O or\u00e7amento p\u00fablico constitui tema recorrente no debate institucional brasileiro, em raz\u00e3o dos efeitos que projeta sobre a concretiza\u00e7\u00e3o de direitos fundamentais e a implementa\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas. Enquanto instrumento estruturante do Estado democr\u00e1tico, a pe\u00e7a or\u00e7ament\u00e1ria deve refletir, em \u00faltima inst\u00e2ncia, a aloca\u00e7\u00e3o racional de recursos p\u00fablicos voltada \u00e0 realiza\u00e7\u00e3o de finalidades constitucionalmente definidas.<\/p>\n
Em sintonia com essas premissas, a Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988, ao disciplinar o sistema or\u00e7ament\u00e1rio (T\u00edtulo VI, Cap\u00edtulo II, Se\u00e7\u00e3o II), instituiu valores e par\u00e2metros que conformam a atividade financeira do Estado e orientam a tomada de decis\u00f5es alocativas. Nesse contexto tamb\u00e9m se inserem as emendas parlamentares, prerrogativa conferida ao Poder Legislativo pelo art. 166 do texto constitucional.<\/p>\n
Ocorre que a compet\u00eancia para alocar recursos p\u00fablicos incorpora significativa parcela de poder. N\u00e3o por outra raz\u00e3o, em torno dessa prerrogativa gravita permanente tens\u00e3o entre os Poderes da Rep\u00fablica. N\u00e3o raro, o or\u00e7amento converte-se em locus de dissens\u00f5es pol\u00edticas, com impactos sobre a efici\u00eancia das pol\u00edticas p\u00fablicas e, por vezes, at\u00e9 mesmo um espa\u00e7o para desvios e malversa\u00e7\u00e3o de recursos p\u00fablicos.<\/p>\n
\u00c9 o que se verifica em novo epis\u00f3dio, dessa vez submetido ao Supremo Tribunal Federal, na A\u00e7\u00e3o Penal (AP) 2670. Por unanimidade, a Primeira Turma da Corte Suprema condenou, por corrup\u00e7\u00e3o passiva, sete acusados, dentre os quais tr\u00eas deputados federais, em raz\u00e3o da solicita\u00e7\u00e3o de vantagem indevida como contrapartida \u00e0 destina\u00e7\u00e3o de recursos oriundos de emendas ao munic\u00edpio de S\u00e3o Jos\u00e9 de Ribamar (MA). Conforme apurado, foi pago R$ 1,6 milh\u00e3o em troca do envio de R$ 6,7 milh\u00f5es em emendas parlamentares [1]<\/strong>.<\/p>\n No caso, ficou evidenciada a correla\u00e7\u00e3o entre a conduta dos parlamentares, consistente na destina\u00e7\u00e3o de verbas p\u00fablicas, e a solicita\u00e7\u00e3o da vantagem, caracterizando o desvio de finalidade na atua\u00e7\u00e3o parlamentar e o uso de emendas como ferramenta de intermedia\u00e7\u00e3o il\u00edcita, em subvers\u00e3o ao real prop\u00f3sito desse instituto no or\u00e7amento p\u00fablico.<\/p>\n O epis\u00f3dio ganhou simbologia especial por representar a primeira condena\u00e7\u00e3o criminal relacionada ao denominado \u201cor\u00e7amento secreto\u201d, caracterizado pelo uso de emendas de relator como via de acomoda\u00e7\u00e3o de demandas parlamentares, sem indica\u00e7\u00e3o dos autores. Mais do que um caso isolado, a decis\u00e3o projeta efeitos sobre a compreens\u00e3o institucional do tema e prenuncia uma poss\u00edvel responsabiliza\u00e7\u00e3o de outros congressistas, diante da expressiva quantidade de inqu\u00e9ritos em curso, envolvendo contextos semelhantes [2]<\/strong>.<\/p>\n A verdade, contudo, \u00e9 que tal ocorr\u00eancia n\u00e3o constitui desvio isolado no funcionamento do sistema or\u00e7ament\u00e1rio brasileiro. Ao contr\u00e1rio, revela padr\u00e3o que tende a deslocar as emendas parlamentares de sua fun\u00e7\u00e3o institucional para uma l\u00f3gica de apropria\u00e7\u00e3o pol\u00edtica dos recursos p\u00fablicos. N\u00e3o foram poucos os casos de malversa\u00e7\u00e3o de recursos associados \u00e0 atua\u00e7\u00e3o de parlamentares na destina\u00e7\u00e3o das verbas, expondo fragilidades estruturais na instrumentaliza\u00e7\u00e3o do or\u00e7amento como meio de favorecimentos. Tudo a refletir resqu\u00edcios de um patrimonialismo que evidentemente n\u00e3o pode mais ser tolerado.<\/p>\n Casos de notoriedade p\u00fablica, desde a CPI do Or\u00e7amento (1994) e a CPI das Ambul\u00e2ncias (2006), evidenciam um hist\u00f3rico de pr\u00e1ticas delet\u00e9rias ligadas ao mau uso das emendas parlamentares. Tentativas de conten\u00e7\u00e3o normativa no Congresso (como as Resolu\u00e7\u00f5es 2\/1995, 1\/2001 e 1\/2006, e altera\u00e7\u00f5es posteriores) n\u00e3o obtiveram \u00eaxito substancial.<\/p>\n As emendas coletivas tamb\u00e9m n\u00e3o ficaram imunes, a notar das famigeradas \u201crachadinhas\u201d.\u00a0 E, mais recentemente, al\u00e9m do mencionado \u201cor\u00e7amento secreto\u201d, outras quest\u00f5es vieram \u00e0 tona, tendo como alvo as emendas individuais, que ganharam protagonismo com o regime de impositividade e a introdu\u00e7\u00e3o das transfer\u00eancias especiais (\u201cemendas pix\u201d).<\/p>\n Duas distor\u00e7\u00f5es claras passaram a ser visualizadas a partir da absor\u00e7\u00e3o das emendas ao or\u00e7amento, na pr\u00e1tica, como se integrassem uma esp\u00e9cie de \u201ccota\u201d do parlamentar: de um lado, a diminuta influ\u00eancia do Parlamento nas discuss\u00f5es or\u00e7ament\u00e1rias estruturantes ao pa\u00eds, inversamente proporcional ao devotamento preferencial \u00e0s suas emendas; de outro lado, a aloca\u00e7\u00e3o de recursos realizada de forma eminentemente paroquial, geralmente destinados a interesses espec\u00edficos dos redutos eleitorais [3]<\/strong>. \u00c9 preciso, ent\u00e3o, recuperar o sentido da participa\u00e7\u00e3o parlamentar no or\u00e7amento p\u00fablico.<\/p>\n Vale lembrar que, no Brasil, a conforma\u00e7\u00e3o institucional do processo or\u00e7ament\u00e1rio sempre refletiu oscila\u00e7\u00f5es do regime pol\u00edtico, alternando momentos de concentra\u00e7\u00e3o decis\u00f3ria no Poder Executivo (t\u00edpicos de per\u00edodos autorit\u00e1rios), com fases de redemocratiza\u00e7\u00e3o (refor\u00e7o \u00e0s compet\u00eancias parlamentares). A Constitui\u00e7\u00e3o de 1988 representou, nesse contexto, um marco na expans\u00e3o das fun\u00e7\u00f5es do Legislativo em \u00e2mbito financeiro, seja pela prerrogativa de emendar o or\u00e7amento (art. 166, \u00a7 3\u00ba), seja pela atua\u00e7\u00e3o da comiss\u00e3o mista permanente na aprecia\u00e7\u00e3o da proposta or\u00e7ament\u00e1ria (art. 166, \u00a7 1\u00ba), al\u00e9m do refor\u00e7o dos mecanismos de controle, tanto por meio das veda\u00e7\u00f5es constitucionais em mat\u00e9ria de despesa (art. 167) quanto pela amplia\u00e7\u00e3o das compet\u00eancias em sede de controle externo (art. 71).<\/p>\n O novo modelo prestigiou um arranjo constitucional no campo or\u00e7ament\u00e1rio fundado na l\u00f3gica do compartilhamento cooperativo de compet\u00eancias entre Executivo e Legislativo, imprescind\u00edveis a um or\u00e7amento equilibrado e funcional. Na pr\u00e1tica, por\u00e9m, n\u00e3o foi o que ocorreu. Instalou-se historicamente um modelo de or\u00e7amento autorizativo que corrompeu\u00a0 a formata\u00e7\u00e3o estabelecida na Constitui\u00e7\u00e3o. Mais recentemente, por outro lado, foram introduzidas modifica\u00e7\u00f5es no sistema or\u00e7ament\u00e1rio brasileiro, com o advento progressivo da garantia da execu\u00e7\u00e3o obrigat\u00f3ria de parcelas do or\u00e7amento por meio das emendas.<\/p>\n A Emenda Constitucional 86\/2015 inaugurou esse processo ao firmar a obrigatoriedade de execu\u00e7\u00e3o das emendas individuais; a EC 100\/2019 ampliou o regime de impositividade \u00e0s emendas de bancada dos Estados e do Distrito Federal; a EC 105\/2019, por sua vez, incluiu a possibilidade de transfer\u00eancias especiais aos entes subnacionais, independentemente da celebra\u00e7\u00e3o de conv\u00eanios ou de projetos espec\u00edficos; e, ainda, a EC 126\/2022 elevou o percentual das emendas impositivas \u00e0 receita corrente liquida, dentre outras reformas que estabeleceram o regime impositivo das emendas parlamentares no Brasil [4]<\/strong>.<\/p>\n A evolu\u00e7\u00e3o normativa recente, entretanto, n\u00e3o eliminou as tens\u00f5es estruturais do modelo. Ao contr\u00e1rio, a amplia\u00e7\u00e3o da impositividade, combinada com a persist\u00eancia de d\u00e9ficits de transpar\u00eancia, intensificaram questionamentos acerca da integridade do sistema p\u00e1trio de or\u00e7amento p\u00fablico.<\/p>\n Nessa toada, a judicializa\u00e7\u00e3o da mat\u00e9ria no Supremo Tribunal Federal, notadamente nas ADPFs 850, 851, 854 e 1.014, bem como nas ADIs 7.688, 7.695 e 7.697, evidenciou preocupa\u00e7\u00f5es relevantes quanto \u00e0 rastreabilidade e conformidade das pr\u00e1ticas or\u00e7ament\u00e1rias rec\u00e9m adotadas. O impasse resultou na edi\u00e7\u00e3o da Lei Complementar n. 210\/2024, fruto de articula\u00e7\u00e3o institucional entre os Poderes, com o prop\u00f3sito de aprimorar as regras em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s emendas parlamentares ao projeto de lei or\u00e7ament\u00e1ria anual.<\/p>\n Assine gratuitamente a newsletter \u00daltimas Not\u00edcias do JOTA<\/span> e receba as principais not\u00edcias jur\u00eddicas e pol\u00edticas do dia no seu email<\/span><\/a><\/p>\n A verdade \u00e9 que nem a concentra\u00e7\u00e3o decis\u00f3ria no Executivo, nem a hipertrofia fragment\u00e1ria de emendas parlamentares produzem, isoladamente, um modelo or\u00e7ament\u00e1rio funcional. Entre a discricionariedade desmedida e a impositividade irrestrita, \u00e9 necess\u00e1rio refletir um arranjo institucional que preserve a capacidade de planejamento estatal, assegure a transpar\u00eancia na aloca\u00e7\u00e3o dos recursos e submeta a execu\u00e7\u00e3o a crit\u00e9rios de racionalidade, controle e performance.<\/p>\n Em \u00faltima an\u00e1lise, a legitimidade do uso dos recursos p\u00fablicos reside na capacidade de produzir resultados efetivos na concretiza\u00e7\u00e3o dos objetivos constitucionais, o que exige uma conduta proba e orientada por crit\u00e9rios t\u00e9cnicos, al\u00e9m do compromisso institucional com a credibilidade do processo or\u00e7ament\u00e1rio.<\/p>\n [1]<\/strong> STF condena\u00a0sete r\u00e9us por desvio de emendas parlamentares destinadas a munic\u00edpio do Maranh\u00e3o. Portal STF<\/strong>, 19.03.2026. (<\/strong>https:\/\/noticias.stf.jus.br\/postsnoticias\/stf-condena-sete-reus-por-desvio-de-emendas-parlamentares-destinadas-a-municipio-do-maranhao-2\/<\/strong><\/a>)<\/strong><\/p>\n [2] <\/strong>O que indica a primeira condena\u00e7\u00e3o de parlamentar por desvio de emendas. Veja<\/strong>. 22.03.2026. (<\/strong>https:\/\/veja.abril.com.br\/politica\/o-que-indica-a-primeira-condenacao-de-parlamentar-por-desvio-de-emendas\/<\/strong><\/a>)<\/strong><\/p>\n [3]<\/strong> CONTI, Jos\u00e9 Mauricio. Emendas ao or\u00e7amento e o desequil\u00edbrio de poderes. Levando o direito financeiro a s\u00e9rio: a luta continua<\/strong>,\u00a0 3. ed. S\u00e3o Paulo: Blucher, 2019. p. 219-222, cuja vers\u00e3o eletr\u00f4nica gratuita pode ser obtida em: https:\/\/www.blucher.com.br\/levando-o-direito-financeiro-a-serio-9788580394023<\/a>.<\/strong><\/p>\n [4] <\/strong>Sobre o tema da impositividade or\u00e7ament\u00e1ria no Brasil, remeto o leitor \u00e0 obra de minha autoria: Or\u00e7amento Impositivo no Brasil: da fic\u00e7\u00e3o \u00e0 realidade<\/strong>, cuja vers\u00e3o eletr\u00f4nica gratuita pode ser obtida em: https:\/\/www.blucher.com.br\/orcamento-impositivo-no-brasil-da-ficcao-a-realidade-9786555503609<\/strong><\/a>.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":" O or\u00e7amento p\u00fablico constitui tema recorrente no debate institucional brasileiro, em raz\u00e3o dos efeitos que projeta sobre a concretiza\u00e7\u00e3o de direitos fundamentais e a implementa\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas. 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