{"id":23202,"date":"2026-05-26T05:58:27","date_gmt":"2026-05-26T08:58:27","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/05\/26\/o-senado-o-silencio-constitucional-e-a-gramatica-do-dissenso\/"},"modified":"2026-05-26T05:58:27","modified_gmt":"2026-05-26T08:58:27","slug":"o-senado-o-silencio-constitucional-e-a-gramatica-do-dissenso","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/05\/26\/o-senado-o-silencio-constitucional-e-a-gramatica-do-dissenso\/","title":{"rendered":"O Senado, o sil\u00eancio constitucional e a gram\u00e1tica do dissenso"},"content":{"rendered":"

A dial\u00e9tica de produ\u00e7\u00e3o dos sentidos constitucionais continua sua jornada din\u00e2mica e intensa no Brasil. Rapidamente o debate constitucional migrou da d\u00favida se o presidente do Senado poderia segurar nova sabatina de indicado a ministro do STF<\/a> para depois das elei\u00e7\u00f5es para a inconstitucionalidade do Ato da Mesa do Senado n\u00ba 1\/2010<\/a>, que diz ser vedada a aprecia\u00e7\u00e3o, na mesma sess\u00e3o legislativa, de indica\u00e7\u00e3o de autoridade rejeitada pela Casa.<\/p>\n

Parte da Doutrina defende peremptoriamente sua inconstitucionalidade alegando que ele pretende \u201cimpedir o presidente da Rep\u00fablica de sequer reapresentar o nome rejeitado\u201d; \u201cQuando a Constitui\u00e7\u00e3o quis restringir, restringiu, e o fez expressamente. Quando silenciou, n\u00e3o cabe a nada, nem a ningu\u00e9m falar por ela\u201d; <\/a>\u201cum \u00f3rg\u00e3o de controle transforme uma rejei\u00e7\u00e3o circunstancial em veto permanente\u201d; \u201cA compet\u00eancia autorizativa do Senado n\u00e3o pode ser obstaculizada, por ato de mesa, com limite temporal\u201d.<\/a><\/p>\n

Sil\u00eancio constitucional significa bloqueio institucional?<\/strong><\/h2>\n

Querer transformar aus\u00eancia de disciplina constitucional em interdi\u00e7\u00e3o absoluta \u00e9 um equ\u00edvoco hermen\u00eautico. Nem mesmo vers\u00f5es mais primevas do positivismo chegariam a tal conclus\u00e3o. Se a Constitui\u00e7\u00e3o n\u00e3o disse, \u201cn\u00e3o cabe a nada, nem a ningu\u00e9m falar por ela\u201d?<\/p>\n

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A f\u00f3rmula \u00e9 fr\u00e1gil \u00e0 luz da hermen\u00eautica atual, pois transforma a Constitui\u00e7\u00e3o em regulamento taxativo da vida parlamentar. Parece proteger a CF\/88, quando, na verdade, restringe indevidamente a interpreta\u00e7\u00e3o ao confundir supremacia com exaustividade constitucional.<\/p>\n

Penso que o n\u00facleo da controv\u00e9rsia est\u00e1 em saber se o Ato apenas organiza a din\u00e2mica deliberativa do Senado ou se cria uma restri\u00e7\u00e3o substancial-estrutural nova \u00e0 compet\u00eancia constitucional do presidente da Rep\u00fablica. \u00c9 nessa fronteira \u2013 e n\u00e3o na mera omiss\u00e3o constitucional \u2013 que a quest\u00e3o deve ser tratada.<\/p>\n

Constitui\u00e7\u00f5es n\u00e3o foram pensadas para regular exaustivamente a vida institucional, mas para estabelecer par\u00e2metros e limites ao exerc\u00edcio do poder. N\u00e3o substituem a pol\u00edtica nem eliminam a necessidade de atos interna corporis<\/em> do Legislativo. Isso porque o legislador tamb\u00e9m \u00e9 int\u00e9rprete e guardi\u00e3o da Constitui\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Por isso, onde alguns enxergam a omiss\u00e3o constitucional sobre prazo para o exerc\u00edcio da compet\u00eancia autorizativa do Senado como obst\u00e1culo intranspon\u00edvel, enxergo campo de atua\u00e7\u00e3o institucional. A aus\u00eancia de disciplina constitucional transfere ao Senado margem de conforma\u00e7\u00e3o procedimental e pol\u00edtica com a CF\/88, para organizar suas delibera\u00e7\u00f5es.<\/p>\n

Em frase atribu\u00edda a Jos\u00e9 Sarney no ambiente parlamentar, costuma-se dizer que \u201co regimento interno \u00e9 um acordo de cavalheiros quando os cavalheiros n\u00e3o t\u00eam acordo\u201d. Verdadeira ou n\u00e3o, o fato \u00e9 que o regimento serve para estabelecer par\u00e2metros vinculantes de a\u00e7\u00e3o institucional, limitando o consenso informal entre os parlamentares.<\/p>\n

Enquanto h\u00e1 acordo, a vida parlamentar se move por defer\u00eancias e composi\u00e7\u00f5es pol\u00edticas. Quando o acordo desaparece, o conflito \u00e9 conduzido a uma gram\u00e1tica comum. Essa gram\u00e1tica \u00e9 o regimento e os demais atos internos do Legislativo.<\/p>\n

O Regimento e os atos da Mesa n\u00e3o s\u00e3o ornamentos burocr\u00e1ticos. Ambos s\u00e3o instrumentos de racionaliza\u00e7\u00e3o institucional da pol\u00edtica. O Regimento disciplina o funcionamento interno da Casa, tratando da tramita\u00e7\u00e3o, delibera\u00e7\u00f5es, prazos e procedimentos etc. L\u00f3gica similar vale para atos da Mesa. Esses atos tratam das filigranas e da execu\u00e7\u00e3o das compet\u00eancias ordin\u00e1rias da Casa. Est\u00e3o subordinados \u00e0 CF\/88 e ao RISF. A quest\u00e3o \u00e9 que ambos silenciam sobre a reaprecia\u00e7\u00e3o na mesma sess\u00e3o legislativa de autoridade rejeitada.<\/p>\n

Atos da Mesa e d\u00e9ficit democr\u00e1tico<\/h2>\n

A aus\u00eancia de regra constitucional e regimental sobre prazos de assentimento do Senado torna a discuss\u00e3o mais sens\u00edvel. Os cr\u00edticos do ato em quest\u00e3o entendem que ele padece de d\u00e9ficit democr\u00e1tico por ser fruto da Mesa e n\u00e3o do Regimento e, por isso, n\u00e3o pode estabelecer esse tipo de prazo. Concordo parcialmente.<\/p>\n

A Constitui\u00e7\u00e3o admite que comiss\u00f5es parlamentares aprovem projetos de lei em car\u00e1ter terminativo, produzindo efeitos para todos os Poderes e sociedade \u2013 art. 58, \u00a72\u00ba, I. Se a Constitui\u00e7\u00e3o autoriza que \u00f3rg\u00e3os fracion\u00e1rios criem direitos e obriga\u00e7\u00f5es para todos, n\u00e3o parece coerente entender \u2013 a priori<\/em> e em abstrato \u2013 que sua omiss\u00e3o sobre prazos de assentimento importe interdi\u00e7\u00e3o absoluta \u00e0 Mesa para editar atos voltados apenas a procedimentos de delibera\u00e7\u00e3o interna do Senado.<\/p>\n

As Mesas das Casas Legislativas s\u00e3o formadas por media\u00e7\u00e3o pol\u00edtica orientada pela proporcionalidade partid\u00e1ria e pelos arranjos majorit\u00e1rios \u2013 art. 58, \u00a71\u00ba. H\u00e1, portanto, representa\u00e7\u00e3o democr\u00e1tica, assim como nas comiss\u00f5es citadas, ainda que menos robusta que a delibera\u00e7\u00e3o plen\u00e1ria.<\/p>\n

Assim, tais atos n\u00e3o s\u00e3o, per se<\/em>, instrumentos inadequados para tratar do assunto. Eles podem executar e detalhar procedimentos, desde que n\u00e3o violem o RISF e\/ou a Constitui\u00e7\u00e3o por via obl\u00edqua, criando impedimentos estruturais travestidos de regras procedimentais. No caso, o que o Ato espec\u00edfico faz \u00e9 apenas estabelecer lapso temporal m\u00ednimo para novo exerc\u00edcio da compet\u00eancia avaliativa do Senado, sem qualquer inger\u00eancia sobre outros Poderes.<\/p>\n

Mat\u00e9rias interna corporis no STF<\/h2>\n

A jurisprud\u00eancia do STF \u00e9 de defer\u00eancia ao legislador. No Tema 1.120<\/a> da repercuss\u00e3o geral, a Corte fixou que, em respeito ao princ\u00edpio da separa\u00e7\u00e3o dos Poderes, quando n\u00e3o caracterizado o desrespeito \u00e0s normas constitucionais pertinentes ao processo legislativo, \u00e9 defeso ao Poder Judici\u00e1rio exercer o controle jurisdicional em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 interpreta\u00e7\u00e3o do sentido e do alcance de normas meramente regimentais das Casas Legislativas, por se tratar de mat\u00e9ria interna corporis<\/em>.<\/p>\n

Apesar de ligado ao processo legislativo, entendo que o precedente pode e deve ser estendido \u00e0s demais mat\u00e9rias internas do Legislativo, que n\u00e3o tratam apenas da produ\u00e7\u00e3o normativa, mas dos trabalhos e procedimentos ordin\u00e1rios \u2013 n\u00e3o menos importantes. Assim, para que uma tese contra o ato do Senado prospere, far-se-\u00e1 necess\u00e1rio demonstrar que o ato transformou uma rejei\u00e7\u00e3o pol\u00edtica em obst\u00e1culo jur\u00eddico instranspon\u00edvel para nova indica\u00e7\u00e3o presidencial e\/ou de nova aprecia\u00e7\u00e3o senatorial. Hip\u00f3tese n\u00e3o configurada at\u00e9 o momento.<\/p>\n

Pressa pode ser inimiga da Constitui\u00e7\u00e3o e a irrepetibilidade n\u00e3o significa veto permanente ou nova \u201cinelegibilidade\u201d<\/strong><\/h2>\n

Como j\u00e1 defendi<\/a>, a Constitui\u00e7\u00e3o n\u00e3o fixou prazo certo para que o Senado delibere sobre indica\u00e7\u00e3o de autoridade. Tampouco transformou a indica\u00e7\u00e3o presidencial em ato de aprecia\u00e7\u00e3o imediata. O Senado disp\u00f5e de margem institucional para organizar sua pauta de delibera\u00e7\u00e3o. \u00c9 claro que isso n\u00e3o autoriza bloqueio permanente. Entretanto, a demora ou adiamento, isoladamente, n\u00e3o s\u00e3o sin\u00f4nimos de inconstitucionalidade. A Constitui\u00e7\u00e3o n\u00e3o exige velocidade, mas respeito \u00e0s compet\u00eancias e aos procedimentos.<\/p>\n

Ao contr\u00e1rio do defendido por Campilongo e Labanca<\/a>, entendo que o Ato da Mesa 1\/2010 pode ser lido como express\u00e3o espec\u00edfica de uma l\u00f3gica institucional de irrepetibilidade deliberativa presente na pr\u00f3pria CF\/88, n\u00e3o necessariamente como nova \u201cinelegibilidade\u201d.<\/p>\n

Concordo com os autores quando diferenciam a natureza temporal presente nas delibera\u00e7\u00f5es institucionais do Senado. Eles foram cir\u00fargicos ao identificarem que, \u201cenquanto no processo legislativo o tempo constitucional atua como instrumento de estabiliza\u00e7\u00e3o deliberativa, nas nomea\u00e7\u00f5es e autoriza\u00e7\u00f5es, o tempo atua como elemento de reavalia\u00e7\u00e3o pol\u00edtica e institucional\u201d. <\/a><\/p>\n

Por\u00e9m, o que defendo \u00e9 o emprego da analogia como m\u00e9todo hermen\u00eautico voltado \u00e0 identifica\u00e7\u00e3o, na pr\u00f3pria CF\/88, de par\u00e2metro normativo semelhante e apto a orientar a aferi\u00e7\u00e3o de validade do ato em quest\u00e3o diante da omiss\u00e3o constitucional e regimental sobre o prazo de assentimento discutido. N\u00e3o se trata de reprodu\u00e7\u00e3o integral da l\u00f3gica inerente ao processo legislativo, mas de adotar uma interpreta\u00e7\u00e3o sistem\u00e1tica da CF\/88, na linha da ideia de constitucionaliza\u00e7\u00e3o do Direito proposta por Barroso.[1]<\/a><\/p>\n

A analogia me parece v\u00e1lida para averiguar se a Constitui\u00e7\u00e3o possui algum vetor hermen\u00eautico para delinear a discricionariedade do legislador diante do duplo sil\u00eancio. No caso em quest\u00e3o, entendo como poss\u00edvel, pois, apesar de prazos com natureza distinta, a omiss\u00e3o constitucional temporal sobre o exerc\u00edcio das compet\u00eancias de assentimento institucional do Senado autoriza o racioc\u00ednio exposto.<\/p>\n

O Ato n\u00e3o esvazia compet\u00eancia presidencial, pois trata apenas do procedimento interno da Casa. O presidente da Rep\u00fablica continua com a prerrogativa constitucional de indicar novamente, ainda que pessoa j\u00e1 rejeitada e na mesma sess\u00e3o legislativa. Uma vez indicado, a discuss\u00e3o passa a ser se o Senado est\u00e1 obrigado a reapreciar, na mesma sess\u00e3o legislativa, nome j\u00e1 rejeitado ou se vai aprovar. Essas decis\u00f5es cabem ao Senado, na \u201ccondi\u00e7\u00e3o de Kair\u00f3s\u201d.<\/p>\n

Por sinal, entendo que o presidente do Senado tem a prerrogativa<\/a>, enquanto l\u00edder da maioria, de segurar nova delibera\u00e7\u00e3o at\u00e9 para legislatura seguinte sem que haja \u00f3bice constitucional. Ele e a Casa que arquem com os \u00f4nus pol\u00edticos disso. O que a CF\/88 impede \u00e9 a aus\u00eancia de delibera\u00e7\u00e3o, n\u00e3o a demora indesej\u00e1vel.<\/p>\n

Sob essa perspectiva, o Ato da Mesa 1\/2010 n\u00e3o deve ser lido, automaticamente, como uma restri\u00e7\u00e3o estrutural \u00e0 Presid\u00eancia da Rep\u00fablica. Isso porque tamb\u00e9m pode ser lido como regra procedimental interna destinada a estabilizar os efeitos temporais de uma delibera\u00e7\u00e3o pol\u00edtica negativa, servindo como dispositivo de atraso em linha similar aos pr\u00e9-compromissos de autorrestri\u00e7\u00e3o tratados por Elster.[2]<\/a><\/p>\n

O Senado pode organizar sua pauta estabelecendo crit\u00e9rios temporais de reaprecia\u00e7\u00e3o de indica\u00e7\u00f5es rejeitadas. A prefer\u00eancia para o trato da mat\u00e9ria \u00e9 regimental, mas o sil\u00eancio do RISF acaba levando \u00e0 discuss\u00e3o sobre o Ato. A Constitui\u00e7\u00e3o exige delibera\u00e7\u00e3o do Senado, n\u00e3o reaprecia\u00e7\u00e3o imediata ou na mesma sess\u00e3o legislativa.<\/p>\n

Por isso, a eventual supera\u00e7\u00e3o do Ato deve ser feita pela pr\u00f3pria Casa e n\u00e3o revelaria, por si s\u00f3, sua inconstitucionalidade, mas o exerc\u00edcio da autonomia pol\u00edtica do Senado na condu\u00e7\u00e3o da sua agenda.<\/p>\n

O cr\u00edtico dessa via hermen\u00eautica poderia alegar que ano que vem Lula pode n\u00e3o mais ocupar a Presid\u00eancia da Rep\u00fablica. Verdade, mas ele j\u00e1 vai exercido suas atribui\u00e7\u00f5es constitucionais. Mais de uma vez, diga-se. N\u00e3o vejo nesse cen\u00e1rio \u201cveto permanente\u201d, \u201crestri\u00e7\u00e3o ao presidencialismo\u201d, \u201cmuta\u00e7\u00e3o informal na separa\u00e7\u00e3o de Poderes\u201d ou outras f\u00f3rmulas ret\u00f3ricas afins.<\/p>\n

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Em resumo: o Ato, ao estabelecer obst\u00e1culo temporal \u00e0 reaprecia\u00e7\u00e3o de indicado j\u00e1 rejeitado na mesma sess\u00e3o legislativa, n\u00e3o subtrai nem inviabiliza juridicamente o exerc\u00edcio da compet\u00eancia presidencial de indica\u00e7\u00e3o. Seus efeitos operam apenas no plano temporal da delibera\u00e7\u00e3o senatorial, podendo, no m\u00e1ximo, postergar a (re)aprecia\u00e7\u00e3o. Isso torna defens\u00e1vel sua constitucionalidade em tese, por se tratar de ato interna corporis, sujeito \u00e0 revis\u00e3o normativa pela pr\u00f3pria Casa ao seu crit\u00e9rio pol\u00edtico.<\/p>\n

Ao fim e ao cabo a exist\u00eancia desse ato n\u00e3o pode tirar o foco constitucional do que realmente importa, que \u00e9 a discricionariedade pol\u00edtica do Senado de exercer suas compet\u00eancias de assentimento institucional no \u201ctempo de Kair\u00f3s\u201d, desde que isso n\u00e3o ocorra indefinidamente, pois, a\u00ed sim, haveria inconstitucionalidade por omiss\u00e3o.<\/p>\n

[1]<\/a> Barroso, L. R. (2005). Neoconstitucionalismo e constitucionaliza\u00e7\u00e3o do Direito<\/strong> (O triunfo tardio do direito constitucional no Brasil).\u00a0Revista De Direito Administrativo<\/em>,\u00a0240<\/em>, 1\u201342. https:\/\/doi.org\/10.12660\/rda.v240.2005.43618<\/a>, p. 12-13.<\/p>\n

[2]<\/a> ESLTER, Jon. Ulisses liberto:<\/strong> estudos sobre racionalidade, pr\u00e9-compromisso e restri\u00e7\u00f5es. Trad. Cl\u00e1udia S-ant\u00b4Ana Martins. S\u00e3o Paulo: Unesp, 2009.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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