A experi\u00eancia recente dos processos estruturais sugere uma mudan\u00e7a relevante na jurisdi\u00e7\u00e3o constitucional brasileira. Em determinados lit\u00edgios, a discuss\u00e3o j\u00e1 n\u00e3o se encerra com a defini\u00e7\u00e3o do sentido constitucional da controv\u00e9rsia. Passa a envolver uma quest\u00e3o posterior e igualmente delicada: como fazer com que a decis\u00e3o produza consequ\u00eancia institucional verific\u00e1vel?<\/p>\n
A ADPF 854<\/a>, relativa \u00e0s emendas parlamentares, oferece um exemplo expressivo. O julgamento de m\u00e9rito, em dezembro de 2022, sob relatoria da ministra Rosa Weber, declarou a incompatibilidade do chamado or\u00e7amento secreto com a Constitui\u00e7\u00e3o e imp\u00f4s deveres de transpar\u00eancia e rastreabilidade.<\/p>\n A fase posterior, conduzida pelo ministro Fl\u00e1vio Dino, revelou que a execu\u00e7\u00e3o das emendas continuava a apresentar d\u00e9ficits relevantes de publicidade e controle. A partir da\u00ed, o processo passou a envolver medidas sucessivas de acompanhamento da implementa\u00e7\u00e3o.\u00b9<\/p>\n Conhe\u00e7a o JOTA<\/span> PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transpar\u00eancia e previsibilidade para empresas<\/span><\/a><\/p>\n Com base em atos p\u00fablicos, observa-se que a ADPF 854 passou a abranger plano de trabalho conjunto entre Executivo e Legislativo, contas espec\u00edficas e rastre\u00e1veis, veda\u00e7\u00f5es operacionais, presta\u00e7\u00e3o peri\u00f3dica de informa\u00e7\u00f5es, audi\u00eancias de monitoramento e atua\u00e7\u00e3o de \u00f3rg\u00e3os de controle. A Controladoria-Geral da Uni\u00e3o mant\u00e9m, no Portal da Transpar\u00eancia, se\u00e7\u00e3o pr\u00f3pria dedicada ao cumprimento das determina\u00e7\u00f5es do STF no processo.\u00b2 \u00b3<\/p>\n A atua\u00e7\u00e3o jurisdicional deixou de incidir apenas sobre a validade de um arranjo or\u00e7ament\u00e1rio pret\u00e9rito e passou a alcan\u00e7ar a arquitetura de transpar\u00eancia da decis\u00e3o p\u00fablica. A quest\u00e3o constitucional n\u00e3o se resume a saber se determinado modelo era compat\u00edvel com a Constitui\u00e7\u00e3o; envolve tamb\u00e9m as condi\u00e7\u00f5es m\u00ednimas para que a execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria seja rastre\u00e1vel, audit\u00e1vel e publicamente intelig\u00edvel.<\/p>\n Em audi\u00eancia realizada em maio de 2026, no \u00e2mbito da ADPF 854, pesquisadores do Ipea apresentaram estudos sobre o crescimento das emendas entre 2014 e 2025 e seus impactos nas pol\u00edticas p\u00fablicas de sa\u00fade, assist\u00eancia social, educa\u00e7\u00e3o e trabalho. Segundo not\u00edcia divulgada pelo STF<\/a>, os estudos apontaram aumento de 379% no volume de recursos distribu\u00eddos por emendas no per\u00edodo.<\/p>\n Na mesma audi\u00eancia, representantes do Movimento Or\u00e7amento Bem Gasto apontaram que nenhuma das emendas analisadas atendeu integralmente aos crit\u00e9rios de transpar\u00eancia considerados adequados e que 92% apresentaram baixo n\u00edvel de rastreabilidade. O debate, portanto, ultrapassa a t\u00e9cnica or\u00e7ament\u00e1ria: envolve recursos com impacto direto sobre pol\u00edticas p\u00fablicas, planejamento estatal, controle federativo e capacidade administrativa.\u2074<\/p>\n A decis\u00e3o constitucional, nesse cen\u00e1rio, n\u00e3o opera no vazio: encontra sistemas de informa\u00e7\u00e3o incompletos, execu\u00e7\u00e3o descentralizada e baixa capacidade de rastreamento. \u00c9 nesse terreno que a jurisdi\u00e7\u00e3o deixa de ser apenas declarat\u00f3ria e passa a demandar t\u00e9cnicas institucionais de acompanhamento.<\/p>\n A categoria dos processos estruturais ajuda a compreender o fen\u00f4meno. Neles, a viola\u00e7\u00e3o constitucional n\u00e3o decorre de um ato isolado, mas do funcionamento defeituoso de uma estrutura, que n\u00e3o se corrige com uma ordem simples: exige diagn\u00f3stico, cronograma, matriz de responsabilidades, coopera\u00e7\u00e3o interinstitucional e mecanismos de avalia\u00e7\u00e3o.\u2075<\/p>\n A ADPF 854 mostra, por\u00e9m, algo al\u00e9m do debate tradicional sobre direitos fundamentais prestacionais. O monitoramento constitucional n\u00e3o se limita a pris\u00f5es, sa\u00fade, educa\u00e7\u00e3o ou pol\u00edticas sociais: pode alcan\u00e7ar tamb\u00e9m o modo de funcionamento do Estado, a circula\u00e7\u00e3o do dinheiro p\u00fablico e os mecanismos institucionais de responsabiliza\u00e7\u00e3o. O processo estrutural, nessa leitura, n\u00e3o serve apenas \u00e0 corre\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas deficit\u00e1rias, mas tamb\u00e9m \u00e0 reconstru\u00e7\u00e3o de capacidades p\u00fablicas de informa\u00e7\u00e3o, coordena\u00e7\u00e3o e controle.<\/p>\n Esse movimento se insere em uma institucionaliza\u00e7\u00e3o mais ampla dos processos estruturais. No STF, o N\u00facleo de Processos Estruturais e Complexos (Nupec) foi criado para apoiar os gabinetes na identifica\u00e7\u00e3o e no processamento de a\u00e7\u00f5es estruturais e complexas.\u2076 No CNJ<\/a>, a Recomenda\u00e7\u00e3o 163\/2025 estabeleceu diretrizes para a condu\u00e7\u00e3o desses processos nos demais tribunais brasileiros, com exce\u00e7\u00e3o expressa do Supremo.\u2077<\/p>\n H\u00e1, por\u00e9m, uma invers\u00e3o significativa: a pr\u00e1tica institucional avan\u00e7ou antes da disciplina normativa, e o PL 3\/2025 \u00e9 sintoma dessa defasagem \u2014 o sistema jur\u00eddico tenta conceituar uma realidade que a jurisdi\u00e7\u00e3o constitucional j\u00e1 vem produzindo nos autos, nas audi\u00eancias e nos n\u00facleos de apoio.\u2078<\/p>\n Essa realidade pode ser descrita como monitoramento constitucional, e a express\u00e3o exige cautela. Monitorar, exigir planos, cobrar dados e homologar cronogramas s\u00e3o medidas de acompanhamento institucional; n\u00e3o autorizam, por si mesmas, a substitui\u00e7\u00e3o do gestor p\u00fablico ou a assun\u00e7\u00e3o da execu\u00e7\u00e3o administrativa.<\/p>\n Ainda assim, em lit\u00edgios estruturais, n\u00e3o parece suficiente afirmar que a fun\u00e7\u00e3o jurisdicional termina com a proclama\u00e7\u00e3o do resultado. Sem acompanhamento, h\u00e1 decis\u00f5es que tendem a produzir efic\u00e1cia apenas simb\u00f3lica: declaram a Constitui\u00e7\u00e3o, mas n\u00e3o alteram as condi\u00e7\u00f5es institucionais que a violam.<\/p>\n O risco inverso tamb\u00e9m conta. O acompanhamento prolongado pode tensionar a separa\u00e7\u00e3o de Poderes, reduzir a margem de escolha administrativa e transformar medidas excepcionais em tutela judicial permanente. Por isso, a discuss\u00e3o j\u00e1 n\u00e3o cabe inteiramente na oposi\u00e7\u00e3o entre ativismo e autoconten\u00e7\u00e3o: a pergunta tornou-se mais espec\u00edfica \u2014 como monitorar sem governar?<\/p>\n A resposta passa por crit\u00e9rios m\u00ednimos. O primeiro \u00e9 a informa\u00e7\u00e3o: monitoramento sem dados \u00e9 apenas ret\u00f3rica com apar\u00eancia de controle, e a jurisdi\u00e7\u00e3o estrutural depende de indicadores verific\u00e1veis, relat\u00f3rios p\u00fablicos e capacidade de compara\u00e7\u00e3o ao longo do tempo. O segundo \u00e9 a defer\u00eancia funcional: ao Judici\u00e1rio cabe exigir a supera\u00e7\u00e3o da inconstitucionalidade, com firmeza quanto ao resultado e prud\u00eancia quanto aos meios, sem substituir as escolhas t\u00e9cnicas, administrativas e or\u00e7ament\u00e1rias dos \u00f3rg\u00e3os competentes.<\/p>\n O terceiro, talvez o mais importante, \u00e9 a estrat\u00e9gia de sa\u00edda. Processos estruturais n\u00e3o deveriam ser concebidos como jurisdi\u00e7\u00e3o sem fim. Se o monitoramento \u00e9 excepcional, sua perman\u00eancia precisa ser justificada, e o processo deve indicar quais sinais permitem reduzir a supervis\u00e3o, devolver a condu\u00e7\u00e3o plena aos \u00f3rg\u00e3os competentes ou encerrar o acompanhamento.<\/p>\n O risco decorre menos da persist\u00eancia do problema em si do que da aus\u00eancia de crit\u00e9rios pr\u00e9vios sobre o que contaria como resolu\u00e7\u00e3o institucional suficiente. Uma jurisdi\u00e7\u00e3o que define bem as condi\u00e7\u00f5es de entrada, mas n\u00e3o as de sa\u00edda, arrisca confundir perman\u00eancia com efetividade. Sua maturidade n\u00e3o ser\u00e1 medida apenas pela capacidade de intervir, mas tamb\u00e9m pela de reduzir a pr\u00f3pria presen\u00e7a uma vez cumprida sua fun\u00e7\u00e3o constitucional.<\/p>\n Assine gratuitamente a newsletter \u00daltimas Not\u00edcias do JOTA<\/span> e receba as principais not\u00edcias jur\u00eddicas e pol\u00edticas do dia no seu email<\/span><\/a><\/p>\n O desafio, nos pr\u00f3ximos anos, ser\u00e1 construir uma teoria constitucional para essa fun\u00e7\u00e3o: uma teoria capaz de distinguir monitoramento de governo, acompanhamento de substitui\u00e7\u00e3o, implementa\u00e7\u00e3o de captura e perman\u00eancia de efetividade. Em lit\u00edgios estruturais, afinal, a efetividade da decis\u00e3o depende do percurso posterior ao julgamento \u2014 de sua intera\u00e7\u00e3o com o or\u00e7amento, os sistemas de informa\u00e7\u00e3o, os conflitos federativos e a capacidade real das institui\u00e7\u00f5es respons\u00e1veis pela implementa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n \u00c9 nesse espa\u00e7o, entre o julgamento e a realidade, que se desenha uma dimens\u00e3o cada vez mais relevante da jurisdi\u00e7\u00e3o constitucional brasileira. O debate j\u00e1 avan\u00e7ou sobre quando o Judici\u00e1rio pode entrar em processos estruturais; a pr\u00f3xima etapa talvez seja definir como deve permanecer \u2014 e em que condi\u00e7\u00f5es deve sair.<\/p>\n [1] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Argui\u00e7\u00e3o de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 854. Relatoria origin\u00e1ria: Ministra Rosa Weber. Relatoria atual: Ministro Fl\u00e1vio Dino. Dispon\u00edvel em: https:\/\/portal.stf.jus.br\/processos\/detalhe.asp?incidente=6569730<\/a>. Acesso em: 16 jun. 2026.<\/p>\n [2] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. STF homologa plano que d\u00e1 transpar\u00eancia \u00e0s emendas ao Or\u00e7amento da Uni\u00e3o. Not\u00edcias STF, 28 fev. 2025. Dispon\u00edvel em: https:\/\/noticias.stf.jus.br\/postsnoticias\/stf-tem-maioria-para-homologar-plano-que-da-transparencia-as-emendas-ao-orcamento-da-uniao\/<\/a>. Acesso em: 16 jun. 2026.<\/p>\n [3] CONTROLADORIA-GERAL DA UNI\u00c3O. ADPF 854 \u2013 Transpar\u00eancia das Emendas Parlamentares. Portal da Transpar\u00eancia. Dispon\u00edvel em: https:\/\/portaldatransparencia.gov.br\/emendas\/adpf854<\/a>. Acesso em: 16 jun. 2026.<\/p>\n [4] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Especialistas exp\u00f5em no STF aspectos t\u00e9cnicos sobre rastreamento de emendas parlamentares. Not\u00edcias STF, 13 maio 2026. Dispon\u00edvel em: https:\/\/noticias.stf.jus.br\/postsnoticias\/especialistas-expoem-no-stf-aspectos-tecnicos-sobre-rastreamento-de-emendas-parlamentares\/<\/a>. Acesso em: 16 jun. 2026.<\/p>\n [5] VITORELLI, Edilson. Processo civil estrutural: teoria e pr\u00e1tica. S\u00e3o Paulo: JusPodivm, 2024; ARENHART, S\u00e9rgio Cruz; JOBIM, Marco F\u00e9lix; OSNA, Gustavo (org.). Processos estruturais. S\u00e3o Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2024.<\/p>\n [6] SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. N\u00facleo de Processos Estruturais e Complexos \u2013 NUPEC. Dispon\u00edvel em: https:\/\/portal.stf.jus.br\/textos\/verTexto.asp?pagina=nupec_apresentacao&servico=cmc<\/a>. Acesso em: 16 jun. 2026.<\/p>\n [7] CONSELHO NACIONAL DE JUSTI\u00c7A. Recomenda\u00e7\u00e3o n. 163, de 16 de junho de 2025. Estabelece diretrizes para a identifica\u00e7\u00e3o e condu\u00e7\u00e3o de processos estruturais. Dispon\u00edvel em: https:\/\/atos.cnj.jus.br\/files\/original16221120250625685c2233a6a65.pdf<\/a>. Acesso em: 16 jun. 2026.<\/p>\n