{"id":22360,"date":"2026-04-27T12:06:37","date_gmt":"2026-04-27T15:06:37","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/04\/27\/risco-fiscal-judicial-um-conceito-inexistente\/"},"modified":"2026-04-27T12:06:37","modified_gmt":"2026-04-27T15:06:37","slug":"risco-fiscal-judicial-um-conceito-inexistente","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/04\/27\/risco-fiscal-judicial-um-conceito-inexistente\/","title":{"rendered":"Risco fiscal judicial, um conceito inexistente"},"content":{"rendered":"

A indica\u00e7\u00e3o de um advogado-geral da Uni\u00e3o ao Supremo Tribunal Federal (STF<\/a>) n\u00e3o \u00e9 novidade na hist\u00f3ria da corte. Tampouco \u00e9 nova a preocupa\u00e7\u00e3o com o perfil dos indicados e com os compromissos impl\u00edcitos que carregam ao tomar posse. O que merece exame detido, independentemente de qualquer ju\u00edzo sobre a pessoa ou sobre os aspectos pol\u00edticos da nomea\u00e7\u00e3o, \u00e9 a circunst\u00e2ncia de o indicado ter registrado academicamente, em tese de doutorado, uma vis\u00e3o sobre o papel do Judici\u00e1rio no controle de constitucionalidade de normas tribut\u00e1rias e previdenci\u00e1rias que revela muito mais do que uma prefer\u00eancia pessoal.<\/p>\n

A tese classifica revis\u00f5es previdenci\u00e1rias e trabalhistas como \u201crisco fiscal judicial\u201d e precifica o impacto or\u00e7ament\u00e1rio de teses pendentes de julgamento como argumento relevante para sua denega\u00e7\u00e3o. O trabalho foi defendido n\u00e3o num programa de p\u00f3s-gradua\u00e7\u00e3o em Direito, mas num programa interdisciplinar de Desenvolvimento, Sociedade e Coopera\u00e7\u00e3o Internacional, o que revela o \u00e2ngulo a partir do qual o problema \u00e9 observado: n\u00e3o o da teoria constitucional, mas o da gest\u00e3o p\u00fablica. A distin\u00e7\u00e3o n\u00e3o \u00e9 determinante para entender por que a categoria que o trabalho pressup\u00f5e \u00e9 incompat\u00edvel com a fun\u00e7\u00e3o que se pretende exercer.<\/p>\n

O chamado risco fiscal judicial n\u00e3o \u00e9 um conceito jur\u00eddico. \u00c9 uma categoria da administra\u00e7\u00e3o financeira do Estado, utilizada no Anexo de Riscos Fiscais da Lei de Diretrizes Or\u00e7ament\u00e1rias para mapear conting\u00eancias que podem afetar as contas p\u00fablicas. Nessa fun\u00e7\u00e3o, a categoria \u00e9 leg\u00edtima e necess\u00e1ria. O problema come\u00e7a quando ela migra do planejamento or\u00e7ament\u00e1rio para o racioc\u00ednio judicial e um ministro do Supremo passa a carregar a precifica\u00e7\u00e3o do impacto fiscal de uma tese como argumento para sua aprecia\u00e7\u00e3o constitucional. Nesse momento, confundem-se dois planos que a teoria constitucional mant\u00e9m deliberadamente separados: o plano da validade normativa e o plano das consequ\u00eancias econ\u00f4micas da declara\u00e7\u00e3o de invalidade.<\/p>\n

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A fun\u00e7\u00e3o do juiz constitucional \u00e9 verificar se a norma \u00e9 compat\u00edvel com a Constitui\u00e7\u00e3o. Se for incompat\u00edvel, declar\u00e1-la inv\u00e1lida. As consequ\u00eancias econ\u00f4micas pertencem ao plano das pol\u00edticas p\u00fablicas, n\u00e3o ao plano do julgamento. Admitir que o custo de cumprir a Constitui\u00e7\u00e3o \u00e9 argumento para n\u00e3o cumpri-la equivale a dizer que ela s\u00f3 vale quando n\u00e3o produz impacto or\u00e7ament\u00e1rio relevante. Essa proposi\u00e7\u00e3o destr\u00f3i qualquer pretens\u00e3o de supremacia constitucional.<\/p>\n

O caso mais emblem\u00e1tico \u00e9 o Tema 69, no qual o STF reconheceu que a inclus\u00e3o do ICMS na base de c\u00e1lculo do PIS e da Cofins<\/a> era inconstitucional, mas modulou os efeitos para proteger o Er\u00e1rio, restringindo a restitui\u00e7\u00e3o dos valores pagos indevidamente. O contribuinte que durante anos financiou o Estado com base numa tributa\u00e7\u00e3o inconstitucional ficou sem a devolu\u00e7\u00e3o do que havia pago. A declara\u00e7\u00e3o de inconstitucionalidade foi prospectiva para o contribuinte e retroativa para o Estado, que continuou embolsado.<\/p>\n

No Tema 745, o STF declarou inconstitucionais as al\u00edquotas de ICMS<\/a> sobre energia el\u00e9trica e telecomunica\u00e7\u00f5es superiores \u00e0 al\u00edquota geral, mas modulou a decis\u00e3o para produzir efeitos apenas a partir do exerc\u00edcio financeiro de 2024, com fundamento expl\u00edcito de n\u00e3o prejudicar o planejamento or\u00e7ament\u00e1rio dos estados. Anos de cobran\u00e7a inconstitucional foram simplesmente arquivados para que os estados n\u00e3o precisassem devolver o que haviam cobrado ilegalmente.<\/p>\n

O caso da tributa\u00e7\u00e3o de lucros de controladas no exterior<\/a>, que tramita no RE 870.214 e envolve diretamente a Vale, tem hist\u00f3ria mais longa. O STJ<\/a> havia pacificado o tema em favor dos contribuintes, reconhecendo que os tratados internacionais para evitar dupla tributa\u00e7\u00e3o prevalecem sobre a legisla\u00e7\u00e3o interna e impedem a tributa\u00e7\u00e3o autom\u00e1tica dos lucros antes de sua efetiva disponibiliza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

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O STF retomou a quest\u00e3o, o placar atual \u00e9 de tr\u00eas votos a dois em favor da Uni\u00e3o, e o julgamento foi suspenso em novembro de 2025 por novo pedido de vista. O Anexo de Riscos Fiscais da LDO para 2026 estima o impacto em R$ 142,5 bilh\u00f5es no per\u00edodo de 2017 a 2021, com redu\u00e7\u00e3o anual de R$ 28,5 bilh\u00f5es no caixa do Tesouro em caso de derrota. Esses n\u00fameros foram apresentados ao STF. A pergunta que permanece \u00e9 se devem ser determinantes para a decis\u00e3o sobre a constitucionalidade da tributa\u00e7\u00e3o ou se s\u00e3o apenas dados de contexto que o julgador deve conhecer sem que orientem o sentido do voto.<\/p>\n

O quarto caso revela a assimetria que torna o padr\u00e3o inaceit\u00e1vel. Nos Temas 881 e 885, o STF relativizou a coisa julgada tribut\u00e1ria: empresas com decis\u00f5es definitivas desobrigando o recolhimento da CSLL foram compelidas a retomar o pagamento retroativamente desde 2007, quando a ADI 15 havia declarado o tributo constitucional. A modula\u00e7\u00e3o, que nos casos anteriores operou em favor do Er\u00e1rio desde o in\u00edcio, aqui precisou ser obtida pelos contribuintes em embargos de declara\u00e7\u00e3o julgados mais de um ano depois e mesmo assim limitou-se ao afastamento das multas.<\/p>\n

O principal e os juros foram cobrados retroativamente sem qualquer ressalva. O instituto da modula\u00e7\u00e3o de efeitos, cujos requisitos legais s\u00e3o seguran\u00e7a jur\u00eddica ou excepcional interesse social nos termos do artigo 27 da Lei 9.868\/1999, deveria ser aplicado com rigor a ambos os lados da rela\u00e7\u00e3o jur\u00eddico-tribut\u00e1ria. A mesma corte que modula para proteger o Er\u00e1rio quando perde n\u00e3o modula, ou modula apenas parcialmente e a destempo, quando ganha.<\/p>\n

Desde 2021, o STF decidiu desfavoravelmente ao Fisco em mais de cinquenta processos tribut\u00e1rios com repercuss\u00e3o geral, e quase todos foram modulados. A modula\u00e7\u00e3o deixou de ser a exce\u00e7\u00e3o que a lei prev\u00ea para situa\u00e7\u00f5es de grave inseguran\u00e7a jur\u00eddica e tornou-se instrumento ordin\u00e1rio de gest\u00e3o da arrecada\u00e7\u00e3o por via judicial. O contribuinte que litiga d\u00e9cadas para ver reconhecido um direito constitucional e ao final recebe uma decis\u00e3o favor\u00e1vel modulada para o futuro paga duas vezes. O tributo inconstitucional que financiou o Estado durante anos de ilegalidade e o custo do processo que precisou mover para ter o direito declarado. O Estado n\u00e3o suporta nenhuma consequ\u00eancia pela inconstitucionalidade que produziu e manteve.<\/p>\n

O contraste com o constitucionalismo americano \u00e9 iluminador. A Suprema Corte dos Estados Unidos n\u00e3o modula efeitos em mat\u00e9ria tribut\u00e1ria como regra geral. Quando um tributo \u00e9 declarado inconstitucional, ele \u00e9 inconstitucional desde a sua origem. A tradi\u00e7\u00e3o constitucional americana opera com a premissa de que a supremacia constitucional exige consequ\u00eancias reais. Uma declara\u00e7\u00e3o de inconstitucionalidade que n\u00e3o produz efeitos retroativos n\u00e3o \u00e9, em sentido pleno, uma declara\u00e7\u00e3o de inconstitucionalidade, mas uma recomenda\u00e7\u00e3o para o futuro. O modelo brasileiro admite a modula\u00e7\u00e3o em casos excepcionais, e h\u00e1 fundamento leg\u00edtimo para isso quando a seguran\u00e7a jur\u00eddica o exige para ambas as partes. Quando aplicada seletivamente em favor de apenas um dos polos, deixa de ser garantia de seguran\u00e7a jur\u00eddica e torna-se garantia de arrecada\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

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A indica\u00e7\u00e3o de um advogado-geral da Uni\u00e3o que produziu academicamente a justificativa te\u00f3rica do risco fiscal judicial n\u00e3o \u00e9 o problema em si. \u00c9 o sintoma de um problema mais profundo, qual seja, a confus\u00e3o entre o papel do juiz constitucional e o papel do gestor de passivos contingentes j\u00e1 estava instalada na jurisprud\u00eancia muito antes que qualquer candidato ao STF a explicitasse numa tese. Os casos acima descritos foram decididos por ministros sem origem na AGU. O argumento fiscal or\u00e7ament\u00e1rio encontrou acolhida independentemente da trajet\u00f3ria profissional de quem votou.<\/p>\n

O que a tese faz \u00e9 tornar expl\u00edcita uma pr\u00e1tica que vinha operando implicitamente. Isso \u00e9, ao mesmo tempo, mais honesto e mais preocupante. Mais honesto porque ao menos nomeia o que est\u00e1 sendo feito. Mais preocupante porque a categoria est\u00e1 suficientemente consolidada para que um candidato \u00e0 mais alta corte do pa\u00eds a adote como premissa te\u00f3rica sem constrangimento acad\u00eamico aparente.<\/p>\n

O legislador produz inconstitucionalidades em s\u00e9rie que s\u00e3o mantidas ou moduladas pelo guardi\u00e3o da Constitui\u00e7\u00e3o. O risco fiscal judicial \u00e9 a sistematiza\u00e7\u00e3o te\u00f3rica dessa pr\u00e1tica. Dar-lhe um nome acad\u00eamico n\u00e3o a torna mais leg\u00edtima. Torna-a apenas mais dif\u00edcil de ignorar. E coloca, com precis\u00e3o desconfort\u00e1vel, a pergunta que toda a constru\u00e7\u00e3o procura evitar. Se o custo de cumprir a Constitui\u00e7\u00e3o for alto demais, \u00e9 permitido deixar de cumpri-la?<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

A indica\u00e7\u00e3o de um advogado-geral da Uni\u00e3o ao Supremo Tribunal Federal (STF) n\u00e3o \u00e9 novidade na hist\u00f3ria da corte. Tampouco \u00e9 nova a preocupa\u00e7\u00e3o com o perfil dos indicados e com os compromissos impl\u00edcitos que carregam ao tomar posse. O que merece exame detido, independentemente de qualquer ju\u00edzo sobre a pessoa ou sobre os aspectos […]<\/p>\n","protected":false},"author":0,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":[],"categories":[1],"tags":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/22360"}],"collection":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=22360"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/22360\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=22360"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=22360"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=22360"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}