{"id":21795,"date":"2026-04-05T05:58:21","date_gmt":"2026-04-05T08:58:21","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/04\/05\/quando-a-sancao-perde-o-endereco-ate-onde-vai-o-art-38-da-lei-das-estatais\/"},"modified":"2026-04-05T05:58:21","modified_gmt":"2026-04-05T08:58:21","slug":"quando-a-sancao-perde-o-endereco-ate-onde-vai-o-art-38-da-lei-das-estatais","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/04\/05\/quando-a-sancao-perde-o-endereco-ate-onde-vai-o-art-38-da-lei-das-estatais\/","title":{"rendered":"Quando a san\u00e7\u00e3o perde o endere\u00e7o: at\u00e9 onde vai o art. 38 da Lei das Estatais"},"content":{"rendered":"

No s\u00e9culo 18, Cesare Beccaria j\u00e1 percebia algo que o direito, de tempos em tempos, parece esquecer. Ao refletir sobre os limites do poder de punir, escreveu n\u00e3o haver espet\u00e1culo mais hediondo do que o de uma fam\u00edlia inteira \u201ccoberta de inf\u00e2mia\u201d e lan\u00e7ada \u00e0 mis\u00e9ria pelo crime de seu chefe.<\/span> E foi al\u00e9m: quando o castigo recai sobre inocentes, j\u00e1 n\u00e3o se est\u00e1 propriamente diante de puni\u00e7\u00e3o leg\u00edtima, mas de algo mais perturbador: a proje\u00e7\u00e3o da pena para al\u00e9m do culpado.<\/span><\/p>\n

A reflex\u00e3o \u00e9 antiga. O problema, nem tanto.<\/span><\/p>\n

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Tamb\u00e9m hoje o direito convive com a tenta\u00e7\u00e3o de fazer a san\u00e7\u00e3o transbordar do seu destinat\u00e1rio original para alcan\u00e7ar quem est\u00e1 ao redor. N\u00e3o apenas quem foi acusado, processado e sancionado, mas tamb\u00e9m quem compartilha estrutura societ\u00e1ria, grupo econ\u00f4mico, ou arquitetura empresarial. A pena, ent\u00e3o, deixa de ter endere\u00e7o certo. Ela come\u00e7a a procurar novos culpados.<\/span><\/p>\n

\u00c9 justamente esse risco que ronda a aplica\u00e7\u00e3o dos incisos IV a VIII do art. 38<\/a> da Lei 13.303\/2016<\/a>. O dispositivo prev\u00ea hip\u00f3teses de impedimento \u00e0 participa\u00e7\u00e3o em licita\u00e7\u00f5es e \u00e0 contrata\u00e7\u00e3o com empresas p\u00fablicas e sociedades de economia mista em situa\u00e7\u00f5es nas quais a empresa licitante ou contratada mant\u00e9m v\u00ednculos societ\u00e1rios ou de administra\u00e7\u00e3o com outra empresa suspensa, impedida ou declarada inid\u00f4nea. O problema come\u00e7a quando essa veda\u00e7\u00e3o passa a ser aplicada como se o simples v\u00ednculo societ\u00e1rio bastasse, por si s\u00f3, para irradiar restri\u00e7\u00f5es a terceiros.<\/span><\/p>\n

A\u00ed est\u00e1 o ponto central. N\u00e3o se discute a legitimidade abstrata do art. 38. O que se discute \u00e9 se a norma pode ser convertida em mecanismo de \u201ccondena\u00e7\u00e3o\u201d autom\u00e1tica, sem prova concreta de burla, fraude, confus\u00e3o patrimonial ou instrumentaliza\u00e7\u00e3o abusiva da pessoa jur\u00eddica. Em outras palavras, a quest\u00e3o \u00e9 saber onde termina a preven\u00e7\u00e3o leg\u00edtima e onde come\u00e7a a cria\u00e7\u00e3o obl\u00edqua de uma restri\u00e7\u00e3o materialmente sancionat\u00f3ria contra empresa que sequer integrou o processo sancionat\u00f3rio origin\u00e1rio.\u00a0<\/span><\/p>\n

Essa distin\u00e7\u00e3o \u00e9 decisiva. Se a san\u00e7\u00e3o origin\u00e1ria foi aplicada a uma pessoa jur\u00eddica determinada, por fatos a ela imputados, no contexto de contrato por ela celebrado, n\u00e3o parece compat\u00edvel com o Estado de Direito que seus efeitos sejam alargados depois, por interpreta\u00e7\u00e3o administrativa superveniente, para alcan\u00e7ar outras sociedades do grupo sem processo pr\u00f3prio, sem motiva\u00e7\u00e3o individualizada e sem demonstra\u00e7\u00e3o concreta de fraude.\u00a0<\/span><\/p>\n

H\u00e1 aqui uma necess\u00e1ria releitura \u00e0 luz do princ\u00edpio da pessoalidade das san\u00e7\u00f5es. Ainda que o art. 5\u00ba, XLV, da Constitui\u00e7\u00e3o<\/a> seja lembrado com mais frequ\u00eancia em mat\u00e9ria penal, sua racionalidade se projeta com for\u00e7a sobre o direito administrativo sancionador. San\u00e7\u00f5es devem recair sobre quem praticou a conduta que as justifica, n\u00e3o sobre terceiros alcan\u00e7ados por mera proximidade societ\u00e1ria. <\/span><\/p>\n

Admitir o contr\u00e1rio significa normalizar uma esp\u00e9cie de responsabilidade por cont\u00e1gio, em que pertencer passa a importar mais do que agir. Trata-se, em \u00faltima an\u00e1lise, de preservar a instranscend\u00eancia das penas, evitando que seus efeitos ultrapassem o sujeito sancionado e atinjam terceiros de boa-f\u00e9, por fatos a que n\u00e3o deram causa \u2013 e muitas vezes sequer tinham conhecimento.<\/span><\/p>\n

\u00c9 claro que o art. 38 tem uma finalidade leg\u00edtima. Ele busca evitar que san\u00e7\u00f5es sejam neutralizadas por expedientes artificiais, rearranjos societ\u00e1rios oportunistas e pessoas jur\u00eddicas de fachada. <\/span>O que ele n\u00e3o autoriza \u00e9 a transforma\u00e7\u00e3o do grupo econ\u00f4mico em presun\u00e7\u00e3o autom\u00e1tica de fraude. Uma coisa \u00e9 combater burla. Outra, bem diferente, \u00e9 presumir burla a partir da mera exist\u00eancia de v\u00ednculo societ\u00e1rio. E \u00e9 exatamente nessa passagem (do combate \u00e0 fraude para a presun\u00e7\u00e3o de fraude) que a aplica\u00e7\u00e3o da norma se torna juridicamente delicada.\u00a0<\/span><\/p>\n

A melhor forma de demonstrar isso \u00e9 olhar para a jurisprud\u00eancia.<\/span><\/p>\n

Por meio do <\/span>Ac\u00f3rd\u00e3o 534\/2020-TCU-1\u00aa C\u00e2mara (TC 033.804\/2019-2), o TCU afirmou com clareza que o \u00f3rg\u00e3o licitante n\u00e3o deve obstar a participa\u00e7\u00e3o de empresa com base em \u201cocorr\u00eancias impeditivas indiretas\u201d s<\/span>em elementos suficientes para demonstrar que sua constitui\u00e7\u00e3o teve por objetivo burlar penalidade aplicada a outra sociedade e sem garantir manifesta\u00e7\u00e3o pr\u00e9via da interessada<\/span>. A solu\u00e7\u00e3o \u00e9 contundente: <\/span>n\u00e3o basta o v\u00ednculo; \u00e9 preciso lastro f\u00e1tico e contradit\u00f3rio.\u00a0<\/span><\/p>\n

A mesma racionalidade aparece no <\/span>Ac\u00f3rd\u00e3o 2.218\/2011-TCU-1\u00aa C\u00e2mara, que continua \u00fatil mesmo sendo anterior \u00e0 Lei das Estatais. O voto vencedor foi expl\u00edcito ao afastar presun\u00e7\u00f5es gen\u00e9ricas: a simples coincid\u00eancia de s\u00f3cio ou diretor n\u00e3o significa, necessariamente, que a nova sociedade tenha sido constitu\u00edda para fraudar. Para isso, seriam necess\u00e1rios objeto social similar e elementos adicionais capazes de sustentar essa infer\u00eancia. O ponto \u00e9 importante porque mostra que a jurisprud\u00eancia do TCU exige algo al\u00e9m da afinidade formal entre estruturas empresariais.\u00a0<\/span><\/p>\n

Sobre o ponto, mostra-se revelador o <\/span>Ac\u00f3rd\u00e3o 2339\/2023-TCU-Plen\u00e1rio (Representa\u00e7\u00e3o 005.128\/2023-4), pois ali a conclus\u00e3o restritiva foi constru\u00edda sobre um quadro robusto: confus\u00e3o patrimonial, m\u00faltiplos aspectos cadastrais, mercadol\u00f3gicos e operacionais em comum, al\u00e9m de fraude comprovada. N\u00e3o era um caso de mera liga\u00e7\u00e3o societ\u00e1ria. Era um caso de indistinguibilidade material entre as empresas. E isso muda tudo. Quando a jurisprud\u00eancia admite a extens\u00e3o, ela costuma faz\u00ea-lo em contextos de forte densidade f\u00e1tica, n\u00e3o por mera \u201ccontamina\u00e7\u00e3o autom\u00e1tica\u201d em virtude de v\u00ednculo societ\u00e1rio.\u00a0<\/span><\/p>\n

A mesma l\u00f3gica aparece na jurisprud\u00eancia judicial. No <\/span>TRF-4 (AG 5040745-26.2016.4.04.0000\/RS), por exemplo, a extens\u00e3o dos efeitos da san\u00e7\u00e3o foi admitida em cen\u00e1rio de mesmos s\u00f3cios, mesmo endere\u00e7o, mesmo corpo t\u00e9cnico e mesmo ramo de atividade, em quadro suficientemente denso para evidenciar abuso da personalidade jur\u00eddica com o objetivo de burlar os efeitos da penalidade.\u00a0<\/span><\/p>\n

Ou seja, o problema n\u00e3o est\u00e1 em negar, em absoluto, qualquer aplica\u00e7\u00e3o do art. 38 a situa\u00e7\u00f5es de reorganiza\u00e7\u00e3o societ\u00e1ria abusiva. O problema est\u00e1 em banalizar a medida. Esse tipo de extens\u00e3o deveria ser realizado apenas diante de fraude comprovada, confus\u00e3o patrimonial e identidade operacional intensa.\u00a0<\/span><\/p>\n

H\u00e1, no entanto, precedentes contr\u00e1rios \u00e0 interpreta\u00e7\u00e3o ora apresentada. O <\/span>TRF-2 (AC 5081688-89.2021.4.02.5101), em caso envolvendo a Petrobras, sustentou que o art. 38 da Lei 13.303\/2016 n\u00e3o teria natureza sancionat\u00f3ria, mas sim natureza de governan\u00e7a e integridade. A restri\u00e7\u00e3o, nessa \u00f3tica, n\u00e3o seria \u201cextens\u00e3o de penalidade\u201d, mas uma forma de prote\u00e7\u00e3o da estatal contra fornecedores com alto risco de integridade. Tamb\u00e9m merece men\u00e7\u00e3o, como precedente potencialmente contr\u00e1rio, o <\/span>TRF-5 (AC 0805417-36.2023.4.05.8400), que validou a incid\u00eancia do art. 38 considerando-o como prote\u00e7\u00e3o contra fraudes decorrentes da cria\u00e7\u00e3o de novas pessoas jur\u00eddicas.\u00a0<\/span><\/p>\n

Sobre essa linha, devemos ter cautela. Chamar a medida de \u201cgovernan\u00e7a\u201d n\u00e3o altera a subst\u00e2ncia de seus efeitos. Se a consequ\u00eancia pr\u00e1tica \u00e9 excluir a empresa do ambiente concorrencial da estatal, bloqueando sua participa\u00e7\u00e3o em licita\u00e7\u00f5es e sua possibilidade de contratar, o efeito material \u00e9 grav\u00edssimo. E, em direito administrativo, a intensidade concreta da restri\u00e7\u00e3o n\u00e3o desaparece s\u00f3 porque a Administra\u00e7\u00e3o a descreve como medida de \u201cgovernan\u00e7a e integridade\u201d. O r\u00f3tulo n\u00e3o deve superar a realidade.<\/span><\/p>\n

Mesmo que se reconhe\u00e7a uma dimens\u00e3o preventiva no art. 38, isso n\u00e3o autoriza sua aplica\u00e7\u00e3o mec\u00e2nica a todos os casos.\u00a0<\/span><\/p>\n

Inclusive, quanto mais aberta for a finalidade para a sua aplica\u00e7\u00e3o (integridade, preven\u00e7\u00e3o, governan\u00e7a, risco reputacional), maior deve ser o \u00f4nus argumentativo da Administra\u00e7\u00e3o para demonstrar, de forma individualizada, porque a veda\u00e7\u00e3o se justifica naquele caso. Sem isso, acaba-se por adotar um ju\u00edzo abstrato de risco, incompat\u00edvel com a exig\u00eancia de fundamenta\u00e7\u00e3o qualificada pr\u00f3pria do exerc\u00edcio do poder sancionador. E, assim, acabam sendo projetados, de modo abusivo, efeitos restritivos sobre empresas que n\u00e3o deveriam ser alcan\u00e7adas.<\/span><\/p>\n

Esse racioc\u00ednio se refor\u00e7a quando a empresa atingida \u00e9 preexistente, possui trajet\u00f3ria operacional pr\u00f3pria, atua\u00e7\u00e3o consolidada no mercado e j\u00e1 participava regularmente de certames antes mesmo da san\u00e7\u00e3o aplicada \u00e0 outra sociedade do grupo. Nessa moldura, a narrativa de interposi\u00e7\u00e3o artificial ou expediente oportunista perde for\u00e7a. J\u00e1 n\u00e3o se est\u00e1 diante de pessoa jur\u00eddica criada para driblar penalidade, mas de agente econ\u00f4mico real, aut\u00f4nomo e anterior aos fatos. A equipara\u00e7\u00e3o entre grupo econ\u00f4mico e fraude, nesse contexto, torna-se n\u00e3o apenas excessiva, mas intelectualmente pobre.\u00a0<\/span><\/p>\n

H\u00e1 ainda outro dado que exp\u00f5e a despropor\u00e7\u00e3o de certas leituras do art. 38. Quando a san\u00e7\u00e3o origin\u00e1ria \u00e9 tempor\u00e1ria e at\u00e9 mesmo substitu\u00edvel por multa, o pr\u00f3prio regime jur\u00eddico revela que n\u00e3o se trata de inidoneidade estrutural definitiva. Ora, se a penalidade da empresa efetivamente sancionada \u00e9 convers\u00edvel e juridicamente prec\u00e1ria, mais irrazo\u00e1vel ainda se mostra impor a terceiro, de forma autom\u00e1tica, uma restri\u00e7\u00e3o r\u00edgida e imediata derivada daquela mesma reprimenda. Cria-se uma assimetria dif\u00edcil de justificar: a empresa n\u00e3o sancionada pode sofrer, desde logo, efeitos mais duros do que a pr\u00f3pria destinat\u00e1ria origin\u00e1ria da penalidade.\u00a0<\/span><\/p>\n

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O direito n\u00e3o pode tolerar o uso abusivo de pessoas jur\u00eddicas para neutralizar san\u00e7\u00f5es leg\u00edtimas. Mas tamb\u00e9m n\u00e3o pode aceitar que o mero v\u00ednculo societ\u00e1rio se converta em cl\u00e1usula geral de transmiss\u00e3o autom\u00e1tica de restri\u00e7\u00f5es.\u00a0<\/span><\/p>\n

Fora de cen\u00e1rios de fraude demonstrada, confus\u00e3o patrimonial ou identidade material entre empresas, a aplica\u00e7\u00e3o autom\u00e1tica dos incisos IV a VIII do art. 38 se torna juridicamente fr\u00e1gil. O que se exige, em boa t\u00e9cnica, \u00e9 base f\u00e1tica concreta, motiva\u00e7\u00e3o individualizada e espa\u00e7o m\u00ednimo de defesa. Sem isso, o combate \u00e0 burla perde legitimidade\u00a0<\/span><\/p>\n

No Estado de Direito, a san\u00e7\u00e3o pode at\u00e9 ser dura. O que ela n\u00e3o pode \u00e9 perder o endere\u00e7o.<\/span><\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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