Nonada. Com essa express\u00e3o Guimar\u00e3es Rosa batizou a ess\u00eancia da desimport\u00e2ncia, ou seja, algo com o que, definitivamente, n\u00e3o dever\u00edamos nos preocupar. At\u00e9 2025, a quest\u00e3o da validade concorrencial do arranjo de pagamentos Pix era uma \u201cnonada\u201d.<\/p>\n
A investiga\u00e7\u00e3o comercial aberta pelo governo dos Estados Unidos sobre o Pix, por suposta pr\u00e1tica concorrencial desleal (Se\u00e7\u00e3o 301 da Lei de Com\u00e9rcio de 1974), mudou este cen\u00e1rio e, segundo noticiado, caminha para um desfecho ainda neste ano. A resposta a ser dada a essa quest\u00e3o jur\u00eddica \u00e9 importante pois definir\u00e1 os futuros caminhos a serem trilhados pelo Pix e outros sistemas e arranjos de pagamento p\u00fablicos<\/em> cong\u00eaneres.<\/p>\n Conhe\u00e7a o JOTA<\/span> PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transpar\u00eancia e previsibilidade para empresas<\/span><\/a><\/p>\n No plano interno, a an\u00e1lise da validade concorrencial do desempenho de qualquer atividade econ\u00f4mica pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica deve partir da Constitui\u00e7\u00e3o. Na disciplina da ordem econ\u00f4mica, a Constitui\u00e7\u00e3o Brasileira repartiu a atividade econ\u00f4mica em sentido amplo em dois regimes b\u00e1sicos de regula\u00e7\u00e3o. O primeiro, mais abrangente, \u00e9 o regime da atividade econ\u00f4mica em sentido estrito. Este regime pressup\u00f5e a busca do lucro pelas empresas privadas em um ambiente de livre iniciativa e livre concorr\u00eancia (art. 170, CF).<\/p>\n O segundo regime, menos abrangente, mas n\u00e3o menos importante, \u00e9 o regime do servi\u00e7o p\u00fablico (art. 175, CF). Neste caso, a iniciativa \u00e9 reservada ao setor p\u00fablico, n\u00e3o como um privil\u00e9gio, mas como um poder-dever voltado \u00e0 promo\u00e7\u00e3o de uma utilidade p\u00fablica. S\u00e3o atividades a respeito das quais, em determinado contexto hist\u00f3rico, de acordo com os meios t\u00e9cnicos e econ\u00f4micos razoavelmente dispon\u00edveis na comunidade, existe um suficiente consenso social e pol\u00edtico, reconhecido pelo Direito, de que o seu fornecimento, de maneira universal, continuada e acess\u00edvel, \u00e9 requisito necess\u00e1rio para a promo\u00e7\u00e3o da integra\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica e da coes\u00e3o social.<\/p>\n O significado lexical da palavra \u201cintegra\u00e7\u00e3o\u201d liga-se \u00e0 ideia \u201cde jun\u00e7\u00e3o de elementos dispersos\u201d, \u201cde constitui\u00e7\u00e3o de um conjunto\u201d e \u201cde unidade\u201d. Trata-se ainda da realiza\u00e7\u00e3o do ideal da igualdade de oportunidades. Uma economia s\u00f3 estar\u00e1 de fato integrada se as oportunidades existentes estiverem abertas a todos[1]<\/a>. Isso exige a elimina\u00e7\u00e3o das barreiras econ\u00f4micas e sociais, a fim de permitir que todos participem da economia com razo\u00e1vel igualdade de chances, podendo produzir, intercambiar e extrair proveito econ\u00f4mico dos seus esfor\u00e7os.<\/p>\n Nada obstante o aspecto material acima salientado, o conceito de servi\u00e7o p\u00fablico segue dotado de elevado grau de vagueza e fluidez, sujeito a evolu\u00e7\u00e3o de acordo com as circunst\u00e2ncias t\u00e9cnicas, econ\u00f4micas e sociais, e, por isso, \u00e9 um conceito cuja defini\u00e7\u00e3o ainda \u00e9 essencialmente contestada. N\u00e3o h\u00e1 consenso doutrin\u00e1rio a respeito do seu conte\u00fado e alcance.<\/p>\n Entre as diversas correntes, a que se revela mais apropriada para a defini\u00e7\u00e3o do conceito de servi\u00e7o p\u00fablico \u00e9 a que combina o elemento material com o requisito pol\u00edtico-normativo. Com base na referida abordagem, para que haja o enquadramento de determinada atividade econ\u00f4mica no regime de servi\u00e7o p\u00fablico, exige-se a presen\u00e7a simult\u00e2nea do elemento material, ou seja, a caracteriza\u00e7\u00e3o da disponibiliza\u00e7\u00e3o de determinada presta\u00e7\u00e3o, de modo universal, continuado e acess\u00edvel, como requisito para a promo\u00e7\u00e3o da integra\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica e coes\u00e3o social em determinado territ\u00f3rio, e do elemento pol\u00edtico-normativo, isto \u00e9, o seu reconhecimento como servi\u00e7o p\u00fablico, seja pela Constitui\u00e7\u00e3o ou pela lei do ente competente.<\/p>\n A jurisprud\u00eancia, nada obstante, diante desse elevado grau de vagueza e contesta\u00e7\u00e3o doutrin\u00e1ria do conceito, tem optado por efetuar um enquadramento caso a caso, considerando: (i) a natureza da atividade, (ii) os interesses p\u00fablicos ou privados prevalecentes, tendo em vista a sua eventual necessidade para a promo\u00e7\u00e3o da integra\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica e coes\u00e3o social, e (iii) a disciplina normativa espec\u00edfica, expl\u00edcita ou impl\u00edcita.<\/p>\n Assim foi, por exemplo, no caso da fabrica\u00e7\u00e3o de papel-moeda. Esta atividade, embora n\u00e3o seja expressamente caracterizada pela Constitui\u00e7\u00e3o Federal como servi\u00e7o p\u00fablico, j\u00e1 foi reiteradamente reconhecida pelo STF como enquadrada neste regime, seja para fins de gozo de imunidade tribut\u00e1ria quando executada por entidade da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica (ACO 2.179-TA-AgR)[2]<\/a>, seja ainda para efeito de exig\u00eancia de licita\u00e7\u00e3o para que sua execu\u00e7\u00e3o seja delegada a particulares (ADI 6936)[3]<\/a>.<\/p>\n Prevalece neste caso o interesse p\u00fablico vinculado ao estrito controle do fabrico do papel-moeda, tendo em vista a essencialidade desse insumo para a garantia da integridade da moeda estatal. Sendo a emiss\u00e3o da moeda uma fun\u00e7\u00e3o estatal t\u00edpica (art. 21, VII, CF), vinculada \u00e0 soberania, a garantia da sua integridade se revela necess\u00e1ria assegurar que o meio circulante possa ser utilizado e aceita no dia a dia pelo p\u00fablico em geral, sem grandes questionamentos ou necessidade de exames mais rigorosos, e assim cumprir a sua finalidade prec\u00edpua de promo\u00e7\u00e3o da integra\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica e coes\u00e3o social.<\/p>\n H\u00e1 ainda dentro do regime do servi\u00e7o p\u00fablico uma subdivis\u00e3o entre servi\u00e7os p\u00fablicos privativos e n\u00e3o privativos. Os servi\u00e7os p\u00fablicos n\u00e3o privativos, quando prestados pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, caracterizam-se como servi\u00e7os p\u00fablicos, por\u00e9m quando explorados pela iniciativa privada submetem-se ao regime da livre iniciativa, t\u00edpico da atividade econ\u00f4mica em sentido estrito, ainda que sob forte regula\u00e7\u00e3o.<\/p>\n S\u00e3o exemplos de servi\u00e7os p\u00fablicos n\u00e3o privativos: os servi\u00e7os de educa\u00e7\u00e3o (art. 205, CF), de seguran\u00e7a e vigil\u00e2ncia patrimonial (art. 144, CF) e de sa\u00fade (art. 196, CF), todos abertos \u00e0 livre iniciativa, em que pese tamb\u00e9m poderem ser prestados pelo Estado em regime de servi\u00e7o p\u00fablico.[4]<\/a>.<\/p>\n A caracter\u00edstica comum de todos os servi\u00e7os p\u00fablicos n\u00e3o privativos \u00e9 que o ordenamento reconhece a necessidade de sua universaliza\u00e7\u00e3o, mas, por outro lado, n\u00e3o reserva a iniciativa ao Estado, a fim de preservar a livre iniciativa dos particulares e assim promover a sua m\u00e1xima oferta, em diferentes n\u00edveis de qualidade.<\/p>\n Nessa seara, \u00e9 poss\u00edvel, por exemplo, coexistir um servi\u00e7o privado premium<\/em> como alternativa ao servi\u00e7o p\u00fablico em regra gratuito ou fortemente subsidiado, mas cujo n\u00edvel de qualidade tende a ser b\u00e1sico, em fun\u00e7\u00e3o da necessidade de administrar custos e manter uma cobertura universal e acess\u00edvel (e.g. entrega de objetos pelos Correios)[5]<\/a>.<\/p>\n A principal consequ\u00eancia da caracteriza\u00e7\u00e3o de certa atividade econ\u00f4mica como um servi\u00e7o p\u00fablico, mesmo que n\u00e3o privativo, \u00e9 que, quando prestada por ente da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, o servi\u00e7o p\u00fablico fica afastado da proibi\u00e7\u00e3o constitucional de concess\u00e3o de privil\u00e9gios ou prerrogativas n\u00e3o extens\u00edveis \u00e0 iniciativa privada (art. 173, \u00a7\u00a7 1\u00ba e 2\u00ba, CF)[6]<\/a>. No pressuposto de que tais privil\u00e9gios ou prerrogativas sejam justificados pela necessidade de universaliza\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico, n\u00e3o se poder\u00e1 cogitar de potencial pr\u00e1tica concorrencial il\u00edcita da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica em detrimento dos particulares.<\/p>\n A jurisprud\u00eancia do STF j\u00e1 reconheceu esse princ\u00edpio: \u201ca norma do art. 173, par. 1., da Constitui\u00e7\u00e3o aplica-se as entidades publicas que exercem atividade econ\u00f4mica em regime de concorr\u00eancia, n\u00e3o tendo aplica\u00e7\u00e3o as sociedades de economia mista ou empresas publicas que, embora exercendo atividade econ\u00f4mica, gozam de exclusividade. O dispositivo constitucional n\u00e3o alcan\u00e7a, com maior raz\u00e3o, sociedade de economia mista federal que explora servi\u00e7o p\u00fablico, reservado a Uni\u00e3o<\/em>\u201d (RE 172.856)[7]<\/a>. A veda\u00e7\u00e3o a privil\u00e9gios e prerrogativas, de fato, somente \u00e9 aplic\u00e1vel quando o Estado explora atividades econ\u00f4micas em sentido estrito. Em se tratando de servi\u00e7os p\u00fablicos, a proibi\u00e7\u00e3o constitucional de atribui\u00e7\u00e3o de prerrogativas e privil\u00e9gios n\u00e3o extens\u00edveis ao setor privado n\u00e3o lhe \u00e9 aplic\u00e1vel.<\/p>\n A presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos n\u00e3o-privativos pelo Estado (art. 175, CF), diferente da explora\u00e7\u00e3o da atividade econ\u00f4mica em sentido estrito (art. 173, CF), excepcionalmente, n\u00e3o depender\u00e1 de autoriza\u00e7\u00e3o por lei espec\u00edfica quando a sua execu\u00e7\u00e3o possuir fundamento direto em normas constitucionais que, de modo expl\u00edcito ou impl\u00edcito, atribuam a compet\u00eancia material ao ente estatal como decorr\u00eancia do exerc\u00edcio de uma fun\u00e7\u00e3o p\u00fablica, a exemplo da emiss\u00e3o de moeda (art. 21, VII, CF), ou ainda de um dever constitucional vinculado \u00e0 promo\u00e7\u00e3o de direitos fundamentais, a exemplo das normas que garantem a todos a seguran\u00e7a p\u00fablica (art. 144, CF), a sa\u00fade (art. 196, CF) e a educa\u00e7\u00e3o (art. 205, CF).<\/p>\n \u00c0 luz desses conceitos, \u00e9 poss\u00edvel examinar a natureza e validade concorrencial do Pix.<\/p>\n O Pix, na qualidade sistema e arranjo p\u00fablico de pagamento, corresponde a uma infraestrutura p\u00fablica necess\u00e1ria para garantir a circula\u00e7\u00e3o da moeda no \u00e2mbito da economia digital, de modo universal, n\u00e3o discriminat\u00f3rio e acess\u00edvel. Trata-se, com efeito, de um servi\u00e7o p\u00fablico prestado pelo Estado, com fundamento no art. 21, VII, da CF. Trata-se ainda de um servi\u00e7o p\u00fablico n\u00e3o privativo, ou seja, que tamb\u00e9m admite a explora\u00e7\u00e3o pelos particulares, em regime privado de livre iniciativa, sob estrita supervis\u00e3o do Banco Central (Lei 12.865\/2013).<\/p>\n O fato de o Pix gozar de certos privil\u00e9gios e prerrogativas n\u00e3o extens\u00edveis ao setor privado n\u00e3o configura concorr\u00eancia desleal, uma vez que fundamentados no regime do servi\u00e7o p\u00fablico e justificados pela finalidade de promo\u00e7\u00e3o da universaliza\u00e7\u00e3o do acesso aos meios de pagamento digitais.<\/p>\n \u00c0 medida que a economia se digitaliza, tornando invi\u00e1vel a plena participa\u00e7\u00e3o na vida econ\u00f4mica sem acesso a meios de pagamento digitais, \u00e9 dever constitucional do Estado assegurar o acesso b\u00e1sico a meios de pagamento digitais, de modo universal, n\u00e3o discriminat\u00f3rio e isento de custos, da mesma forma que j\u00e1 o faz em rela\u00e7\u00e3o ao meio-circulante nacional (art. 21, VII, CF) [8]<\/a>.<\/p>\n O Estado tem o poder de emitir a moeda (art. 21, VII, CF), como reflexo da sua soberania, mas tem igualmente o dever de garantir a sua circula\u00e7\u00e3o e torn\u00e1-la acess\u00edvel, em meio f\u00edsico ou digital, para os seus cidad\u00e3os. Garantir a circula\u00e7\u00e3o da moeda \u00e9 tamb\u00e9m garantir a sua pr\u00f3pria exist\u00eancia, j\u00e1 que esta depende de efeitos de rede para se firmar, sendo a sua utilidade diretamente proporcional ao universo de usu\u00e1rios.<\/p>\n Assine gratuitamente a newsletter \u00daltimas Not\u00edcias do JOTA<\/span> e receba as principais not\u00edcias jur\u00eddicas e pol\u00edticas do dia no seu email<\/span><\/a><\/p>\n O Pix, como instrumento de inclus\u00e3o e resili\u00eancia de pagamentos, j\u00e1 demonstrou a sua essencialidade durante a pandemia, e isso se manteve em face da progressiva digitaliza\u00e7\u00e3o da economia e difus\u00e3o dos meios de pagamento eletr\u00f4nicos. No caso do Brasil, pelo porte da sua economia, dimens\u00e3o continental e not\u00e1veis desigualdades regionais, a oferta e manuten\u00e7\u00e3o de uma infraestrutura b\u00e1sica de pagamentos, regrada por um arranjo p\u00fablico, revela-se como algo imprescind\u00edvel, o que inclusive j\u00e1 inspirou diversos outros pa\u00edses a adotar pol\u00edticas p\u00fablicas semelhantes[9]<\/a>.<\/p>\n Logo, independente dos questionamentos externos, ou de eventuais dificuldades internas, o Pix, esse grande arranjo de pagamentos, deve ser considerado juridicamente v\u00e1lido sob o regime de servi\u00e7o p\u00fablico n\u00e3o privativo e seguir firme em suas veredas, afinal, como diria Guimar\u00e3es Rosa: \u201c[a vida] o que ela quer da gente \u00e9 coragem<\/em>\u201d.<\/p>\n *<\/p>\n As opini\u00f5es veiculadas neste artigo s\u00e3o emitidas pelo seu autor, n\u00e3o refletindo, necessariamente, a vis\u00e3o do Sistema BNDES sobre o assunto<\/em><\/p>\n [1]<\/a> Ver: CUNHA, Paulo de Pitta e. Integra\u00e7\u00e3o europeia<\/em>: estudos de economia, direito e pol\u00edtica comunit\u00e1rios. Coimbra: Almedina, 2004, p. 141-142<\/p>\n [2]<\/a> STF, Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, DJe de 9\/3\/16 (\u201c[a] Casa da Moeda do Brasil (CMB), que \u00e9 empresa p\u00fablica, executa, como atividade-fim, em regime de monop\u00f3lio, servi\u00e7o p\u00fablico constitucionalmente outorgado \u00e0 Uni\u00e3o Federal, qualificando-se, em raz\u00e3o de sua espec\u00edfica destina\u00e7\u00e3o institucional, como entidade delegat\u00e1ria dos servi\u00e7os p\u00fablicos a que se refere o art. 21, inciso VII, da Lei Fundamental\u201d).<\/p>\n [3]<\/a> STF, Pleno, Rel. p\/ Ac\u00f3rd\u00e3o Min. Cristiano Zanin, DJe de 26\/4\/2024.<\/p>\n [4]<\/a> Nesse sentido decidiu o STF, por exemplo, ao declarar que a iniciativa econ\u00f4mica para a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de educa\u00e7\u00e3o n\u00e3o \u00e9 privativa do Estado (ADI 319 QO, STF, Pleno, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 30\/4\/1993).<\/p>\n [5]<\/a> Ver: SITARAMAN, Ganesh; ALSTOTT, Anne L. The Public Option<\/em>: how to expand freedom, increase opportunity and promote equality. Cambridge: Harvard University Press, 2019.<\/p>\n [6]<\/a> Ver: ARAG\u00c3O, Alexandre Santos de. Direito dos Servi\u00e7os P\u00fablicos<\/em>. Belo Horizonte: F\u00f3rum, 2017, p. 151.<\/p>\n [7]<\/a> No mesmo sentido, dentre outros precedentes, o RE 580.264 RG em que o STF reconheceu a imunidade tribut\u00e1ria de sociedade de economia mista controlada pela Uni\u00e3o, prestadora de a\u00e7\u00f5es sa\u00fade, por se tratar de servi\u00e7o p\u00fablico disponibilizado por entidade da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.<\/p>\n [8]<\/a> Em sentido semelhante, analisando a perspectiva do futuro euro digital, ver: Zellweger-Gutknecht, Corinne; GEVA, Benjamin; Gr\u00fcnewald, Seraina Neva. Digital Euro, Monetary Objects, and Price Stability<\/em>: A Legal Analysis. Journal of Financial Regulation<\/em>. Vol. 7, n. 2, Out. 2021. Dispon\u00edvel em: https:\/\/academic.oup.com\/jfr\/article\/7\/2\/284s\/6375131<\/a><\/p>\n