n\u00e3o deve ser aplicado com a \u201cvis\u00e3o 20\/20\u201d que s\u00f3 o retrospecto oferece. A decis\u00e3o p\u00fablica n\u00e3o pode ser reconstru\u00edda anos depois como se o gestor dispusesse, no momento do ato, da clareza que s\u00f3 a instru\u00e7\u00e3o posterior tornou poss\u00edvel.<\/p>\n

Essa \u00e9 a intui\u00e7\u00e3o comum entre a LINDB, a reforma da improbidade de 2021 e as experi\u00eancias italiana e americana: todas rejeitam a responsabiliza\u00e7\u00e3o autom\u00e1tica do agente pelo simples insucesso ou pela invalida\u00e7\u00e3o posterior da decis\u00e3o. O ponto decisivo \u00e9 saber se, no momento em que foi tomada, a decis\u00e3o era razo\u00e1vel diante das informa\u00e7\u00f5es e alternativas ent\u00e3o dispon\u00edveis.<\/p>\n

A burocracia defensiva surge quando essa distin\u00e7\u00e3o desaparece \u2014 quando erro, diverg\u00eancia interpretativa, inova\u00e7\u00e3o malsucedida e corrup\u00e7\u00e3o s\u00e3o tratados como a mesma suspeita. O processo administrativo perde ent\u00e3o sua fun\u00e7\u00e3o prim\u00e1ria e se converte em arquivo preventivo de \u00e1libis.<\/p>\n

A s\u00edntese \u00e9 simples e exigente: o Estado deve proteger a decis\u00e3o honesta, razo\u00e1vel e contextualizada. O erro honesto deve ser corrigido e compreendido; o erro grosseiro deve gerar responsabilidade; o dolo deve ser punido; a corrup\u00e7\u00e3o deve ser reprimida com rigor. Mas a diverg\u00eancia interpretativa e a inova\u00e7\u00e3o malsucedida n\u00e3o podem virar desvio moral por reconstru\u00e7\u00e3o retrospectiva.<\/p>\n

O apag\u00e3o das canetas n\u00e3o termina com discursos de coragem. Termina quando o sistema jur\u00eddico torna racional agir corretamente. Enquanto for mais seguro n\u00e3o decidir do que decidir bem, a Administra\u00e7\u00e3o continuar\u00e1 produzindo pareceres, comiss\u00f5es e sil\u00eancios estrat\u00e9gicos em vez de decis\u00f5es \u2014 n\u00e3o por falta de canetas, mas por excesso de medo institucionalmente induzido.<\/p>\n

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Quem decide mat\u00e9rias de alto impacto deve receber suporte jur\u00eddico, prote\u00e7\u00e3o funcional e seguran\u00e7a institucional compat\u00edveis com a responsabilidade que o pr\u00f3prio Estado lhe atribui. S\u00e3o essas as medidas adotadas no exterior para se evitar o problema.<\/p>\n

O verdadeiro teste do direito p\u00fablico brasileiro \u00e9 criar um ambiente em que o agente p\u00fablico n\u00e3o precise ser her\u00f3i para fazer o que \u00e9 correto.<\/p>\n

Armijo, Antonio Bueno. La burocracia defensiva. Madrid, Espa\u00f1a: Marcial Pons, Ediciones Jur\u00eddicas y Sociales (Derecho, buen gobierno y transparencia). doi:10.37417\/la-burocracia-defensiva.<\/em><\/p>\n

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