A recente consolida\u00e7\u00e3o jurisprudencial em torno da Conta de Desenvolvimento Energ\u00e9tico (CDE) reacendeu um debate que vai al\u00e9m da legitimidade passiva das a\u00e7\u00f5es judiciais envolvendo a cobran\u00e7a da parcela nas contas de energia. O ponto central talvez seja outro: afinal, qual \u00e9 a natureza jur\u00eddica da CDE?<\/p>\n
A resposta importa, porque dela decorrem consequ\u00eancias relevantes para a incid\u00eancia de ICMS, PIS\/Cofins, IRPJ e CSLL, al\u00e9m da pr\u00f3pria defini\u00e7\u00e3o do regime jur\u00eddico aplic\u00e1vel \u00e0 cobran\u00e7a.<\/p>\n
Conhe\u00e7a o JOTA<\/span> PRO Tributos, plataforma de monitoramento tribut\u00e1rio para empresas e escrit\u00f3rios com decis\u00f5es e movimenta\u00e7\u00f5es do Carf, STJ e STF<\/span><\/a><\/p>\n O STJ, ao julgar o Tema de Repetitivos1.148 (DJe 20\/03\/2025), firmou entendimento de que as demandas envolvendo os par\u00e2metros de c\u00e1lculo da CDE devem ser movidas apenas contra as concession\u00e1rias de energia el\u00e9trica, afastando a legitimidade da Uni\u00e3o e da Aneel. A conclus\u00e3o refor\u00e7a a percep\u00e7\u00e3o de que embora criada por pol\u00edtica p\u00fablica federal, a CDE opera concretamente como componente tarif\u00e1rio da rela\u00e7\u00e3o entre concession\u00e1ria e consumidor.<\/p>\n Isso, contudo, n\u00e3o a transforma em tributo.<\/p>\n A CDE foi institu\u00edda pela Lei 10.438\/2002 como fundo setorial destinado ao financiamento de pol\u00edticas p\u00fablicas no setor el\u00e9trico, incluindo subs\u00eddios tarif\u00e1rios e programas de universaliza\u00e7\u00e3o. Ao ser regulamentada, o Decreto 7.891\/2013, em seu art. 4\u00ba-A, vinculou expressamente a arrecada\u00e7\u00e3o \u00e0s finalidades do fundo.<\/p>\n E esse dado \u00e9 decisivo. Se a CDE tivesse natureza tribut\u00e1ria, sua disciplina por decreto encontraria obst\u00e1culo direto no princ\u00edpio da legalidade tribut\u00e1ria (art. 150, I, da CRFB\/1988). Tributos n\u00e3o podem ser institu\u00eddos ou majorados por ato infralegal, salvo hip\u00f3teses constitucionalmente excepcionais, que evidentemente n\u00e3o abrangem a CDE.<\/p>\n Al\u00e9m disso, ela n\u00e3o se encaixa em nenhuma das esp\u00e9cies tribut\u00e1rias constitucionalmente previstas.<\/p>\n N\u00e3o \u00e9 contribui\u00e7\u00e3o de melhoria, porque n\u00e3o decorre de obra p\u00fablica que gere valoriza\u00e7\u00e3o imobili\u00e1ria. Tamb\u00e9m n\u00e3o \u00e9 empr\u00e9stimo compuls\u00f3rio, j\u00e1 que inexiste restitui\u00e7\u00e3o futura dos valores arrecadados. N\u00e3o parece poss\u00edvel enquadr\u00e1-la como contribui\u00e7\u00e3o especial, apesar da vincula\u00e7\u00e3o da receita a finalidade espec\u00edfica, pois falta justamente o elemento t\u00edpico da parafiscalidade tribut\u00e1ria: a transfer\u00eancia da capacidade tribut\u00e1ria para figurar como ente arrecadador e fazer a gest\u00e3o da receita arrecadada.<\/p>\n Restariam, em tese, taxa ou imposto. No entanto, a CDE n\u00e3o atende aos requisitos de nenhum deles.<\/p>\n N\u00e3o \u00e9 taxa porque n\u00e3o remunera servi\u00e7o p\u00fablico espec\u00edfico e divis\u00edvel nem decorre do exerc\u00edcio do poder de pol\u00edcia. O consumidor n\u00e3o paga a CDE em raz\u00e3o de fiscaliza\u00e7\u00e3o estatal individualizada, tampouco como contrapresta\u00e7\u00e3o direta por servi\u00e7o singularmente prestado a ele.<\/p>\n Tamb\u00e9m n\u00e3o \u00e9 imposto. E aqui est\u00e1 talvez o argumento mais forte.<\/p>\n O art. 167, IV, da CRFB\/1988, veda a vincula\u00e7\u00e3o da receita de impostos a \u00f3rg\u00e3o, fundo ou despesa. A CDE, contudo, possui destina\u00e7\u00e3o legal e regulamentar espec\u00edfica justamente para financiamento de pol\u00edticas p\u00fablicas do setor el\u00e9trico. Sua receita \u00e9 integralmente vinculada ao fundo. Logo, qualific\u00e1-la como imposto produziria frontal incompatibilidade constitucional.<\/p>\n Na pr\u00e1tica, a CDE se aproxima muito mais de um encargo setorial ou componente tarif\u00e1rio regulat\u00f3rio do que de uma exa\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria.<\/p>\n Essa conclus\u00e3o ajuda a compreender a controv\u00e9rsia sobre a incid\u00eancia de ICMS.<\/p>\n Embora a CDE n\u00e3o seja tributo, o STJ vem admitindo sua inclus\u00e3o na base de c\u00e1lculo do ICMS por entender que ela integra o custo da opera\u00e7\u00e3o de fornecimento de energia el\u00e9trica. Contudo, ao julgar o AREsp 1.688.160 (DJe 22\/10\/2024), a 2\u00aa Turma decidiu que a cobran\u00e7a retroativa do ICMS sobre a CDE n\u00e3o poderia alcan\u00e7ar fatos geradores pret\u00e9ritos diante da pr\u00e1tica reiterada anterior da administra\u00e7\u00e3o tribut\u00e1ria de n\u00e3o exigir o imposto nessas hip\u00f3teses. No caso, a altera\u00e7\u00e3o do posicionamento da administra\u00e7\u00e3o significaria mudan\u00e7a de crit\u00e9rio jur\u00eddico, o que \u00e9 vedado pelo art. 146, do CTN.<\/p>\n No mesmo sentido, decis\u00e3o recente do TJMG, procedida na Apela\u00e7\u00e3o C\u00edvel 5000577-64.2019.8.13.0558 (DJe 13\/03\/2026) reconheceu que a subven\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica da CDE comp\u00f5e o valor da opera\u00e7\u00e3o de fornecimento de energia el\u00e9trica e, portanto, integra a base do ICMS. O ac\u00f3rd\u00e3o tamb\u00e9m reconheceu que o consumidor final suporta o \u00f4nus econ\u00f4mico do imposto, podendo a concession\u00e1ria buscar ressarcimento regressivo quando recolher valores n\u00e3o cobrados anteriormente.<\/p>\n Entretanto, aqui a incid\u00eancia do ICMS sobre a CDE n\u00e3o decorre de sua eventual natureza tribut\u00e1ria, mas da compreens\u00e3o de que ela integra economicamente a tarifa de energia.<\/p>\n A mesma l\u00f3gica pode produzir reflexos em PIS\/Cofins. Se a CDE ingressa contabilmente na receita operacional da concession\u00e1ria antes do repasse obrigat\u00f3rio ao fundo setorial, h\u00e1 espa\u00e7o para discuss\u00e3o semelhante \u00e0quela travada no chamado \u201ctema do s\u00e9culo\u201d do STF sobre exclus\u00e3o do ICMS da base de PIS\/Cofins. A quest\u00e3o central passa a ser saber se esses valores representam efetivo faturamento da concession\u00e1ria ou mero ingresso transit\u00f3rio destinado \u00e0 Uni\u00e3o.<\/p>\n Sob perspectiva econ\u00f4mica e cont\u00e1bil, a segunda hip\u00f3tese parece mais consistente, por estar de acordo com o que determina o art. 4\u00ba-A, do Decreto 7.891\/2013. A concession\u00e1ria apenas arrecada e repassa os recursos vinculados \u00e0 CDE, sem disponibilidade econ\u00f4mica definitiva sobre eles.<\/p>\n Racioc\u00ednio semelhante pode repercutir em IRPJ e CSLL.<\/p>\n Se os valores relativos \u00e0 CDE possuem natureza de ingresso vinculado e transit\u00f3rio, destinado obrigatoriamente ao fundo setorial, torna-se discut\u00edvel sua caracteriza\u00e7\u00e3o como acr\u00e9scimo patrimonial apto a justificar incid\u00eancia sobre lucro ou resultado.<\/p>\n Isso especialmente considerando que o art. 153, da CRFB\/1988, confere \u00e0 Uni\u00e3o a compet\u00eancia para instituir imposto sobre \u201crenda e proventos de qualquer natureza<\/em>\u201d. O CTN, recepcionado pelo texto constitucional como norma geral em mat\u00e9ria tribut\u00e1ria, em seu art. 43, I, determinou que o IR \u201ctem como fato gerador a aquisi\u00e7\u00e3o da disponibilidade econ\u00f4mica ou jur\u00eddica: I \u2013 de renda, assim entendido o produto do capital, do trabalho ou da combina\u00e7\u00e3o de ambos<\/em>\u201d.<\/p>\n Com base na doutrina de Paulo de Barros Carvalho[1]<\/a> e de Aliomar Baleeiro[2]<\/a>, <\/em>\u201crenda<\/em>\u201d deve ser entendida como acr\u00e9scimo patrimonial, ou seja, aquele ingresso que provoca o aumento l\u00edquido do patrim\u00f4nio do indiv\u00edduo. N\u00e3o havendo esse acr\u00e9scimo l\u00edquido durante determinado per\u00edodo, n\u00e3o haver\u00e1 renda auferida por ele. Essa posi\u00e7\u00e3o \u00e9 confirmada pelo STF desde o julgamento do RE 117.887 (DJ 23\/04\/1993).<\/p>\n Receba de gra\u00e7a todas as sextas-feiras um resumo da semana tribut\u00e1ria no seu email<\/a><\/p>\n A depender da modelagem cont\u00e1bil adotada, pode-se sustentar que inexiste receita pr\u00f3pria da concession\u00e1ria, mas mera circula\u00e7\u00e3o financeira vinculada ao cumprimento de obriga\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria, tal como ocorre com os marketplaces<\/em> que realizam intermedia\u00e7\u00e3o de neg\u00f3cios e cobram por isso um\u00a0 valor relativo \u00e0 comiss\u00e3o.<\/p>\n O debate ainda est\u00e1 longe de se encerrar. Mas uma premissa parece cada vez mais dif\u00edcil de ser afastada: a CDE pode at\u00e9 repercutir tributariamente em diferentes bases de c\u00e1lculo, mas isso n\u00e3o significa, nem de longe, que ela pr\u00f3pria seja tributo.<\/p>\n