Ao longo de seis d\u00e9cadas, o Banco Central do Brasil (BCB) passou por sucessivas transforma\u00e7\u00f5es institucionais que o colocaram entre as autoridades monet\u00e1rias mais avan\u00e7adas do mundo na condu\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica monet\u00e1ria. Esse avan\u00e7o, contudo, foi assim\u00e9trico. Enquanto as autonomias t\u00e9cnica e operacional se consolidaram, fragilidades persistentes em governan\u00e7a e autonomia financeira continuam a limitar a autonomia efetiva da institui\u00e7\u00e3o, com implica\u00e7\u00f5es para a pol\u00edtica monet\u00e1ria, a regula\u00e7\u00e3o e a supervis\u00e3o do sistema financeiro. A autonomia do BCB resulta de um processo institucional cont\u00ednuo, que vai al\u00e9m do desenho formal de suas atribui\u00e7\u00f5es legais.<\/p>\n
Medir essa autonomia, no entanto, \u00e9 um desafio metodol\u00f3gico. As primeiras tentativas de mensura\u00e7\u00e3o surgiram no fim dos anos 1980 e in\u00edcio dos anos 1990, concentrando-se em aspectos como regras de nomea\u00e7\u00e3o, prote\u00e7\u00e3o contra interfer\u00eancia pol\u00edtica e controle sobre os instrumentos de pol\u00edtica monet\u00e1ria. Com o avan\u00e7o da literatura, tornou-se claro que a autonomia efetiva dos bancos centrais depende tamb\u00e9m de dimens\u00f5es institucionais mais amplas, como governan\u00e7a, autonomia financeira e transpar\u00eancia, o que motivou o desenvolvimento de \u00edndices mais abrangentes.<\/p>\n
Nesse contexto, destaca-se o \u00edndice CBIE, desenvolvido por Davide Romelli, o mais abrangente da literatura, ao cobrir 155 pa\u00edses entre 1923 e 2023 e avaliar 42 crit\u00e9rios institucionais em seis dimens\u00f5es: governan\u00e7a, pol\u00edtica monet\u00e1ria\/resolu\u00e7\u00e3o de conflitos, objetivos, empr\u00e9stimos ao governo, autonomia financeira e transpar\u00eancia. Seu diferencial \u00e9 captar, al\u00e9m do desenho legal da pol\u00edtica monet\u00e1ria, os arranjos essenciais para a autonomia efetiva, em linha com o consenso internacional de que mandatos legais devem ser acompanhados de governan\u00e7a robusta, maior transpar\u00eancia e recursos pr\u00f3prios, de modo a mitigar riscos de domin\u00e2ncia fiscal e interfer\u00eancia pol\u00edtica.<\/p>\n
Com base nesse \u00edndice, atualizado em novembro de 2025, \u00e9 poss\u00edvel analisar como mudan\u00e7as legais e institucionais moldaram a autonomia do BCB ao longo de seis d\u00e9cadas (Figura 1). Em 1965, o grau de autonomia era de apenas 0,16, refletindo um arranjo institucional ainda incipiente e distante da mediana internacional. Embora j\u00e1 existissem alguns requisitos de qualifica\u00e7\u00e3o para dirigentes e participa\u00e7\u00e3o limitada na formula\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica monet\u00e1ria, n\u00e3o havia prioridade formal para a estabilidade de pre\u00e7os nem um arcabou\u00e7o institucional capaz de sustentar autonomia efetiva no longo prazo.<\/p>\n
A primeira reforma ocorreu com a Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988, que proibiu empr\u00e9stimos do BCB ao governo, mas reduziu sua autonomia financeira ao transferir para o Executivo a decis\u00e3o sobre lucros e reservas. O \u00edndice subiu para 0,28, mas ainda abaixo da mediana mundial. A segunda reforma, no fim do s\u00e9culo XX, foi mais profunda. Em 1999, o regime de metas para a infla\u00e7\u00e3o consolidou a estabilidade de pre\u00e7os como objetivo principal e conferiu ao BCB exclusividade na defini\u00e7\u00e3o da taxa b\u00e1sica de juros. Em 2000, a Lei de Responsabilidade Fiscal refor\u00e7ou a transpar\u00eancia, exigindo relat\u00f3rios peri\u00f3dicos ao Executivo e ao Congresso Nacional e demonstra\u00e7\u00f5es financeiras auditadas. Com isso, o \u00edndice avan\u00e7ou para 0,64, superou a mediana mundial e se aproximou das melhores pr\u00e1ticas internacionais. A terceira reforma consolidou a autonomia t\u00e9cnica e operacional do BCB: em 2019, a Lei n\u00ba 13.820 regulou a rela\u00e7\u00e3o financeira entre o BCB e o Tesouro, disciplinando transfer\u00eancias de lucros e regras de capitaliza\u00e7\u00e3o; em 2021, a Lei Complementar n\u00ba 179 (LC 179\/2021) fixou mandatos de quatro anos para presidente e diretores, limitou recondu\u00e7\u00f5es, transferiu ao Legislativo a compet\u00eancia para destitui\u00e7\u00e3o de mandatos e consolidou a exclusividade do BCB na pol\u00edtica monet\u00e1ria. Essas mudan\u00e7as elevaram a autonomia para 0,75 \u2013 acima da mediana mundial (0,72), mas abaixo das melhores pr\u00e1ticas internacionais (0,90).<\/p>\n
A decomposi\u00e7\u00e3o do \u00edndice CBIE por dimens\u00f5es indica uma evolu\u00e7\u00e3o assim\u00e9trica do BCB (ver Figura 2). A institui\u00e7\u00e3o apresenta autonomias t\u00e9cnica e operacional alinhadas \u00e0s melhores pr\u00e1ticas internacionais, com pontua\u00e7\u00e3o m\u00e1xima nas dimens\u00f5es empr\u00e9stimos ao governo, objetivos e transpar\u00eancia. Na dimens\u00e3o pol\u00edtica monet\u00e1ria\/resolu\u00e7\u00e3o de conflitos, embora n\u00e3o seja a m\u00e1xima, a pontua\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m corresponde \u00e0s melhores pr\u00e1ticas globais. Essa pontua\u00e7\u00e3o reflete o modelo integrado brasileiro, no qual o BCB combina pol\u00edtica monet\u00e1ria e supervis\u00e3o banc\u00e1ria. Embora o \u00edndice trate esse arranjo como potencial fonte de conflitos entre estabilidade de pre\u00e7os e estabilidade financeira, a experi\u00eancia internacional mostra que a separa\u00e7\u00e3o completa dessas fun\u00e7\u00f5es n\u00e3o \u00e9 consenso, tendo revelado fragilidades em alguns pa\u00edses, como o Reino Unido antes de 2008. O consenso predominante aponta que, qualquer que seja o modelo adotado, s\u00e3o essenciais mecanismos robustos de accountability <\/em>e transpar\u00eancia.<\/p>\n\n Entretanto, nas dimens\u00f5es de autonomia financeira e de governan\u00e7a, o BCB permanece abaixo do n\u00edvel observado nas melhores pr\u00e1ticas internacionais. Essas dimens\u00f5es s\u00e3o centrais para a autonomia efetiva, pois condicionam a capacidade de exerc\u00edcio da autonomia legal ao longo do tempo, especialmente em contextos de restri\u00e7\u00e3o fiscal ou maior press\u00e3o pol\u00edtica.<\/p>\n Na dimens\u00e3o financeira, o BCB ocupa a 145\u00aa posi\u00e7\u00e3o entre 155 pa\u00edses, refletindo sua depend\u00eancia do Or\u00e7amento Geral da Uni\u00e3o e a aus\u00eancia de prerrogativas para aprovar e executar seu pr\u00f3prio or\u00e7amento ou definir regras est\u00e1veis para a aloca\u00e7\u00e3o de lucros. Em contraste, 86% dos bancos centrais no mundo j\u00e1 disp\u00f5em de or\u00e7amento pr\u00f3prio aprovado pela pr\u00f3pria institui\u00e7\u00e3o, arranjo que reduz a exposi\u00e7\u00e3o a contingenciamentos fiscais e a press\u00f5es pol\u00edticas indiretas. A depend\u00eancia or\u00e7ament\u00e1ria do Executivo pode, assim, limitar a atua\u00e7\u00e3o mesmo de bancos centrais com elevado grau de autonomia legal, sobretudo em epis\u00f3dios de maior tens\u00e3o macroecon\u00f4mica ou pol\u00edtica.<\/p>\n Fragilidades semelhantes emergem na dimens\u00e3o de governan\u00e7a. O BCB ocupa a 133\u00aa posi\u00e7\u00e3o em ranking que privilegia mandatos mais longos, veda\u00e7\u00e3o de recondu\u00e7\u00e3o e regras estritas de destitui\u00e7\u00e3o, restritas a incapacidade ou infra\u00e7\u00e3o legal. Internacionalmente, predominam mandatos entre 6 e 8 anos, sem recondu\u00e7\u00e3o, e hip\u00f3teses de demiss\u00e3o baseadas exclusivamente em crit\u00e9rios objetivos. Embora a LC 179\/2021 tenha introduzido mandatos fixos e limitado a destitui\u00e7\u00e3o arbitr\u00e1ria, ainda permite uma recondu\u00e7\u00e3o e a demiss\u00e3o por \u201cdesempenho insuficiente\u201d, conceito que preserva margem relevante de discricionariedade pol\u00edtica e se afasta das melhores pr\u00e1ticas internacionais.<\/p>\n Esse diagn\u00f3stico, derivado de \u00edndices de autonomia focados na pol\u00edtica monet\u00e1ria, tem implica\u00e7\u00f5es diretas para a regula\u00e7\u00e3o e a supervis\u00e3o financeira. A literatura internacional aponta que as mesmas dimens\u00f5es institucionais centrais para a autonomia efetiva da pol\u00edtica monet\u00e1ria, em especial, autonomia financeira e governan\u00e7a, s\u00e3o tamb\u00e9m determinantes para a autonomia regulat\u00f3ria e supervisora. Assim, as defasagens do BCB identificadas no CBIE antecipam limita\u00e7\u00f5es que tendem a se manifestar igualmente no exerc\u00edcio da supervis\u00e3o banc\u00e1ria.<\/p>\n Com esse objetivo, Nicol\u00f2 Fraccaroli, da Universidade Brown, Rhiannon Sowerbutts, do Banco Mundial, e Andrew Whitworth, do Banco da Inglaterra, desenvolveram um indicador espec\u00edfico para mensurar, de forma compar\u00e1vel entre pa\u00edses e ao longo do tempo, o grau de autonomia legal das autoridades de regula\u00e7\u00e3o e supervis\u00e3o banc\u00e1ria (RSI). O \u00edndice avalia a prote\u00e7\u00e3o institucional do supervisor com base, entre outros aspectos, na autonomia or\u00e7ament\u00e1ria, na estabilidade institucional, nas regras de nomea\u00e7\u00e3o e demiss\u00e3o e na blindagem das decis\u00f5es t\u00e9cnicas frente a interfer\u00eancias pol\u00edticas, em tr\u00eas dimens\u00f5es cuja soma varia de 0 (aus\u00eancia de autonomia) a 3 (autonomia plena).<\/p>\n No caso brasileiro, o RSI permaneceu praticamente inalterado entre 2000 e 2018, em torno de 1,17, caracterizando um arranjo institucional intermedi\u00e1rio: embora haja autonomia para a edi\u00e7\u00e3o de normas, observa-se baixa prote\u00e7\u00e3o institucional e elevada depend\u00eancia or\u00e7ament\u00e1ria (Figura 3). Nesse per\u00edodo, o Brasil passou de uma posi\u00e7\u00e3o relativamente avan\u00e7ada, acima da mediana internacional, para um desempenho inferior \u00e0 m\u00e9dia global. Isso n\u00e3o ocorreu por regress\u00e3o institucional, mas pela aus\u00eancia de reformas, especialmente em mandatos, regras de destitui\u00e7\u00e3o e autonomia or\u00e7ament\u00e1ria, que elevaram o padr\u00e3o internacional a partir de 2011. A LC 179\/2021, ao instituir mandatos fixos e aprimorar as regras de destitui\u00e7\u00e3o dos dirigentes do BCB, elevou o RSI brasileiro para cerca de 1,42, ainda abaixo da mediana mundial observada em 2018 (1,54) e distante das melhores pr\u00e1ticas internacionais (2,33).<\/p>\n Sob essa \u00f3tica, observa\u2011se que as dimens\u00f5es em que o BCB permanece defasado nos \u00edndices de autonomia focados na pol\u00edtica monet\u00e1ria s\u00e3o exatamente aquelas que limitam tamb\u00e9m a autonomia da regula\u00e7\u00e3o e da supervis\u00e3o banc\u00e1ria. Essa sobreposi\u00e7\u00e3o reflete um mesmo conjunto de fragilidades institucionais. Decis\u00f5es de supervis\u00e3o e resolu\u00e7\u00e3o banc\u00e1ria s\u00e3o tipicamente distributivas, politicamente sens\u00edveis e potencialmente impopulares. Na aus\u00eancia de autonomia financeira e de arranjos de governan\u00e7a robustos, a capacidade dos bancos centrais de atuar de forma tempestiva e estritamente t\u00e9cnica tende a ser comprometida, ampliando os custos econ\u00f4micos e fiscais associados a epis\u00f3dios de instabilidade financeira.<\/p>\n\n A Proposta de Emenda \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o n\u00ba 65, de 2023 (PEC 65), em discuss\u00e3o no Senado Federal, ao conferir autonomia financeira, or\u00e7ament\u00e1ria e administrativa ao BCB, busca corrigir fragilidades centrais do arranjo institucional vigente. A partir da reavalia\u00e7\u00e3o dos componentes dos \u00edndices diretamente afetados pela proposta, em especial aqueles relacionados \u00e0 autonomia financeira e \u00e0 governan\u00e7a conforme os crit\u00e9rios do CBIE e do RSI, sua aprova\u00e7\u00e3o pode elevar o \u00edndice geral de autonomia do BCB no CBIE para cerca de 0,87 e o RSI para aproximadamente 1,92, aproximando o pa\u00eds das melhores pr\u00e1ticas internacionais. Em termos concretos, a proposta permitiria ao BCB executar or\u00e7amento pr\u00f3prio e definir regras para a aloca\u00e7\u00e3o de lucros, al\u00e9m de fortalecer a governan\u00e7a por meio de hip\u00f3teses mais objetivas de destitui\u00e7\u00e3o dos dirigentes, mudan\u00e7as que se refletem diretamente nas dimens\u00f5es atualmente defasadas desses indicadores.<\/p>\n Em s\u00edntese, a trajet\u00f3ria do BCB evidencia que a constru\u00e7\u00e3o da autonomia \u00e9 um processo incremental, dependente de amadurecimento institucional e de sucessivas reformas. A LC 179\/2021 consolidou a autonomia t\u00e9cnica e a operacional da institui\u00e7\u00e3o, mas n\u00e3o eliminou a depend\u00eancia or\u00e7ament\u00e1ria e administrativa, identificada tanto nos \u00edndices de autonomia monet\u00e1ria quanto nos de supervis\u00e3o financeira. A PEC 65 insere\u2011se como evolu\u00e7\u00e3o natural desse processo, ao fortalecer a autonomia financeira e aprimorar a governan\u00e7a do BCB, reduzindo sua vulnerabilidade a interfer\u00eancias pol\u00edticas e constrangimentos or\u00e7ament\u00e1rios. Para que o Brasil convirja plenamente \u00e0s melhores pr\u00e1ticas internacionais, contudo, ser\u00e1 necess\u00e1rio considerar, em etapa futura, ajustes adicionais de governan\u00e7a, como mandatos mais longos, veda\u00e7\u00e3o de recondu\u00e7\u00e3o e crit\u00e9rios estritamente objetivos para destitui\u00e7\u00e3o dos dirigentes.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Ao longo de seis d\u00e9cadas, o Banco Central do Brasil (BCB) passou por sucessivas transforma\u00e7\u00f5es institucionais que o colocaram entre as autoridades monet\u00e1rias mais avan\u00e7adas do mundo na condu\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica monet\u00e1ria. Esse avan\u00e7o, contudo, foi assim\u00e9trico. 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