No dia 20 de maio, a Comiss\u00e3o de Constitui\u00e7\u00e3o e Justi\u00e7a do Senado aprovou o relat\u00f3rio do PL 2583\/2020, que disciplina a estrat\u00e9gia nacional para o complexo industrial da sa\u00fade. O projeto parte do reconhecimento de que o setor de sa\u00fade possui grande relev\u00e2ncia para o desenvolvimento nacional, buscando disciplinar uma pol\u00edtica estruturada de promo\u00e7\u00e3o do setor. Trata-se, portanto, de diploma legislativo de m\u00e1xima import\u00e2ncia, devendo ser parabenizada a iniciativa dos legisladores em enfrentar mat\u00e9ria de claro interesse nacional.<\/p>\n
Por\u00e9m, apesar da elogi\u00e1vel iniciativa dos legisladores, o exame do texto do PL revela uma s\u00e9rie de problemas que comprometem o sucesso da estrat\u00e9gia, pois contrariam a experi\u00eancia internacional, assim como o aprendizado j\u00e1 acumulado no desenvolvimento nacional do setor.<\/p>\n
Com not\u00edcias da Anvisa e da ANS, o JOTA<\/span> PRO Sa\u00fade entrega previsibilidade e transpar\u00eancia para empresas do setor<\/span><\/a><\/p>\n De in\u00edcio, um ponto que demanda revis\u00e3o \u00e9 a no\u00e7\u00e3o de empresas estrat\u00e9gicas de sa\u00fade (EES). O PL estabelece uma s\u00e9rie de vantagens para as empresas classificadas como EES, como prioridade em licenciamentos, linhas de cr\u00e9dito mais favor\u00e1veis e margens de prefer\u00eancia em contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas. Todos esses incentivos, de fato, s\u00e3o importantes para promover o desenvolvimento do setor. Por\u00e9m, ao disciplinar o regime das EES, o PL cometeu dois equ\u00edvocos que v\u00e3o no sentido contr\u00e1rio da independ\u00eancia e soberania tecnol\u00f3gica na \u00e1rea de sa\u00fade.<\/p>\n Primeiramente, \u00e9 relegado aos Laborat\u00f3rios Farmac\u00eauticos Oficiais (LFOs) um papel secund\u00e1rio, visto que passar\u00e3o a ter uma fun\u00e7\u00e3o acess\u00f3ria em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s EES, n\u00e3o apenas por n\u00e3o serem beneficiados das vantagens a estas outorgadas, como tamb\u00e9m por terem enfraquecida sua condi\u00e7\u00e3o de figura essencial nas parcerias para o desenvolvimento produtivo (PDPs), que v\u00eam se mostrando a pol\u00edtica p\u00fablica mais relevante para o desenvolvimento do Complexo Econ\u00f4mico Industrial da Sa\u00fade e, por conseguinte, para soberania tecnol\u00f3gica da sa\u00fade, cuja figura principal tamb\u00e9m passar\u00e1 para a EES.<\/p>\n Depois, ao estabelecer os requisitos para que um ente seja classificado como EES e se beneficie do regime especial, o PL n\u00e3o faz qualquer exig\u00eancia de capital nacional m\u00ednimo. A atual reda\u00e7\u00e3o do PL, em seu art. 5.\u00ba, exige apenas que a pessoa jur\u00eddica tenha objeto social que compreenda servi\u00e7os industriais de sa\u00fade, planta industrial localizada no pa\u00eds, bem como hist\u00f3rico relevante e capacidade de dar continuidade \u00e0 atividade produtiva. Ou seja, at\u00e9 mesmo multinacionais estrangeiras poder\u00e3o ser classificadas como EES e se beneficiar das vantagens atreladas a tal classifica\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Quando observamos a experi\u00eancia internacional, no entanto, isso se revela um erro. A literatura especializada demonstra que o capital estrangeiro tende a possuir uma contribui\u00e7\u00e3o limitada para um efetivo desenvolvimento de uma ind\u00fastria nacional, em virtude da tend\u00eancia de repatria\u00e7\u00e3o excessiva de dividendos, do alinhamento com interesses internacionais de suas matrizes, dos riscos de dumping predat\u00f3rio[1]<\/a>, entre outras quest\u00f5es.<\/p>\n Al\u00e9m disso, no caso brasileiro, a aus\u00eancia de uma ind\u00fastria nacional aut\u00f4noma p\u00f5e em risco a pr\u00f3pria opera\u00e7\u00e3o do SUS, em virtude dos altos custos decorrentes da massiva importa\u00e7\u00e3o no setor[2]<\/a>. Naturalmente, para garantir uma ind\u00fastria competitiva, \u00e9 importante que tal exig\u00eancia de capital nacional seja vista como transit\u00f3ria, progressivamente redundando-se no fim ou mitiga\u00e7\u00e3o de tal exig\u00eancia; mas, na fase inicial da ind\u00fastria, tal pol\u00edtica \u00e9 essencial.<\/p>\n Inclusive, quando observamos o caso da \u00cdndia, \u00e9 poss\u00edvel ver como a presen\u00e7a de capital social m\u00ednimo \u00e9 imprescind\u00edvel: atualmente, a \u00cdndia \u00e9 conhecida como a farm\u00e1cia do mundo, sendo um dos principais polos globais de produ\u00e7\u00e3o de IFAs e medicamentos; por sua vez, os estudiosos argumentam que uma das estrat\u00e9gias essenciais para o pa\u00eds obter o atual n\u00edvel de desenvolvimento da ind\u00fastria farmac\u00eautica foi o FERA, pol\u00edtica econ\u00f4mica que, a partir dos anos 1970, exigia capital nacional de no m\u00ednimo 60% para as empresas estrangeiras que operavam em seu territ\u00f3rio[3]<\/a>.<\/p>\n Ou seja, \u00e9 um erro o PL n\u00e3o exigir das EES um capital nacional m\u00ednimo. Podemos discutir quanto deve ser esse m\u00ednimo, se h\u00e1 necessidade de que o capital nacional seja majorit\u00e1rio ou n\u00e3o, mas n\u00e3o \u00e9 adequado abrir m\u00e3o de fixar qualquer montante m\u00ednimo, permitindo que empresas de capital 100% estrangeiro gozem de benef\u00edcios voltados a desenvolver, na realidade, a ind\u00fastria nacional.<\/p>\n Depois, tamb\u00e9m merece reflex\u00e3o o art. 27, que prescreve a mera possibilidade de margens de prefer\u00eancia para as EES nas contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas, deixando \u00e0 cargo do ente p\u00fablico decidir pela sua concess\u00e3o ou n\u00e3o. A previs\u00e3o textual de mera possibilidade, na pr\u00e1tica, muito provavelmente redundar\u00e1 na n\u00e3o concess\u00e3o da margem de prefer\u00eancia. Isto porque a mera possibilidade atribui ao agente p\u00fablico respons\u00e1vel o \u00f4nus de justificar a ado\u00e7\u00e3o da margem de prefer\u00eancia, assim como o percentual atribu\u00eddo.<\/p>\n No atual momento em que vivemos, caracterizado por controle excessivo, dando origem ao chamado direito administrativo do medo[4]<\/a>, \u00e9 de se esperar que os entes e agentes p\u00fablicos acabem optando pela n\u00e3o atribui\u00e7\u00e3o de margem de prefer\u00eancia, como forma de se proteger.<\/p>\n Ou seja, a atual reda\u00e7\u00e3o do art. 27 tende a desfavorecer a ado\u00e7\u00e3o de mecanismo essencial para o desenvolvimento da ind\u00fastria da sa\u00fade. Por\u00e9m, a literatura especializada \u00e9 bastante clara ao ensinar que o uso direcionado de compras p\u00fablicas, inclusive com pagamento de pre\u00e7os superiores ao de mercado, \u00e9 medida de grande utilidade para o financiamento de ind\u00fastrias nascentes, que exigem o financiamento da sua curva de aprendizado[5]<\/a>. E, mais uma vez, a experi\u00eancia internacional confirma a pertin\u00eancia dessa estrat\u00e9gia.<\/p>\n Na \u00cdndia, as compras p\u00fablicas favorecem a ind\u00fastria farmac\u00eautica nacional de diferentes maneiras, compreendendo aut\u00eantica pol\u00edtica p\u00fablica reconhecida como essencial para o atual est\u00e1gio de desenvolvimento da ind\u00fastria: a t\u00edtulo de exemplo, j\u00e1 houve lista de 102 produtos que somente podiam ser adquiridos de laborat\u00f3rios p\u00fablicos; al\u00e9m disso, as empresas s\u00e3o classificadas de acordo com porcentagem de conte\u00fado local do produto final, de forma que qu\u00e3o maior seja essa porcentagem, mais prefer\u00eancias s\u00e3o concedidas, as quais podem ir desde empate ficto a licita\u00e7\u00f5es exclusivas para fornecedores com certo m\u00ednimo de conte\u00fado local[6]<\/a>.<\/p>\n Assine gratuitamente a newsletter \u00daltimas Not\u00edcias do JOTA<\/span> e receba as principais not\u00edcias jur\u00eddicas e pol\u00edticas do dia no seu email<\/span><\/a><\/p>\n Portanto, \u00e9 preciso que o art. 27 n\u00e3o preveja a mera possibilidade de ser prevista margem de prefer\u00eancia, mas que determine a sua exist\u00eancia, fixando desde logo o percentual que dever\u00e1 ser previsto, ou, ao menos remetendo \u00e0 regulamenta\u00e7\u00e3o para faz\u00ea-lo. Somente assim ser\u00e1 dada seguran\u00e7a jur\u00eddica para que, na pr\u00e1tica, esse instrumento t\u00e3o importante seja efetivamente utilizado.<\/p>\n Enfim, esses s\u00e3o apenas alguns dos pontos do PL que demandam mais reflex\u00e3o. Trata-se de tema essencial para o debate nacional, para que n\u00e3o percamos a oportunidade que se apresenta e acabemos aprovando legisla\u00e7\u00e3o que contraria o elogi\u00e1vel objetivo que almeja, de estruturar uma estrat\u00e9gia coordenada e efetiva de desenvolvimento de setor relevante para nossa economia.<\/p>\n [1]<\/a> CHANG, Ha-Joon. Chutando a escada \u2013 a estrat\u00e9gia de desenvolvimento em perspectiva hist\u00f3rica. S\u00e3o Paulo: UNESP, 2004.<\/p>\n [2]<\/a> GADELHA, Carlos Augusto Grabois. Complexo Econ\u00f4mico-Industrial da Sa\u00fade: a base econ\u00f4mica e material do Sistema \u00danico de Sa\u00fade. Cadernos de Sa\u00fade P\u00fablica, n.\u00ba 38, 2022.<\/p>\n [3]<\/a> BHATTACHARJEA, Aditya; SINDHWANI, Fiyanshu. Competition Issues in the Indian Pharmaceuticals Sector. Nova D\u00e9li: Centre for Development Economics, 2013, pp. 14-15. Dispon\u00edvel em: https:\/\/cuts-ccier.org\/pdf\/Report-Pharmaceutical_Sector_Study.pdf. Acesso em 22\/05\/2026<\/p>\n [4]<\/a> SANTOS, Rodrigo Valgas dos. Direito administrativo do medo. S\u00e3o Paulo: Revista dos Tribunais, 2022.<\/p>\n