O debate sobre o papel da Uni\u00e3o na seguran\u00e7a p\u00fablica tem crescido desde a apresenta\u00e7\u00e3o, pelo governo federal, da PEC 18\/2025. O alegado objetivo da PEC consistiu em atribuir mais protagonismo ao governo federal na mat\u00e9ria, mediante a constitucionaliza\u00e7\u00e3o do regramento contido na Lei 13.675\/2018, que trata do Sistema \u00danico de Seguran\u00e7a P\u00fablica (Susp).<\/p>\n
A proposta foi aprovada na C\u00e2mara dos Deputados com altera\u00e7\u00f5es no texto original e, embora tenha reconhecido a import\u00e2ncia da coopera\u00e7\u00e3o federativa e do papel da Uni\u00e3o, excluiu dispositivos que deixavam mais expl\u00edcito o papel do ente federal.<\/p>\n
Conhe\u00e7a o JOTA<\/span> PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transpar\u00eancia e previsibilidade para empresas<\/span><\/a><\/p>\n \u00c9 certo que o eventual reconhecimento constitucional expresso do papel da Uni\u00e3o deixaria bastante clara a necessidade de coordena\u00e7\u00e3o nas pol\u00edticas p\u00fablicas de seguran\u00e7a p\u00fablica e afastaria qualquer ila\u00e7\u00e3o acerca de uma insustent\u00e1vel compet\u00eancia exclusiva dos estados na tem\u00e1tica.<\/p>\n Contudo, independentemente do texto aprovado, este artigo busca demonstrar, por meio de uma interpreta\u00e7\u00e3o constitucionalmente adequada da Lei 13.675\/2018, que o papel central da Uni\u00e3o j\u00e1 \u00e9 assegurado pela Constitui\u00e7\u00e3o e pela legisla\u00e7\u00e3o infraconstitucional, sem necessidade de emenda \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Em complemento a artigo anterior<\/a>, que enfatizava aspectos da seguran\u00e7a p\u00fablica como direito fundamental, o objetivo agora \u00e9 identificar o papel da Uni\u00e3o na concretiza\u00e7\u00e3o desse direito.<\/p>\n Na Assembleia Constituinte, a tutela militar no debate sobre seguran\u00e7a p\u00fablica levou \u00e0 manuten\u00e7\u00e3o da arquitetura institucional do per\u00edodo autorit\u00e1rio[1]<\/a>. O vi\u00e9s repressivo para o tratamento da seguran\u00e7a p\u00fablica, com \u00eanfase na atividade policial e na previs\u00e3o de pol\u00edcias militar e civil nos estados, fortaleceu as corpora\u00e7\u00f5es policiais e os governadores nos processos deliberativos, que ganharam alto poder de veto sobre tentativas de mudan\u00e7a, e vulgarizou no debate p\u00fablico e no senso comum a narrativa de que o tema era de compet\u00eancia dos estados.<\/p>\n Esse processo gerou potencial ina\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o e dos munic\u00edpios \u2013 cuja atua\u00e7\u00e3o se limitaria a apoio em quest\u00f5es pontuais ou a gerir as suas pr\u00f3prias for\u00e7as de seguran\u00e7a \u2013, e tornou facultativa e altamente custosa \u2013 do ponto de vista pol\u00edtico e material \u2013 a proatividade dos agentes p\u00fablicos na formula\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas que se dedicassem a estrat\u00e9gias que se distanciassem da \u00eanfase no policiamento ostensivo.<\/p>\n A suposta exclusividade dos estados n\u00e3o se justifica conceitualmente, tampouco tem respaldo na Constitui\u00e7\u00e3o. \u00c9 verdade que a carta n\u00e3o previu expressamente a compet\u00eancia legislativa ou material sobre seguran\u00e7a p\u00fablica nos artigos 21 a 24, por\u00e9m ela deixou bem claro no art. 144 que a seguran\u00e7a p\u00fablica \u00e9 um dever do Estado e responsabilidade de todos, repetindo um mantra adotado em outras pol\u00edticas p\u00fablicas.<\/p>\n Com a \u201cresponsabilidade de todos\u201d, a carta estabelece, de forma at\u00edpica, a compet\u00eancia concorrente para legislar sobre a mat\u00e9ria e a compet\u00eancia comum para desempenh\u00e1-la materialmente, por meio de pol\u00edticas p\u00fablicas. Essa percep\u00e7\u00e3o \u00e9 corroborada pelo art. 144, \u00a7 7\u00ba, que estipula a necessidade de lei espec\u00edfica para tratar da coordena\u00e7\u00e3o entre os entes.<\/p>\n Al\u00e9m disso, em outros temas de compet\u00eancia concorrente (art. 24, IX e XII), a Constitui\u00e7\u00e3o tamb\u00e9m mencionou em artigos espec\u00edficos o \u201cdever do Estado\u201d, como no caso da sa\u00fade (art. 196), educa\u00e7\u00e3o (art. 205 e 208) e desporto (art. 217).<\/p>\n Na compet\u00eancia legislativa concorrente, a Uni\u00e3o pode definir normas gerais sobre a seguran\u00e7a p\u00fablica e os Estados podem complementar as diretrizes fixadas pela Uni\u00e3o ou dispor de forma ampla sobre temas que ainda n\u00e3o estejam regulados pelo ente federal (art. 24, \u00a7\u00a7 1\u00ba a 4\u00ba).<\/p>\n Ap\u00f3s a Lei 13.675\/2018, que regulamenta o \u00a7 7\u00ba do art. 144 e n\u00e3o foi contestada quanto \u00e0 compet\u00eancia legislativa, o desenho concorrente das compet\u00eancias legislativas se tornou mais palp\u00e1vel, e o pr\u00f3prio STF vem apreciando discuss\u00f5es em torno da lei \u2013 como foi no caso das guardas municipais<\/a> \u2013 sem contesta\u00e7\u00e3o \u00e0 compet\u00eancia legislativa. Al\u00e9m disso, em precedentes espec\u00edficos, o tribunal j\u00e1 reconheceu a compet\u00eancia comum e concorrente na seguran\u00e7a p\u00fablica.<\/p>\n Na ADI 6620<\/a>, por exemplo, a ementa do ac\u00f3rd\u00e3o assim estabelece:<\/p>\n \u201c(\u2026) 2. A efici\u00eancia na presta\u00e7\u00e3o da atividade de seguran\u00e7a p\u00fablica \u00e9 garantia essencial para a estabilidade democr\u00e1tica no Pa\u00eds, devendo, portanto, caracterizar-se pela absoluta coopera\u00e7\u00e3o entre os entes federativos no direcionamento de suas atividades \u00e0 efetividade do bem comum, efic\u00e1cia e busca da qualidade em todo o territ\u00f3rio nacional. Para tanto, torna-se imprescind\u00edvel interpretar o nosso federalismo a partir do fortalecimento das autonomias locais, permitindo o exerc\u00edcio efetivo e concreto de compet\u00eancias legislativas pelos Estados-Membros \u2013 sejam as comuns (CF, art. 144), remanescentes (CF, art. 25, \u00a7 1\u00ba) ou as concorrentes (CF, art. 24) \u2013 em leg\u00edtima adequa\u00e7\u00e3o \u00e0s peculiaridades regionais\u201d.<\/em><\/p>\n Em outros julgados, como na ADI 6621 e na ADI 5356, a compet\u00eancia concorrente para legislar em seguran\u00e7a p\u00fablica tamb\u00e9m foi real\u00e7ada, sem diverg\u00eancia entre os ministros.<\/p>\n A defini\u00e7\u00e3o sobre par\u00e2metros para o exerc\u00edcio da compet\u00eancia em seguran\u00e7a p\u00fablica, por\u00e9m, ainda n\u00e3o \u00e9 uniforme. O tribunal n\u00e3o definiu, por exemplo, balizas para normas gerais em seguran\u00e7a p\u00fablica e n\u00e3o indicou o alcance da compet\u00eancia dos Estados nessa mat\u00e9ria.<\/p>\n Considerando as premissas acima e o teor da Lei 13.675\/2018, a pergunta a ser feita n\u00e3o \u00e9 mais se a Uni\u00e3o ou munic\u00edpio v\u00e3o atuar, mas sim como v\u00e3o exercer o seu respectivo papel.<\/p>\n A Lei 13.675\/2018 n\u00e3o apenas formalizou a pol\u00edtica nacional, como tamb\u00e9m desenhou as possibilidades de coopera\u00e7\u00e3o federativa. \u00c9 verdade que o texto legal exala cautelas para n\u00e3o ser assertivo ou evitar conflitos de compet\u00eancia, esquivando-se de temas mais espinhosos e de determina\u00e7\u00f5es precisas, por isso apresenta uma prolifera\u00e7\u00e3o de verbos gen\u00e9ricos (\u201cincentivar\u201d, \u201cestimular\u201d, \u201cfomentar\u201d, \u201cfortalecer\u201d, \u201cpropor\u201d) que lhe renderam a cr\u00edtica de ser uma mera \u201ccarta de inten\u00e7\u00f5es\u201d<\/a>.<\/p>\n Do ponto de vista jur\u00eddico, todavia, n\u00e3o existem palavras ao vento, de modo que o fato de o Susp ter sido criado por lei, e n\u00e3o por emenda constitucional, ou a forma como as atribui\u00e7\u00f5es foram descritas n\u00e3o representam obst\u00e1culos intranspon\u00edveis \u00e0 constru\u00e7\u00e3o de transforma\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas, institucionais e sociais.<\/p>\n Enquanto norma geral destinada a disciplinar a organiza\u00e7\u00e3o e o funcionamento dos \u00f3rg\u00e3os respons\u00e1veis pela seguran\u00e7a p\u00fablica, a lei tem respaldo constitucional e deve ser observada pelos demais entes federativos[2]<\/a>, sem se caracterizar como mero apelo pol\u00edtico.<\/p>\n Al\u00e9m disso, apesar de algumas generalidades, a lei n\u00e3o abriu m\u00e3o de um programa para a seguran\u00e7a p\u00fablica, o qual indica prioridades e caminhos a serem seguidos, cabendo ao int\u00e9rprete fazer a leitura constitucionalmente adequada, sobretudo \u00e0 luz do direito fundamental \u00e0 seguran\u00e7a p\u00fablica.<\/p>\n A lei n\u00e3o deve ser lida, pois, sob uma lente que pensa apenas na organiza\u00e7\u00e3o das institui\u00e7\u00f5es, ou como um fim em si mesmo, que pense a seguran\u00e7a como pr\u00e1tica policial<\/em>. A lei estabelece, pois, as condi\u00e7\u00f5es para uma pol\u00edtica nacional que visa a concretizar um direito fundamental.<\/p>\n Desde o art. 1\u00ba, a Lei 13.675\/2018 n\u00e3o deixa d\u00favidas quanto \u00e0 compet\u00eancia de todos os entes federativos na seguran\u00e7a p\u00fablica. A come\u00e7ar pelo pr\u00f3prio art. 1\u00ba, que exige do Susp a atua\u00e7\u00e3o conjunta, coordenada, sist\u00eamica e integrada dos \u00f3rg\u00e3os de seguran\u00e7a p\u00fablica e defesa social da Uni\u00e3o, dos estados, do Distrito Federal e dos munic\u00edpios, todos em articula\u00e7\u00e3o com a sociedade.<\/p>\n O art. 2\u00ba, por seu turno, esclarece que a seguran\u00e7a p\u00fablica \u00e9 de responsabilidade de todos os entes federativos, no \u00e2mbito das compet\u00eancias e atribui\u00e7\u00f5es legais de cada um. Embora n\u00e3o exista hierarquia entre os entes, a lideran\u00e7a da Uni\u00e3o est\u00e1 em todo o texto, fruto de previs\u00e3o expressa e do fato de ela ter mais condi\u00e7\u00f5es de oferecer a vis\u00e3o sist\u00eamica e panor\u00e2mica para organizar, aproximar e integrar os demais entes em favor de concep\u00e7\u00f5es comuns em seus territ\u00f3rios.<\/p>\n Por exemplo, o art. 3\u00ba \u00e9 esclarecedor ao atribuir \u00e0 Uni\u00e3o a compet\u00eancia para estabelecer a pol\u00edtica nacional de seguran\u00e7a p\u00fablica e defesa social (PNSPDS) e exigir que os demais entes observem, na elabora\u00e7\u00e3o de suas pol\u00edticas, as diretrizes da pol\u00edtica nacional. Note-se que a lei conferiu \u00e0 Uni\u00e3o um papel de coordena\u00e7\u00e3o e refer\u00eancia na condu\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica de seguran\u00e7a p\u00fablica, o que se repete em outros dispositivos.<\/p>\n Assim, ao estabelecer como diretrizes da pol\u00edtica nacional a atua\u00e7\u00e3o integrada entre os entes (art. 5\u00ba, IV) e a coordena\u00e7\u00e3o, coopera\u00e7\u00e3o e colabora\u00e7\u00e3o dos \u00f3rg\u00e3os e institui\u00e7\u00f5es de seguran\u00e7a p\u00fablica nas fases de planejamento, execu\u00e7\u00e3o, monitoramento e avalia\u00e7\u00e3o das a\u00e7\u00f5es (art. 5\u00ba, V), a lei assinala que a Uni\u00e3o, no exerc\u00edcio da lideran\u00e7a que lhe incumbiu o art. 3\u00ba para elaborar a pol\u00edtica nacional, estabelecer\u00e1 a forma e o conte\u00fado dessas a\u00e7\u00f5es, observados os par\u00e2metros legais e constitucionais. Dessa forma, a autonomia dos entes federativos \u00e9 respeitada, por\u00e9m a Uni\u00e3o goza de uma posi\u00e7\u00e3o especial na gest\u00e3o da pol\u00edtica nacional e, por conseguinte, da pol\u00edtica como um todo.<\/p>\n Da mesma forma, considerando que os objetivos da pol\u00edtica direcionam a formula\u00e7\u00e3o do Plano Nacional de Seguran\u00e7a P\u00fablica e Defesa Social (art. 6\u00ba, par\u00e1grafo \u00fanico), as medidas previstas na lei devem ser priorizadas pela Uni\u00e3o e adotadas com o fim de provocar o efeito indutor nos demais entes. A despeito da imprecis\u00e3o dos verbos adotados, s\u00e3o enumeradas, nos incisos, as prioridades que a Uni\u00e3o, na qualidade de coordenadora da pol\u00edtica, deve se ater para orientar a pol\u00edtica e induzir as a\u00e7\u00f5es dos demais entes.<\/p>\n No campo das estrat\u00e9gias, o art. 7\u00ba indica que elas devem ser previstas na pol\u00edtica nacional para viabilizar integra\u00e7\u00e3o, coordena\u00e7\u00e3o e coopera\u00e7\u00e3o federativa (art. 7\u00ba). Note-se que a coopera\u00e7\u00e3o federativa \u00e9 encarada de forma bem mais ampla e sist\u00eamica, dentro de uma perspectiva totalizante da pol\u00edtica nacional de seguran\u00e7a p\u00fablica.<\/p>\n Essa defini\u00e7\u00e3o na pol\u00edtica nacional s\u00f3 pode caber \u00e0 Uni\u00e3o, que \u00e9 a respons\u00e1vel por sua elabora\u00e7\u00e3o, de modo que lhe compete a estrutura\u00e7\u00e3o de todo o sistema de coopera\u00e7\u00e3o federativa para atender aos princ\u00edpios, objetivos e diretrizes, o que se materializa no plano nacional de seguran\u00e7a p\u00fablica.<\/p>\n O Susp \u00e9 coordenado pelo ministro da Justi\u00e7a e Seguran\u00e7a P\u00fablica (art. 10, \u00a7 1\u00ba), que tem a fun\u00e7\u00e3o de orientar e acompanhar as atividades dos \u00f3rg\u00e3os integrados ao sistema (art. 13, caput<\/em>). Cabe ao minist\u00e9rio estabelecer as metas de excel\u00eancia para a preven\u00e7\u00e3o e repress\u00e3o das infra\u00e7\u00f5es penais e administrativas e \u00e0 preven\u00e7\u00e3o dos desastres, e os indicadores p\u00fablicos dever\u00e3o demonstrar de forma objetiva os resultados pretendidos (art. 11).<\/p>\n Os integrantes do Susp tamb\u00e9m dever\u00e3o ter suas pr\u00f3prias metas (art. 25). O trabalho n\u00e3o se encerra com a defini\u00e7\u00e3o de metas, uma vez que elas devem ser monitoradas e avaliadas, e nessa condu\u00e7\u00e3o a pol\u00edtica deve ser constantemente reexaminada quanto aos resultados.<\/p>\n A Uni\u00e3o \u00e9 respons\u00e1vel tamb\u00e9m por coordenar as atividades de intelig\u00eancia da seguran\u00e7a p\u00fablica e defesa social integradas ao Sistema Brasileiro de Intelig\u00eancia (art. 13, VII) e por desenvolver a doutrina de intelig\u00eancia policial (art. 13, VIII). Ela deve ainda, por meio do Minist\u00e9rio da Justi\u00e7a e Seguran\u00e7a P\u00fablica, elaborar os objetivos, a\u00e7\u00f5es estrat\u00e9gicas, metas, prioridades, indicadores e as formas de financiamento e gest\u00e3o das pol\u00edticas de seguran\u00e7a p\u00fablica e defesa social (art. 22, \u00a7 4\u00ba).<\/p>\n Os entes federativos, com base no plano nacional, dever\u00e3o elaborar e implantar os seus planos, sob pena de n\u00e3o poder receber recursos da Uni\u00e3o (art. 22, \u00a7 5\u00ba). Note-se que a lei determina um alinhamento entre as pol\u00edticas, por meio da elabora\u00e7\u00e3o dos planos e observ\u00e2ncia compuls\u00f3ria das diretrizes federais. Trata-se de mais uma medida de indu\u00e7\u00e3o que pode ser adotada para estimular a ades\u00e3o \u00e0 pol\u00edtica nacional. A Uni\u00e3o deve organizar com os entes a avalia\u00e7\u00e3o anual sobre a implementa\u00e7\u00e3o do plano (art. 23).<\/p>\n Em resumo, a Lei 13.675\/2018 atribui, em conson\u00e2ncia com a Constitui\u00e7\u00e3o, um papel especial para a Uni\u00e3o na coordena\u00e7\u00e3o do Susp, o qual precisa ser preenchido com a implementa\u00e7\u00e3o dos meios e instrumentos, maior monitoramento e avalia\u00e7\u00e3o do plano nacional. Quanto aos demais entes federativos, a sua vincula\u00e7\u00e3o aos preceitos legais decorre da pr\u00f3pria Constitui\u00e7\u00e3o (art. 144, \u00a7 7\u00ba), e os planos estaduais e municipais devem estar alinhados ao plano nacional e \u00e0 pol\u00edtica nacional.<\/p>\n A Lei 13.675\/2018 escancara, portanto, as portas para a atua\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o e oferece maior equil\u00edbrio entre os entes federativos. N\u00e3o se trata da hipertrofia que se verifica em algumas pol\u00edticas, mas de adequa\u00e7\u00e3o do pacto federativo, em que o ente federal assume um papel de coordena\u00e7\u00e3o e promove a articula\u00e7\u00e3o interfederativa.<\/p>\n Assine gratuitamente a newsletter \u00daltimas Not\u00edcias do JOTA<\/span> e receba as principais not\u00edcias jur\u00eddicas e pol\u00edticas do dia no seu email<\/span><\/a><\/p>\n Nesse ponto, os verbos aparentemente suaves da lei podem e devem ser densificados para materializar os princ\u00edpios, objetivos e diretrizes da pol\u00edtica no plano nacional e na estrutura\u00e7\u00e3o de seus \u00f3rg\u00e3os. Existe, portanto, um caminho tra\u00e7ado para a prote\u00e7\u00e3o efetiva do direito fundamental \u00e0 seguran\u00e7a p\u00fablica. Com ou sem emenda constitucional.<\/p>\n