{"id":23072,"date":"2026-05-20T17:05:32","date_gmt":"2026-05-20T20:05:32","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/05\/20\/adpf-1183-secex-consenso-e-o-risco-de-retrocesso-institucional\/"},"modified":"2026-05-20T17:05:32","modified_gmt":"2026-05-20T20:05:32","slug":"adpf-1183-secex-consenso-e-o-risco-de-retrocesso-institucional","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/05\/20\/adpf-1183-secex-consenso-e-o-risco-de-retrocesso-institucional\/","title":{"rendered":"ADPF 1183, Secex-Consenso e o risco de retrocesso institucional"},"content":{"rendered":"

A ADPF 1183<\/a> colocou no centro do debate constitucional a validade da SecexConsenso, estrutura criada no TCU<\/a> para viabilizar solu\u00e7\u00f5es consensuais em mat\u00e9rias submetidas \u00e0 sua atua\u00e7\u00e3o. A a\u00e7\u00e3o, proposta pelo partido Novo, questiona a Instru\u00e7\u00e3o Normativa TCU 91\/2022 e sustenta que o tribunal teria ultrapassado suas compet\u00eancias ao organizar, por ato infralegal, espa\u00e7o institucional voltado \u00e0 constru\u00e7\u00e3o de acordos com a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.<\/p>\n

O julgamento, suspenso ap\u00f3s pedido de vista do ministro Cristiano Zanin<\/a>, j\u00e1 revelou duas compreens\u00f5es distintas. O relator, ministro Edson Fachin<\/a>, votou pela proced\u00eancia parcial da a\u00e7\u00e3o, adotando leitura restritiva da atua\u00e7\u00e3o consensual do TCU<\/a> e admitindo-a apenas em hip\u00f3teses legalmente previstas e vinculadas \u00e0 atua\u00e7\u00e3o da Corte, como a tomada de contas especial, preservados os acordos j\u00e1 homologados.<\/p>\n

O ministro Fl\u00e1vio Dino<\/a> divergiu em parte, reconhecendo a validade geral da Secex-Consenso, mas propondo ajuste quanto \u00e0 admissibilidade dos pedidos, de modo a evitar concentra\u00e7\u00e3o decis\u00f3ria na presid\u00eancia.<\/p>\n

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A diverg\u00eancia confirma o verdadeiro ponto da controv\u00e9rsia. A compatibilidade entre consenso e fun\u00e7\u00e3o administrativa contempor\u00e2nea \u00e9 premissa j\u00e1 incorporada \u00e0 doutrina, ao ordenamento jur\u00eddico e \u00e0 pr\u00e1tica institucional brasileira. Resta saber se o Supremo ser\u00e1 coerente com sua pr\u00f3pria jurisprud\u00eancia, que h\u00e1 muito reconhece ser administrativa, e n\u00e3o jurisdicional em sentido pr\u00f3prio, a fun\u00e7\u00e3o exercida pelo Tribunal de Contas no controle externo[1]<\/a>.<\/p>\n

Se assim \u00e9, n\u00e3o parece consistente negar ao TCU, em abstrato, o uso de instrumentos administrativos contempor\u00e2neos. A legalidade administrativa n\u00e3o pode mais ser compreendida a partir de l\u00f3gica exclusivamente vertical, unilateral e formalista: a Administra\u00e7\u00e3o opera em ambientes complexos, marcados por contratos de longa dura\u00e7\u00e3o, incertezas t\u00e9cnicas e impasses financeiros.<\/p>\n

A Secex-Consenso deve ser compreendida nessa moldura. Trata-se de espa\u00e7o institucional que recebe pedidos, organiza informa\u00e7\u00f5es, reduz assimetrias e qualifica alternativas, favorecendo a constru\u00e7\u00e3o de solu\u00e7\u00e3o consensual posteriormente submetida \u00e0 aprecia\u00e7\u00e3o do colegiado. N\u00e3o se confunde com media\u00e7\u00e3o em sentido estrito, nem deve ocupar o lugar da Administra\u00e7\u00e3o, definindo pol\u00edticas p\u00fablicas, substituindo escolhas administrativas origin\u00e1rias ou capturando outras inst\u00e2ncias relevantes de composi\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

A LINDB n\u00e3o pode ser ignorada no debate. O art. 26 veicula cl\u00e1usula geral de compromisso no direito p\u00fablico, admitindo solu\u00e7\u00f5es voltadas \u00e0 elimina\u00e7\u00e3o de irregularidades, \u00e0 supera\u00e7\u00e3o de incertezas jur\u00eddicas e \u00e0 resolu\u00e7\u00e3o de situa\u00e7\u00f5es contenciosas.<\/p>\n

O elemento hist\u00f3rico \u00e9 relevante: a reforma promovida pela Lei 13.655\/2018 revelou preocupa\u00e7\u00e3o expl\u00edcita com a atua\u00e7\u00e3o dos \u00f3rg\u00e3os de controle, em especial dos Tribunais de Contas. Mais do que isso, a LINDB foi concebida para oferecer balizas a decis\u00f5es administrativas, controladoras e judiciais, em um direito p\u00fablico menos formalista e mais sens\u00edvel \u00e0s consequ\u00eancias pr\u00e1ticas. O art. 26, portanto, tamb\u00e9m se projeta como par\u00e2metro para a atua\u00e7\u00e3o das Cortes de Contas.<\/p>\n

A normatiza\u00e7\u00e3o da Secex-Consenso pelo pr\u00f3prio TCU tampouco deve ser tratada como v\u00edcio. A fixa\u00e7\u00e3o de par\u00e2metros por ato normativo n\u00e3o configura inova\u00e7\u00e3o prim\u00e1ria incompat\u00edvel com a reserva legal, mas simples explicita\u00e7\u00e3o procedimental de elemento j\u00e1 incorporado \u00e0 fun\u00e7\u00e3o administrativa contempor\u00e2nea.<\/p>\n

H\u00e1 muito o STF abandonou leitura oitocentista da vincula\u00e7\u00e3o da Administra\u00e7\u00e3o \u00e0 legalidade estrita, reconhecendo espa\u00e7os relevantes de conforma\u00e7\u00e3o \u00e0 luz da juridicidade administrativa, que amplia o horizonte decis\u00f3rio para al\u00e9m da lei em sentido formal[2]<\/a>.<\/p>\n

O art. 3\u00ba da Lei Org\u00e2nica do TCU (Lei 8.443\/92) confere \u00e0 Corte poder regulamentar para dispor sobre mat\u00e9rias de sua compet\u00eancia e sobre a organiza\u00e7\u00e3o dos processos que lhe s\u00e3o submetidos, incluindo crit\u00e9rios materiais, requisitos de admissibilidade, fluxos procedimentais e formas de delibera\u00e7\u00e3o. Nessa linha, a disciplina normativa da Secex-Consenso contribui para a seguran\u00e7a jur\u00eddica, ao reduzir casu\u00edsmo, tornar o procedimento previs\u00edvel e permitir controle sobre eventuais excessos.<\/p>\n

Igualmente relevante \u00e9 a evolu\u00e7\u00e3o do modelo. A IN 91\/2022 foi sucedida pela IN 92\/2023, que refor\u00e7ou a vincula\u00e7\u00e3o da solu\u00e7\u00e3o consensual \u00e0 compet\u00eancia do TCU; pela IN 97\/2024, que disciplinou o funcionamento das comiss\u00f5es de solu\u00e7\u00e3o consensual; pela IN 101\/2025, que ampliou transpar\u00eancia, participa\u00e7\u00e3o social e crit\u00e9rios de admissibilidade; e pela IN 102\/2026, que enfrentou o regime de admissibilidade discutido na pr\u00f3pria ADPF 1183. A sequ\u00eancia revela aprendizado e di\u00e1logo institucional com o Supremo, algo esperado em processos de consolida\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

A preocupa\u00e7\u00e3o, tanto no Supremo quanto na doutrina, com os limites competenciais do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o \u00e9 leg\u00edtima, mas n\u00e3o pode conduzir \u00e0 interdi\u00e7\u00e3o da Secex-Consenso. Eventuais transbordamentos devem ser controlados de forma concreta, inclusive \u00e0 luz dos pr\u00f3prios atos normativos da Corte de Contas, que v\u00eam desempenhando relevante fun\u00e7\u00e3o de autoconten\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

O que n\u00e3o se justifica \u00e9 a invalida\u00e7\u00e3o, em abstrato, de um espa\u00e7o institucional voltado \u00e0 constru\u00e7\u00e3o de solu\u00e7\u00f5es negociadas, com base em uma leitura estritamente formalista da legalidade, dissociada da conforma\u00e7\u00e3o contempor\u00e2nea da fun\u00e7\u00e3o administrativa.<\/p>\n

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Nesse contexto, n\u00e3o parece adequado que o STF retroceda em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 pr\u00f3pria jurisprud\u00eancia, que tem acompanhado e impulsionado transforma\u00e7\u00f5es relevantes no Direito Administrativo brasileiro.<\/p>\n

Afastar a constitucionalidade da Secex-Consenso implicaria reconduzir o controle externo a uma moldura r\u00edgida, pouco responsiva e incompat\u00edvel com os desafios atuais da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. \u00c9 poss\u00edvel coibir excessos, fixar limites e exigir ader\u00eancia \u00e0 legalidade sem bloquear novos arranjos institucionais ou reduzir a atua\u00e7\u00e3o administrativa a um formalismo j\u00e1 superado.<\/p>\n

O consenso, hoje, deixa de ser exce\u00e7\u00e3o tolerada para assumir posi\u00e7\u00e3o de premissa axiol\u00f3gica do Direito Administrativo no s\u00e9culo XXI, afirmando-se como elemento estrutural do Estado Administrativo contempor\u00e2neo.<\/p>\n

[1]<\/a> Por todos, merece especial destaque o MS 25.888\/DF, rel. Min. Gilmar Mendes, no qual restou assentada a impossibilidade de controle abstrato de inconstitucionalidade pelo Tribunal de Contas. Os precedentes que levaram \u00e0 edi\u00e7\u00e3o da S\u00famula Vinculante n\u00ba 3 \u2013 contradit\u00f3rio e ampla defesa nos processos de contas \u2013 tamb\u00e9m partiram da natureza administrativa dos atos praticados pelos Tribunais de Contas<\/p>\n

[2]<\/a> \u00a0Dois exemplos relevantes: RE 579.951\/RN, Rel. Min. Ricardo Lewandowski \u2013 desnecessidade de lei em sentido formal para proibi\u00e7\u00e3o do nepotismo; ADI 4.874\/DF, Rel. Min. Rosa Weber \u2013 legitimidade da fun\u00e7\u00e3o normativa das ag\u00eancias, a partir de espa\u00e7os de conforma\u00e7\u00e3o extra\u00eddos da lei setorial.<\/p>\n

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