O Tribunal de Contas da Uni\u00e3o exige transpar\u00eancia e efici\u00eancia dos gastos dos entes p\u00fablicos federais. Mas quem exige transpar\u00eancia e efici\u00eancia dos gastos do pr\u00f3prio TCU?<\/p>\n
Esse \u00e9 o tema de novo livro (\u201cQuem controla o controlador?\u201d, em pr\u00e9-venda no site da editora JusPodivm)<\/a>, escrito conjuntamente por pesquisadores da FGV Direito Rio, sob a coordena\u00e7\u00e3o dos autores deste texto.<\/p>\n Realizada ao longo de um semestre, a pesquisa sobre o tema revelou fatos dignos de aten\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Embora a Constitui\u00e7\u00e3o n\u00e3o especifique a forma de controle das contas do TCU, constitui\u00e7\u00f5es estaduais e leis org\u00e2nicas municipais (e distrital) cuidaram de preencher essa aparente lacuna, atribuindo tal controle ao Poder Legislativo.<\/p>\n Conhe\u00e7a o JOTA<\/span> PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transpar\u00eancia e previsibilidade para empresas<\/span><\/a><\/p>\n Quando essas normas tiveram sua constitucionalidade questionada no controle concentrado, o Supremo Tribunal Federal entendeu que as disposi\u00e7\u00f5es n\u00e3o extrapolavam a compet\u00eancia de auto-organiza\u00e7\u00e3o do controle externo pelos Estados e Munic\u00edpios. Mas a leitura dos ac\u00f3rd\u00e3os revela que, mais do que validar as normas postas estaduais, municipais e distritais, o STF enunciou um preceito geral de que o controle externo das contas dos Tribunais de Contas seria um mandamento constitucional extra\u00eddo dos princ\u00edpios democr\u00e1tico e republicano e do Estado de Direito.[1]<\/a><\/p>\n At\u00e9 ent\u00e3o, a quest\u00e3o de quem controla as contas do TCU n\u00e3o havia sido apreciada pelo Supremo. Ainda assim, o preceito geral que pautou as decis\u00f5es do STF sobre normas estaduais pareceria indicar o caminho jur\u00eddico que seria seguido. Quando a mat\u00e9ria finalmente chegou ao exame do STF, por\u00e9m, a resposta foi bem diferente.<\/p>\n Ao julgar a ADI n\u00ba 2.324<\/a>\/DF, em 2019, o Supremo apreciou a constitucionalidade do art. 56, \u00a7 2\u00ba, da Lei de Responsabilidade Fiscal<\/a>, segundo o qual a Comiss\u00e3o Mista de Or\u00e7amento (CMO<\/a>) \u00e9 respons\u00e1vel por lavrar parecer sobre as contas do TCU.[2]<\/a> Sem se valer dos preceitos elencados nas a\u00e7\u00f5es anteriores de que todo \u00f3rg\u00e3o deveria estar sujeito a um efetivo controle externo, o STF deu ao dispositivo a interpreta\u00e7\u00e3o de que a CMO tem atribui\u00e7\u00e3o \u201cmeramente opinativa\u201d, e que o respons\u00e1vel final pelo julgamento das contas do TCU seria\u2026 o pr\u00f3prio TCU.<\/p>\n A pesquisa emp\u00edrica realizada revelou que a importante compet\u00eancia da CMO, voltada a viabilizar \u201cuma an\u00e1lise minimamente imparcial sobre as contas dos Tribunais de Contas\u201d,[3]<\/a> \u00e9 largamente ignorada tanto pela comiss\u00e3o quanto pelo TCU, salvo pontual exce\u00e7\u00e3o.<\/p>\n At\u00e9 2011, o TCU encaminhava documentos e relat\u00f3rios ao Congresso; a atua\u00e7\u00e3o da CMO, contudo, limitava-se \u00e0 emiss\u00e3o de pareceres essencialmente descritivos, sem exame efetivo das informa\u00e7\u00f5es apresentadas. N\u00e3o se identificaram questionamentos relevantes aos relat\u00f3rios e contas submetidos pelo Tribunal, tampouco a aprova\u00e7\u00e3o final desses pareceres pelo Congresso.<\/p>\n Esse controle, que j\u00e1 era superficial e pouco efetivo, foi completamente interrompido por uma d\u00e9cada. Entre 2012 e 2022, o TCU deixou de encaminhar suas contas ao Congresso.<\/p>\n A rea\u00e7\u00e3o institucional a essa omiss\u00e3o s\u00f3 ocorreu em 2022, quando o presidente da CMO encaminhou of\u00edcios ao Tribunal exigindo a presta\u00e7\u00e3o das contas de todos esses exerc\u00edcios financeiros anteriores. E por um breve instante, a CMO sinalizou que iria iniciar um controle externo efetivo sobre as contas do Tribunal. Buscou esclarecer o procedimento de fiscaliza\u00e7\u00e3o externa de contas junto aos \u00f3rg\u00e3os parlamentares consultivos, conferindo maior seguran\u00e7a jur\u00eddico \u00e0 sua atua\u00e7\u00e3o. E encaminhou of\u00edcio ao TCU para solicitar esclarecimentos quanto a algumas despesas com pessoal.<\/p>\n Mas esse controle pontual tamb\u00e9m foi interrompido. Com a mudan\u00e7a de legislatura e da composi\u00e7\u00e3o da CMO ocorrida no in\u00edcio de 2023, o processo de fiscaliza\u00e7\u00e3o cessou. Nenhuma das dez contas prestadas pelo TCU em 2022, ap\u00f3s provoca\u00e7\u00e3o, teve andamento; todas, at\u00e9 hoje, seguem aguardando designa\u00e7\u00e3o de novo relator.<\/p>\n Tudo leva a crer que as medidas de fiscaliza\u00e7\u00e3o ensaiadas em 2022 n\u00e3o refletem uma atividade de controle externo propriamente dito. Decorreram, antes, de um contexto de atrito institucional pontual entre TCU e CMO no ano em que o TCU come\u00e7ou a questionar as emendas do relator ao or\u00e7amento.[4]<\/a><\/p>\n O livro aponta para o que se pode qualificar de uma defici\u00eancia cr\u00f4nica no controle externo sobre as contas do TCU: processos de presta\u00e7\u00e3o de contas ficaram anos sem relator; dilig\u00eancias parlamentares foram paralisadas ou arquivadas com a mudan\u00e7a de legislatura; e o mecanismo opinativo atribu\u00eddo \u00e0 CMO, como visto, n\u00e3o se traduziu em escrut\u00ednio substantivo.<\/p>\n Naturalmente, poderia argumentar-se que o Tribunal disp\u00f5e de mecanismos efetivos de controle interno, conduzidos por unidade especializada do pr\u00f3prio \u00f3rg\u00e3o (especializado no tema). Contudo, embora o TCU possua ritos e procedimentos de auditoria pr\u00f3prios, a aus\u00eancia de verifica\u00e7\u00e3o externa independente tende a mitigar a credibilidade desses controles.<\/p>\n Diante desse cen\u00e1rio de aus\u00eancia de controle sobre as contas do TCU, descrito nos primeiros cap\u00edtulos do livro, o grupo de pesquisadores da FGV Direito Rio buscou entender como Autoridades de Contas estrangeiras s\u00e3o controladas.<\/p>\n O exame comparado, que envolveu sete institui\u00e7\u00f5es internacionais respeitadas, encontrou uma interessante variedade de modelos de controle. O livro retrata o funcionamento do controle dessas institui\u00e7\u00f5es e, assim, busca apontar algumas medidas pr\u00e1ticas que poderiam ser cogitadas para o Brasil.<\/p>\n Assine gratuitamente a newsletter \u00daltimas Not\u00edcias do JOTA<\/span> e receba as principais not\u00edcias jur\u00eddicas e pol\u00edticas do dia no seu email<\/span><\/a><\/p>\n A pesquisa de direito comparado concluiu que a submiss\u00e3o das contas de Autoridade de Contas ao seu pr\u00f3prio julgamento n\u00e3o \u00e9 uma pr\u00e1tica exclusiva do Brasil, mas \u00e9 relativamente minorit\u00e1ria. Os pa\u00edses que tamb\u00e9m adotaram esse modelo (It\u00e1lia e Espanha), por\u00e9m, desenvolveram algumas medidas que podem assegurar maior legitimidade ao exerc\u00edcio do autocontrole, como revis\u00f5es por pares e estruturas internas robustas para compensar a aus\u00eancia de auditoria externa.<\/p>\n A experi\u00eancia estrangeira mostra que h\u00e1 mecanismos capazes de tornar o controle externo sobre o TCU mais efetivo. Entre as alternativas examinadas, destacam-se: (i) a contrata\u00e7\u00e3o de auditoria externa independente pelo pr\u00f3prio Tribunal de Contas, como ocorre em Portugal; (ii) a contrata\u00e7\u00e3o de auditores independentes pelo Congresso, em aux\u00edlio \u00e0s fun\u00e7\u00f5es da CMO, a exemplo do modelo adotado no Reino Unido, em que a comiss\u00e3o parlamentar especializada disp\u00f5e desse recurso; (iii) a capacita\u00e7\u00e3o e a especializa\u00e7\u00e3o do controle parlamentar; e (iv) a ado\u00e7\u00e3o da revis\u00e3o externa por pares (peer review<\/em>) de forma peri\u00f3dica e institucionalizada.<\/p>\n \u00c0 obra para mais!<\/a><\/p>\n [1]<\/a> Faz-se men\u00e7\u00e3o \u00e0s ADIs n\u00ba 1.175-8\/DF e n\u00ba 2.597-0\/PA, ambas julgadas em agosto de 2004, e \u00e0 Representa\u00e7\u00e3o n\u00ba 1.179\/ES, julgada sob o regime constitucional anterior, em 1984. Na ADI n\u00ba 1.175-8\/DF, julgada em 04.08.2004, l\u00ea-se do voto do Min. Ceza Peluso que seria<\/p>\n [2]<\/a> \u201cArt. 56, \u00a7 2o O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas ser\u00e1 proferido no prazo previsto no art. 57 pela comiss\u00e3o mista permanente referida no \u00a7 1\u00ba do art. 166 da Constitui\u00e7\u00e3o ou equivalente das Casas Legislativas estaduais e municipais.\u201d<\/p>\n [3]<\/a> Voto do Ministro Alexandre de Moraes na STF, ADI n\u00ba 2.324\/DF, Plen\u00e1rio, rel. Min. Alexandre de Moraes, j. 22.08.2019.<\/p>\n [4]<\/a> Para entender o contexto, ver: https:\/\/www.jota.info\/opiniao-e-analise\/analise\/cedraz-e-tecnicos-do-tcu-apontam-impropriedades-em-orcamento-secreto<\/a>.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":" O Tribunal de Contas da Uni\u00e3o exige transpar\u00eancia e efici\u00eancia dos gastos dos entes p\u00fablicos federais. Mas quem exige transpar\u00eancia e efici\u00eancia dos gastos do pr\u00f3prio TCU? 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Segundo: para al\u00e9m de contradit\u00f3ria, essa sistem\u00e1tica de controle externo \u201cmeramente opinativo\u201d moldada pelo STF n\u00e3o tem sido efetiva<\/strong><\/h2>\n
O recurso ao direito comparado para alternativas: as sete jurisdi\u00e7\u00f5es analisadas<\/strong><\/h2>\n