Quais s\u00e3o os limites constitucionais ao controle externo exercido pelo Tribunal de Contas da Uni\u00e3o (TCU) sobre decis\u00f5es proferidas pelas ag\u00eancias reguladoras? O TCU pode revisar o m\u00e9rito de decis\u00f5es final\u00edsticas proferidas por esses \u00f3rg\u00e3os reguladores setoriais?<\/p>\n
Esses questionamentos s\u00e3o debatidos h\u00e1 anos pela literatura do Direito P\u00fablico nacional.<\/p>\n
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Dias Toffoli (relator) que desproveu o Agravo Regimental interposto pelo TCU para, ent\u00e3o: (i) cassar o Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 1.825\/2024, do Pleno da Corte de Contas e, consequentemente, (ii) restabelecer a Resolu\u00e7\u00e3o n\u00ba 72\/22 da Ag\u00eancia Nacional de Transportes Aquavi\u00e1rios (ANTAQ).<\/p>\n Para al\u00e9m de decidir sobre a longa disputa tarif\u00e1ria acerca do servi\u00e7o de segrega\u00e7\u00e3o e entrega de cont\u00eaineres (SSE) no setor portu\u00e1rio, o julgamento encarou essa discuss\u00e3o mais ampla: o alcance do art. 71, da CRFB\/88<\/p>\n Nesse contexto, o presente artigo pretende: (a) reconstruir a controv\u00e9rsia jur\u00eddico-institucional envolvendo o caso concreto para, em seguida, (b) extrair as diretrizes interpretativas firmadas pela jurisdi\u00e7\u00e3o constitucional sobre a compet\u00eancia do TCU diante do m\u00e9rito de delibera\u00e7\u00f5es regulat\u00f3rias setoriais.<\/p>\n O pano de fundo \u00e9 o setor portu\u00e1rio. A quest\u00e3o central envolve a cobran\u00e7a do SSE \u2014 tarifa cobrada por terminais molhados (que recebem navios) dos terminais retroportu\u00e1rios pela separa\u00e7\u00e3o e disponibiliza\u00e7\u00e3o de cont\u00eaineres aos importadores.<\/p>\n A disputa percorreu quatro frentes institucionais distintas, o que torna o caso especialmente revelador dos desafios de coordena\u00e7\u00e3o entre reguladores, \u00f3rg\u00e3os de defesa da concorr\u00eancia e inst\u00e2ncias de controle.<\/p>\n Em primeiro lugar, a Antaq editou norma disciplinando a cobran\u00e7a do SSE no \u00e2mbito de sua compet\u00eancia regulat\u00f3ria conferida pela Lei 10.233\/2001 \u2014 que lhe atribui poderes para definir tarifas, reprimir pr\u00e1ticas anticoncorrenciais e promover o acesso equitativo \u00e0s instala\u00e7\u00f5es portu\u00e1rias. A regula\u00e7\u00e3o resultou de processo administrativo robusto, com audi\u00eancias p\u00fablicas e an\u00e1lise t\u00e9cnica sobre impactos concorrenciais no setor.<\/p>\n Assine gratuitamente a newsletter \u00daltimas Not\u00edcias do JOTA<\/span> e receba as principais not\u00edcias jur\u00eddicas e pol\u00edticas do dia no seu email<\/span><\/a><\/p>\n Em segundo lugar, o caso chegou ao Superior Tribunal de Justi\u00e7a (STJ) por via diversa: a disputa sobre a cobran\u00e7a da tarifa THC2 (Terminal Handling Charge 2), tarifa an\u00e1loga cobrada por operadores portu\u00e1rios dos terminais retroportu\u00e1rios. Em janeiro de 2025, a Primeira Turma do STJ decidiu, por maioria, que tal cobran\u00e7a configura abuso de posi\u00e7\u00e3o dominante, na modalidade de compress\u00e3o de margens (price squeeze), em viola\u00e7\u00e3o \u00e0 Lei 12.529\/2011. A ministra Regina Helena Costa fundamentou o entendimento na teoria das infraestruturas essenciais: o detentor de infraestrutura indispens\u00e1vel ao mercado n\u00e3o pode cobrar tarifas de acesso que criem vantagens injustas para si pr\u00f3prio em detrimento de seus competidores diretos.<\/p>\n Em terceiro lugar, o Conselho Administrativo de Defesa Econ\u00f4mica (Cade) tamb\u00e9m possui compet\u00eancia para reprimir condutas anticompetitivas no setor portu\u00e1rio, atuando de forma complementar \u00e0 Antaq. A coexist\u00eancia entre regula\u00e7\u00e3o setorial e defesa da concorr\u00eancia \u2014 ambas funcionando como instrumentos de governan\u00e7a do mercado \u2014 \u00e9 precisamente o arranjo institucional que, segundo o STF, demonstrava que \u201cas institui\u00e7\u00f5es primariamente competentes estavam funcionando\u201d.<\/p>\n Em quarto lugar \u2014 e aqui reside o n\u00facleo da controv\u00e9rsia constitucional \u2014, o TCU interveio. Ao examinar a norma da Antaq sobre o SSE, o tribunal de contas suspendeu dispositivos da regula\u00e7\u00e3o da ag\u00eancia com base em fundamentos operacionais e concorrenciais. O problema, como bem identificou o ministro Dias Toffoli, \u00e9 que o TCU n\u00e3o demonstrou qual ilegalidade concreta havia sido cometida pela ag\u00eancia. A Corte de Contas invocou princ\u00edpios amplos \u2014 legalidade, efici\u00eancia, defesa da concorr\u00eancia \u2014 sem indicar qual dispositivo legal teria sido violado pela decis\u00e3o regulat\u00f3ria. Trata-se de estrat\u00e9gia recorrente no controle brasileiro: princ\u00edpios de textura aberta como fundamento para substitui\u00e7\u00e3o do ju\u00edzo regulat\u00f3rio.<\/p>\n A decis\u00e3o da Segunda Turma \u00e9, ao mesmo tempo, um avan\u00e7o e um convite \u00e0 continua\u00e7\u00e3o do debate. Nesse sentido, h\u00e1 tr\u00eas pontos centrais que merecem aten\u00e7\u00e3o. S\u00e3o eles: (i) o padr\u00e3o de controle exig\u00edvel; (ii) a ambival\u00eancia estrutural do argumento do processo regulat\u00f3rio robusto; e (iii) a quest\u00e3o em aberto sobre a insindicabilidade administrativa das decis\u00f5es final\u00edsticas.<\/p>\n Em primeiro lugar, o voto exigiu mais do controlador. N\u00e3o basta discordar da solu\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria adotada pela ag\u00eancia. \u00c9 preciso demonstrar qual norma legal foi efetivamente violada. Esse padr\u00e3o representa avan\u00e7o relevante: imp\u00f5e \u00f4nus argumentativo ao TCU e restringe a invoca\u00e7\u00e3o gen\u00e9rica de princ\u00edpios como fundamento para anular atos regulat\u00f3rios que resultaram de processo decis\u00f3rio t\u00e9cnico e participativo.<\/p>\n Em segundo lugar, contudo, o argumento tem efeito ambivalente. Ao valorizar o procedimento regulat\u00f3rio robusto \u2014 audi\u00eancias p\u00fablicas, participa\u00e7\u00e3o setorial, di\u00e1logo com o sistema concorrencial \u2014 o voto deixa impl\u00edcita a l\u00f3gica oposta: onde n\u00e3o houver processo decis\u00f3rio estruturado, o TCU pode ter mais margem para intervir. N\u00e3o seria a primeira vez que a corte de contas expande suas compet\u00eancias sob o argumento da falha das institui\u00e7\u00f5es primariamente competentes.<\/p>\n Em terceiro lugar, o julgamento n\u00e3o resolve a quest\u00e3o mais profunda: a insindicabilidade, na esfera administrativa, das decis\u00f5es final\u00edsticas das ag\u00eancias reguladoras. O voto recorre \u00e0 categoria do \u201ccontrole de segunda ordem\u201d \u2014 f\u00f3rmula que pode fazer sentido para autarquias comuns, mas \u00e9 problem\u00e1tica no caso das ag\u00eancias. Elas funcionam como \u00e1rbitros institucionais entre o poder concedente, os concession\u00e1rios e os usu\u00e1rios. Permitir que o TCU revise o conte\u00fado de suas decis\u00f5es \u2014 ainda que sob o r\u00f3tulo de \u201ccontrole de segunda ordem\u201d \u2014 compromete a neutralidade regulat\u00f3ria que deveria presidir esse arranjo. O TCU foi desenhado para controlar o poder concedente. Quando lhe \u00e9 dado revisar decis\u00f5es regulat\u00f3rias finais, o risco \u00e9 deslocar o equil\u00edbrio institucional em favor desse mesmo poder concedente.<\/p>\n A Segunda Turma do STF fixou a interpreta\u00e7\u00e3o constitucional de que o TCU pode controlar a legalidade do processo regulat\u00f3rio, mas n\u00e3o pode substituir o m\u00e9rito decis\u00f3rio da ag\u00eancia reguladora sem demonstrar, concretamente, viola\u00e7\u00f5es frontais \u00e0 legisla\u00e7\u00e3o federal.<\/p>\n Em outros termos: \u00e9 constitucional o exerc\u00edcio do controle externo sobre a regularidade procedimental, a transpar\u00eancia e a integridade formal das decis\u00f5es proferidas pelos \u00f3rg\u00e3os reguladores setoriais. \u00c9 inconstitucional, por\u00e9m, a revis\u00e3o do m\u00e9rito de decis\u00f5es final\u00edsticas das ag\u00eancias reguladoras sem a demonstra\u00e7\u00e3o concreta de viola\u00e7\u00e3o \u00e0 legisla\u00e7\u00e3o federal, sendo vedada a invoca\u00e7\u00e3o gen\u00e9rica de princ\u00edpios de textura aberta como fundamento para a substitui\u00e7\u00e3o do ju\u00edzo regulat\u00f3rio.<\/p>\n Trata-se de evolu\u00e7\u00e3o, n\u00e3o de ruptura. O julgamento restringe o controle externo \u00e0s atividades-meio e \u00e0 integridade procedimental, mas n\u00e3o afasta o TCU da atividade final\u00edstica das ag\u00eancias. O m\u00e9rito da decis\u00e3o regulat\u00f3ria deve estar submetido apenas \u00e0 revis\u00e3o judicial, e n\u00e3o ao controle administrativo de uma corte de contas. Como observou Maur\u00edcio Portugal Ribeiro, o ac\u00f3rd\u00e3o representa avan\u00e7o ao exigir \u201cdemonstra\u00e7\u00e3o jur\u00eddica mais consistente para invalidar a decis\u00e3o regulat\u00f3ria\u201d, sem, contudo, eliminar por completo o controle administrativo sobre o m\u00e9rito regulat\u00f3rio.<\/p>\n Essa tens\u00e3o, ainda n\u00e3o inteiramente resolvida pelo STF, projeta-se sobre o horizonte decis\u00f3rio do Plen\u00e1rio. O Supremo adotar\u00e1 solu\u00e7\u00e3o mais ambiciosa e afirmar\u00e1 a impossibilidade de o TCU sindicar o ju\u00edzo de m\u00e9rito proferido em decis\u00f5es final\u00edsticas das ag\u00eancias reguladoras?[2]<\/a><\/p>\n Seja qual for a dire\u00e7\u00e3o adotada, o STF deve solucionar essa controv\u00e9rsia pelo caminho adequado: julgamento pelo Plen\u00e1rio em a\u00e7\u00e3o com efeitos vinculantes. \u00c9 urgente conferir maior seguran\u00e7a jur\u00eddica aos agentes regulados e estabilizar, de forma definitiva, a interpreta\u00e7\u00e3o constitucional.<\/p>\n ___________________________________________________________________________<\/p>\n [1]<\/a> Revista Brasileira de Estudos Pol\u00edticos | Belo Horizonte | n. 120 | pp. 203-236 | jan.\/jun. 2020<\/p>\n [2]<\/a> RIBEIRO, Maur\u00edcio Portugal. O TCU pode rever decis\u00f5es de ag\u00eancias reguladoras? Dispon\u00edvel em: https:\/\/www1.folha.uol.com.br\/colunas\/mauricio-portugal-ribeiro\/2026\/03\/o-tcu-pode-rever-decisoes-de-agencias-reguladoras.shtml<\/a> Acesso em: 29 de mar. 2026.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Quais s\u00e3o os limites constitucionais ao controle externo exercido pelo Tribunal de Contas da Uni\u00e3o (TCU) sobre decis\u00f5es proferidas pelas ag\u00eancias reguladoras? O TCU pode revisar o m\u00e9rito de decis\u00f5es final\u00edsticas proferidas por esses \u00f3rg\u00e3os reguladores setoriais? Esses questionamentos s\u00e3o debatidos h\u00e1 anos pela literatura do Direito P\u00fablico nacional. 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