{"id":21630,"date":"2026-03-27T06:12:54","date_gmt":"2026-03-27T09:12:54","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/03\/27\/emendas-impositivas-e-o-presidencialismo\/"},"modified":"2026-03-27T06:12:54","modified_gmt":"2026-03-27T09:12:54","slug":"emendas-impositivas-e-o-presidencialismo","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/03\/27\/emendas-impositivas-e-o-presidencialismo\/","title":{"rendered":"Emendas impositivas e o presidencialismo"},"content":{"rendered":"

A institucionaliza\u00e7\u00e3o das emendas parlamentares impositivas pela EC 86\/2015<\/a> e amplia\u00e7\u00e3o posterior por outras emendas constitucionais tem gerado intenso debate sobre seus impactos no regime presidencialista brasileiro. A cr\u00edtica \u00e0 sua expans\u00e3o, afirmando tratar-se de uma anomalia institucional que comprometeria a racionalidade do planejamento estatal e desvirtuaria o presidencialismo contido na Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988.<\/p>\n

Neste artigo busco demonstrar que tal cr\u00edtica \u00e9 excessiva e que as emendas impositivas, se corretamente regulamentadas, constituem ferramenta leg\u00edtima e necess\u00e1ria \u00e0 democracia or\u00e7ament\u00e1ria, \u00e0 equidade regional e \u00e0 efetiva\u00e7\u00e3o de direitos fundamentais.<\/p>\n

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Marco constitucional e contextualiza\u00e7\u00e3o<\/h1>\n

O movimento de impositividade das emendas parlamentares impositivas v\u00eam num contexto de cr\u00edtica e tentativa de limitar o poder que a Presid\u00eancia da Rep\u00fablica tinha para coaptar partidos para sua coaliz\u00e3o de governo por meio de benesses or\u00e7ament\u00e1rias.<\/p>\n

Ali\u00e1s, no pr\u00f3prio conceito de presidencialismo de coaliz\u00e3o estava contida a coopta\u00e7\u00e3o de advers\u00e1rios por meio do or\u00e7amento p\u00fablico. O que era objeto de cr\u00edtica pela opini\u00e3o p\u00fablica e por parte da doutrina jur\u00eddica.<\/p>\n

Aproveitando um momento de fragilidade popular e pol\u00edtica do Poder Executivo, o parlamento aprovou a EC 86\/2015, que tornou obrigat\u00f3ria a execu\u00e7\u00e3o das emendas individuais. Ela \u00e9 resultado da tramita\u00e7\u00e3o da PEC 22\/2000<\/a>, que teve seu in\u00edcio no Senado, e cujo primeiro assinante foi o senador Ant\u00f4nio Carlos Magalh\u00e3es. Em sua justifica\u00e7\u00e3o constam cr\u00edticas \u00e0 discricionariedade com que o Poder Executivo<\/p>\n

\u00c9 at\u00e9 compreens\u00edvel e aceit\u00e1vel que as autoridades econ\u00f4micas primem pelo uso do poder discricion\u00e1rio para ajustar a programa\u00e7\u00e3o do or\u00e7amento aos meios dispon\u00edveis para execut\u00e1-la. Entretanto, quando o uso dessa faculdade transforma em arbitr\u00e1rio o poder discricion\u00e1rio ela realmente se torna insuport\u00e1vel, pois hipertrofia os poderes de ministros \u2013 ou de simples burocratas \u2013 submetendo as decis\u00f5es do Congresso Nacional aos des\u00edgnios desses mesmos agentes p\u00fablicos.<\/p>\n

[\u2026] \u00c9 evidente que nada temos a contrapor \u2013 nem poder\u00edamos ter \u2013 ao zelo com que se deve tratar os recursos p\u00fablicos. Entretanto, ser\u00e1 que esse mesmo zelo n\u00e3o prevalece quando o Executivo tem interesse em aprovar, no Congresso Nacional, projetos que se mostram altamente pol\u00eamicos e logo surge a possibilidade de libera\u00e7\u00e3o de recursos para execu\u00e7\u00e3o desta ou daquela obra, sob o argumento de que as reivindica\u00e7\u00f5es s\u00e3o merit\u00f3rias?<\/p>\n

Acreditamos que sim. Em raz\u00e3o das distor\u00e7\u00f5es observadas estamos sugerindo, na presente proposta de emenda constitucional, a cria\u00e7\u00e3o de mecanismo para explicar a natureza mandat\u00f3ria da lei or\u00e7ament\u00e1ria anual e, assim, suprir eventual lacuna que d\u00e1 vezo a interpreta\u00e7\u00e3o distorcida da lei, como vem ocorrendo<\/strong>.[1]<\/a><\/p>\n

Uma curiosidade sobre essa PEC \u00e9 que no momento do seu protocolo o senador ACM ainda n\u00e3o havia rompido com o presidente Fernando Henrique Cardoso, fato que s\u00f3 foi ocorrer no in\u00edcio do ano de 2001[2]<\/a>. Logo, mesmo um aliado pol\u00edtico j\u00e1 tecia cr\u00edticas e propunha uma forma de diminuir a discricionariedade excessiva do Executivo em rela\u00e7\u00e3o ao or\u00e7amento p\u00fablico.<\/p>\n

A Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 previu papel central do Congresso Nacional na aprova\u00e7\u00e3o da lei or\u00e7ament\u00e1ria (art. 166), permitindo emendas e condicionando a execu\u00e7\u00e3o aos limites legais e fiscais. Desse modo, a EC 86\/2015, ao tornar obrigat\u00f3ria a execu\u00e7\u00e3o das emendas individuais, e a EC 100\/2019<\/a>, que estendeu essa obrigatoriedade \u00e0s emendas de bancada, foram movimentos em dire\u00e7\u00e3o \u00e0 maior previsibilidade e \u00e0 democratiza\u00e7\u00e3o da execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria.<\/p>\n

N\u00e3o houve ruptura constitucional ou afronta ao presidencialismo, mas sim a concretiza\u00e7\u00e3o de um modelo de freios e contrapesos, em que o Parlamento buscou participar ativamente da gest\u00e3o p\u00fablica e tenta equilibrar os poderes do Executivo.<\/p>\n

Apesar da redu\u00e7\u00e3o de poder, o presidente da Rep\u00fablica brasileiro ainda acumula compet\u00eancias e poderes que os chefes de outras na\u00e7\u00f5es est\u00e3o longe de possuir. A grande quest\u00e3o que se apresenta \u00e9 a quest\u00e3o da governabilidade e a necessidade de desenvolvimentos de novos meios de formaliza\u00e7\u00e3o da coaliz\u00e3o. O que vem sendo o estudado pela Ci\u00eancia Pol\u00edtica.<\/p>\n

Essa exig\u00eancia de governabilidade pode acabar resultando na justificativa de condutas que fogem aos padr\u00f5es institucionais pensados e que v\u00e3o sendo aceitas com naturalidade, em prol de realismo pol\u00edtico e da exig\u00eancia de se colocar em pr\u00e1tica uma pauta pol\u00edtica[3]<\/a>. Desse modo, antes das emendas parlamentares impositivas, viv\u00edamos numa esp\u00e9cie de Presidencialismo abusivo, no qual o Poder Executivo mantinha o Legislativo sob sua batuta e amea\u00e7a de retalia\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria.<\/p>\n

Emendas impositivas como instrumento de pol\u00edtica p\u00fablica<\/h1>\n

A vis\u00e3o de que as emendas impositivas, ou or\u00e7amento impositivo como alguns denomina, servem apenas a interesses clientelistas desconsidera sua fun\u00e7\u00e3o distributiva e corretiva. A pol\u00edticas p\u00fablicas devem ser compreendidas como formas de concretiza\u00e7\u00e3o de direitos fundamentais e, portanto, sujeitas \u00e0 delibera\u00e7\u00e3o de todos os Poderes[4]<\/a>.<\/p>\n

O or\u00e7amento impositivo \u00e9 um mecanismo valioso para que a popula\u00e7\u00e3o efetivamente decida sobre como o or\u00e7amento p\u00fablico deve ser gasto. Por meio de seus parlamentares, \u00e9 poss\u00edvel que a\u00e7\u00f5es e demandas concretas sejam atendidas de forma r\u00e1pida e eficiente.<\/p>\n

Os parlamentares t\u00eam contato direto com a popula\u00e7\u00e3o, com as suas urg\u00eancias e necessidades. \u00c9 um ponto de vista interessante, que deve ser levado em conta para estabelecer como ser\u00e1 o gasto p\u00fablico. Aqui \u00e9 importante afirmar que n\u00e3o se trata de refutar ou afastar a vis\u00e3o dos t\u00e9cnicos governamentais no processo de confec\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas, mas complement\u00e1-la com aspectos concretos da realidade que \u00e9 t\u00e3o diversa no Brasil.<\/p>\n

O or\u00e7amento \u00e9 instrumento pol\u00edtico, e sua defini\u00e7\u00e3o deve refletir a pluralidade democr\u00e1tica[5]<\/a>. As emendas impositivas s\u00e3o a forma encontrada pelo legislador para que isso se efetive.<\/p>\n

Emendas impositivas n\u00e3o alteram presidencialismo<\/h1>\n

Uma tese corrente defende que as emendas impositivas desvirtuaram o presidencialismo de coaliz\u00e3o[6]<\/a> existente no Brasil a partir da Assembleia Nacional Constituinte de 1987\/88. Entretanto, este argumento n\u00e3o procede.<\/p>\n

A Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 n\u00e3o reduziu o poder que Executivo detinha no regime militar. De fato, ele continuou sendo o principal legislador, j\u00e1 que possibilitou a edi\u00e7\u00e3o e reedi\u00e7\u00e3o indefinida de Medidas Provis\u00f3rias, e o controle do or\u00e7amento, entre outros poderes[7]<\/a>. Nesse sentido, as medidas provis\u00f3rias eram um dos pilares de atra\u00e7\u00e3o da coaliz\u00e3o partid\u00e1ria dos governos de plant\u00e3o.<\/p>\n

Contudo, seu rito foi alterado pela Emenda Constitucional 32\/2001, a qual proibiu a reedi\u00e7\u00e3o indefinida de Medidas Provis\u00f3rias e estabeleceu o rito como \u00e9 hoje: vig\u00eancia por 60 dias, prorrog\u00e1veis por igual per\u00edodo. Isso j\u00e1 representou uma forte diminui\u00e7\u00e3o de atua\u00e7\u00e3o do Poder Executivo sobre o Legislativo. Entretanto, n\u00e3o significou que houve um desvirtuamento do modelo presidencialista.<\/p>\n

Seguindo o mesmo racioc\u00ednio, o or\u00e7amento impositivo n\u00e3o \u00e9 uma quebra do sistema presidencialista. Do contr\u00e1rio, ter\u00edamos que dizer o mesmo da altera\u00e7\u00e3o do rito das medidas provis\u00f3rias. O que n\u00e3o vem ao caso.<\/p>\n

As cr\u00edticas que sustentam uma modifica\u00e7\u00e3o do regime presidencialista se baseiam na vis\u00e3o estanque e est\u00e1tica dos poderes, algo que n\u00e3o tem espa\u00e7o. Como diria Gargarella, \u00e9 a separa\u00e7\u00e3o de poderes cl\u00e1ssica \u00e9 um traje pequeno e incapaz de cobrir o corpo que veste[8]<\/a>.<\/p>\n

De fato, na atualidade h\u00e1 rela\u00e7\u00e3o de interdepend\u00eancia entre os Poderes, a qual \u00e9 uma marca do pr\u00f3prio presidencialismo e s\u00f3 pode ocorrer mediante coordena\u00e7\u00e3o, como bem lembra S\u00e9rgio Ant\u00f4nio Victor[9]<\/a>.<\/p>\n

Note-se que era assim antes mesmo do or\u00e7amento impositivo. O cerne da quest\u00e3o toda \u00e9 que o modelo das emendas parlamentares impositivas torna o Poder Executivo mais vulner\u00e1vel a circunst\u00e2ncias pol\u00edticas e de conjuntura. Todavia, isso n\u00e3o significa que ele n\u00e3o possua mecanismos para enfrentar seus desafios.<\/p>\n

Aprimoramento \u00e9 necess\u00e1rio<\/h1>\n

Por \u00f3bvio que a defesa do modelo das emendas impositivas n\u00e3o implica na defesa de desvios ocorridos no processo de execu\u00e7\u00e3o das emendas. \u00c9 essencial haver um processo transparente e que os casos de desvios e malversa\u00e7\u00e3o de recursos sejam identificados, apurados e, caso sejam confirmados, com condena\u00e7\u00e3o dos envolvidos.<\/p>\n

Dito isso, o modelo realmente precisa ser aprimorado, para dar transpar\u00eancia, rastreabilidade e controle no uso de recursos p\u00fablicos. Esse s\u00e3o, de fato, os reais pontos que merecem aprimoramento no modelo. Isso s\u00f3 ocorrer\u00e1 por meio de di\u00e1logo e coordena\u00e7\u00e3o entre o Executivo e Legislativo.<\/p>\n

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A complexidade do problema e do panorama f\u00e1tico, normativo e pol\u00edtico n\u00e3o podem ensejar no questionamento da validade do modelo. O pr\u00f3prio Supremo Tribunal Federal, nas ADPFs 850, 851 e 854, j\u00e1 recha\u00e7ou esses questionamentos ao declarar a conformidade das emendas impositivas individuais e de bancada \u00e0 Constitui\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Considera\u00e7\u00f5es finais<\/h1>\n

A tese de que o or\u00e7amento impositivo solapou o presidencialismo \u00e9 mais ret\u00f3rica do que jur\u00eddica. As emendas impositivas n\u00e3o amea\u00e7am o regime constitucional, mas reafirmam o papel do Parlamento na constru\u00e7\u00e3o de uma pol\u00edtica or\u00e7ament\u00e1ria responsiva, participativa e distributiva. O problema n\u00e3o est\u00e1 no instrumento, mas em sua regula\u00e7\u00e3o e execu\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

O modelo do or\u00e7amento impositivo demanda aprimoramento, contido isso s\u00f3 ocorrer\u00e1 com di\u00e1logo, transpar\u00eancia, planejamento e coordena\u00e7\u00e3o entre os Poderes. O que refor\u00e7a a independ\u00eancia rec\u00edproca entre eles.<\/p>\n

BRASIL. Senado Federal. Di\u00e1rio do Senado Federal, Bras\u00edlia\/DF. Dispon\u00edvel em: https:\/\/legis.senado.leg.br\/diarios\/ver\/6967?sequencia=55<\/a>. Acesso em 25\/02\/2026.<\/p>\n

BUCCI, Maria Paula Dallari. Fundamentos para uma Teoria Jur\u00eddica das Pol\u00edticas P\u00fablicas<\/p>\n

CL\u00c8VE, Cl\u00e8merson. 20. Presidencialismo de Coaliz\u00e3o e Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica In: CL\u00c8VE, Cl\u00e8merson. Direito Constitucional Brasileiro: Organiza\u00e7\u00e3o do Estado e dos Poderes. S\u00e3o Paulo (SP): Editora Revista dos Tribunais. 2022.<\/p>\n

RODRIGUES, Fernando. ACM consolida ruptura com FHC, sem novidades. Folha de S\u00e3o Paulo, 30\/05\/2001. Dispon\u00edvel no site: https:\/\/www1.folha.uol.com.br\/folha\/brasil\/ult96u20600.shtml<\/a>. Acesso em 25\/02\/2026.<\/p>\n

GARGARELLA, Roberto. La derrota del derecho en Am\u00e9rica Latina. Buenos Aires: Siglo XXI Editores, 2020.<\/p>\n

GIACOMONI, James. Or\u00e7amento P\u00fablico. 18\u00aa ed. S\u00e3o Paulo: Atlas, 2022.<\/p>\n

SOBREIRA, David; OLIVEIRA, Adeildo. Desmembrando o presidencialismo. JOTA<\/span>, 07 jan. 2026. Dispon\u00edvel no site: https:\/\/www.jota.info\/opiniao-e-analise\/artigos\/desmembrando-o-presidencialismo<\/a> Acesso em 25\/02\/2026.<\/p>\n

VICTOR, Sergio Ant\u00f4nio. Presidencialismo de coaliz\u00e3o: Exame do atual sistema de governo brasileiro. S\u00e3o Paulo: Saraiva, 2015<\/p>\n

WELLER, Leonardo; LIMONGI, Fernando. Democracia negociada: pol\u00edtica partid\u00e1ria no Brasil da Nova Rep\u00fablica. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2024.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

[1]<\/a>\u00a0 BRASIL. Senado Federal. Di\u00e1rio do Senado Federal, Bras\u00edlia\/DF. Dispon\u00edvel em: https:\/\/legis.senado.leg.br\/diarios\/ver\/6967?sequencia=55<\/a>. Acesso em 25\/02\/2026.<\/p>\n

[2]<\/a> RODRIGUES, Fernando. ACM consolida ruptura com FHC, sem novidades. Folha de S\u00e3o Paulo, 30\/05\/2001. Dispon\u00edvel no site: https:\/\/www1.folha.uol.com.br\/folha\/brasil\/ult96u20600.shtml<\/a>. Acesso em 25\/02\/2026.<\/p>\n

[3]<\/a> CL\u00c8VE, Cl\u00e8merson. 20. Presidencialismo de Coaliz\u00e3o e Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica In: CL\u00c8VE, Cl\u00e8merson. Direito Constitucional Brasileiro: Organiza\u00e7\u00e3o do Estado e dos Poderes. S\u00e3o Paulo (SP):Editora Revista dos Tribunais. 2022. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.jusbrasil.com.br\/doutrina\/direito-constitucional-brasileiro-organizacao-do-estado-e-dos-poderes\/1440744486. Acesso em: 22 de Janeiro de 2026.<\/p>\n

[4]<\/a> BUCCI, Maria Paula Dallari. Fundamentos para uma Teoria Jur\u00eddica das Pol\u00edticas P\u00fablicas. 2013.<\/p>\n

[5]<\/a> GIACOMONI, James. Or\u00e7amento P\u00fablico. 18\u00aa ed., S\u00e3o Paulo: Atlas, 2022.<\/p>\n

[6]<\/a> SOBREIRA, David; OLIVEIRA, Adeildo. Desmembrando o presidencialismo. JOTA<\/span>, 07 jan. 2026. Dispon\u00edvel no site: https:\/\/www.jota.info\/opiniao-e-analise\/artigos\/desmembrando-o-presidencialismo<\/a> Acesso em 25\/02\/2026.<\/p>\n

[7]<\/a> WELLER, Leonardo; LIMONGI, Fernando. Democracia negociada: pol\u00edtica partid\u00e1ria no Brasil da Nova Rep\u00fablica. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2024, p.66.<\/p>\n

[8]<\/a> GARGARELLA, Roberto. La derrota del derecho en Am\u00e9rica Latina. Buenos Aires: Siglo XXI Editores, 2020, p. 19.<\/p>\n

[9]<\/a> VICTOR, Sergio Ant\u00f4nio. Presidencialismo de coaliz\u00e3o: Exame do atual sistema de governo brasileiro. S\u00e3o Paulo: Saraiva, 2015, p. 75.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

A institucionaliza\u00e7\u00e3o das emendas parlamentares impositivas pela EC 86\/2015 e amplia\u00e7\u00e3o posterior por outras emendas constitucionais tem gerado intenso debate sobre seus impactos no regime presidencialista brasileiro. A cr\u00edtica \u00e0 sua expans\u00e3o, afirmando tratar-se de uma anomalia institucional que comprometeria a racionalidade do planejamento estatal e desvirtuaria o presidencialismo contido na Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988. […]<\/p>\n","protected":false},"author":0,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":[],"categories":[1],"tags":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/21630"}],"collection":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=21630"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/21630\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=21630"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=21630"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=21630"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}