{"id":21555,"date":"2026-03-25T06:41:24","date_gmt":"2026-03-25T09:41:24","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/03\/25\/emendas-corrupcao-e-a-emergencia-de-uma-agenda-de-controle\/"},"modified":"2026-03-25T06:41:24","modified_gmt":"2026-03-25T09:41:24","slug":"emendas-corrupcao-e-a-emergencia-de-uma-agenda-de-controle","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/03\/25\/emendas-corrupcao-e-a-emergencia-de-uma-agenda-de-controle\/","title":{"rendered":"Emendas, corrup\u00e7\u00e3o e a emerg\u00eancia de uma agenda de controle"},"content":{"rendered":"

A recente decis\u00e3o do Supremo Tribunal Federal na A\u00e7\u00e3o Penal (AP) 2670<\/a>, que condenou parlamentares por corrup\u00e7\u00e3o passiva na destina\u00e7\u00e3o de emendas, recoloca no centro do debate p\u00fablico um fen\u00f4meno que h\u00e1 algum tempo se afirma no sistema or\u00e7ament\u00e1rio brasileiro, marcado pela convers\u00e3o de um instrumento leg\u00edtimo de aloca\u00e7\u00e3o de recursos em mecanismo de intermedia\u00e7\u00e3o pol\u00edtica do gasto p\u00fablico.<\/p>\n

O julgamento n\u00e3o deve ser lido como um caso criminal isolado. Ele revela a transforma\u00e7\u00e3o das emendas em moeda de troca em circuitos de barganha pol\u00edtica e exp\u00f5e a deteriora\u00e7\u00e3o dos crit\u00e9rios de aloca\u00e7\u00e3o do gasto p\u00fablico, na qual a fun\u00e7\u00e3o parlamentar passa a operar como meio de patrimonializa\u00e7\u00e3o do investimento p\u00fablico.<\/p>\n

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Esse quadro n\u00e3o surge de forma dissociada de um processo mais amplo. Ao longo da \u00faltima d\u00e9cada, as emendas deixaram de ocupar posi\u00e7\u00e3o marginal e passaram a assumir parcela relevante do gasto discricion\u00e1rio da Uni\u00e3o[1]<\/a>, alterando o arranjo em que a defini\u00e7\u00e3o de prioridades resultava predominantemente do planejamento conduzido pelas pastas ministeriais. A mudan\u00e7a \u00e9 tamb\u00e9m qualitativa, pois transfere a capacidade de defini\u00e7\u00e3o do investimento p\u00fablico para uma arena movida por incentivos pol\u00edtico-representativos, em detrimento de crit\u00e9rios de coordena\u00e7\u00e3o e racionalidade program\u00e1tica.<\/p>\n

Com isso, o debate sobre emendas deixa de se limitar \u00e0 oposi\u00e7\u00e3o entre legitimidade pol\u00edtica e suspeita moral. O que se altera \u00e9 a escala e a posi\u00e7\u00e3o dessas programa\u00e7\u00f5es no or\u00e7amento, cuja crescente participa\u00e7\u00e3o no espa\u00e7o discricion\u00e1rio faz com que deixem de atuar como instrumento complementar e passem a influenciar diretamente a defini\u00e7\u00e3o de prioridades. O resultado \u00e9 a conviv\u00eancia de racionalidades distintas \u2014 a do planejamento estatal e a da destina\u00e7\u00e3o parlamentar \u2014 cuja tens\u00e3o se manifesta na organiza\u00e7\u00e3o do investimento p\u00fablico.<\/p>\n

Essa reconfigura\u00e7\u00e3o do processo or\u00e7ament\u00e1rio se traduz em quatro efeitos principais.<\/p>\n

O primeiro \u00e9 a fragmenta\u00e7\u00e3o do investimento. A multiplicidade de emendas favorece interven\u00e7\u00f5es localizadas, associadas a bases eleitorais e a demandas territoriais espec\u00edficas, dispersando a aloca\u00e7\u00e3o em iniciativas de pequena escala e comprometendo a concentra\u00e7\u00e3o de esfor\u00e7os em projetos estruturantes, al\u00e9m de elevar os custos de gest\u00e3o e reduzir a efici\u00eancia do investimento p\u00fablico.<\/p>\n

O segundo incide sobre o planejamento. Programa\u00e7\u00f5es definidas no \u00e2mbito parlamentar introduzem um vetor adicional de aloca\u00e7\u00e3o que n\u00e3o se estrutura a partir dos ciclos ordin\u00e1rios das pol\u00edticas p\u00fablicas, exigindo reordenamento de prioridades e reorganiza\u00e7\u00e3o da carteira de investimentos.<\/p>\n

O terceiro refere-se \u00e0 coordena\u00e7\u00e3o. A amplia\u00e7\u00e3o de decis\u00f5es descentralizadas dificulta a articula\u00e7\u00e3o entre pol\u00edticas setoriais e compromete a atua\u00e7\u00e3o integrada das estruturas respons\u00e1veis pela implementa\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas p\u00fablicas.<\/p>\n

O quarto \u2014 e mais relevante \u2014 diz respeito \u00e0 transpar\u00eancia e \u00e0 rastreabilidade. A complexidade dos fluxos de recursos amplia riscos de opacidade, dificultando a identifica\u00e7\u00e3o dos respons\u00e1veis pelas indica\u00e7\u00f5es, o acompanhamento da execu\u00e7\u00e3o e a avalia\u00e7\u00e3o dos resultados.<\/p>\n

A relev\u00e2ncia desse problema ganhou notoriedade com sua judicializa\u00e7\u00e3o no \u00e2mbito do controle concentrado de constitucionalidade. O STF<\/a> enfrentou o tema nas ADPFs 850, 851, 854 e 1.014, ao tratar do regime das emendas de relator, e passou a analisar de forma mais direta a transpar\u00eancia e a rastreabilidade em a\u00e7\u00f5es como a ADPF 854 e as ADIs 7.688, 7.695 e 7.697, nas quais essas dimens\u00f5es a condi\u00e7\u00e3o de n\u00facleo essencial do objeto das referidas a\u00e7\u00f5es diretas.<\/p>\n

A decis\u00e3o na AP 2670 deve ser compreendida como manifesta\u00e7\u00e3o concreta desses problemas. Trata-se da primeira condena\u00e7\u00e3o criminal por desvios relacionados a emendas, indicando um padr\u00e3o mais amplo de disfun\u00e7\u00f5es. Como destacou o ministro Fl\u00e1vio Dino<\/a>, h\u00e1 dezenas de investiga\u00e7\u00f5es em curso, o que refor\u00e7a a percep\u00e7\u00e3o de um processo em expans\u00e3o, marcado inclusive pela atua\u00e7\u00e3o de \u201catacadistas de emendas\u201d[2]<\/a>.<\/p>\n

A decis\u00e3o revela uma dimens\u00e3o extrema do problema, consubstanciada na possibilidade de instrumentaliza\u00e7\u00e3o das emendas como mecanismo de obten\u00e7\u00e3o de vantagens indevidas.<\/p>\n

A resposta institucional n\u00e3o pode se limitar ao campo penal, isso porque a \u00a0responsabiliza\u00e7\u00e3o individual alcan\u00e7a manifesta\u00e7\u00f5es j\u00e1 consumadas de disfun\u00e7\u00f5es estruturais, exigindo atua\u00e7\u00e3o dos \u00f3rg\u00e3os de controle judicial e judicante sobre as condi\u00e7\u00f5es que viabilizam essas pr\u00e1ticas.<\/p>\n

Nesse ponto \u00e9 que se destaca a atua\u00e7\u00e3o do TCU como resposta estrutural \u00e0 patologia revelada pelo STF.<\/p>\n

Ao longo dos \u00faltimos anos, o TCU vem desenvolvendo uma agenda de controle voltada \u00e0 an\u00e1lise dos efeitos concretos das emendas sobre a governan\u00e7a do investimento p\u00fablico, incorporando dimens\u00f5es relacionadas ao planejamento, \u00e0 coordena\u00e7\u00e3o, \u00e0 prioriza\u00e7\u00e3o de recursos e \u00e0 transpar\u00eancia da execu\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Essa atua\u00e7\u00e3o se materializa em diferentes frentes. Em delibera\u00e7\u00f5es sobre transfer\u00eancias especiais, o TCU enfrentou os desafios decorrentes da descentraliza\u00e7\u00e3o na execu\u00e7\u00e3o dos recursos (Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 518\/2023-Plen\u00e1rio). Em fiscaliza\u00e7\u00f5es de obras p\u00fablicas, passou a considerar a relev\u00e2ncia das emendas como fonte de financiamento e seus impactos sobre a sele\u00e7\u00e3o e execu\u00e7\u00e3o de investimentos (Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 2.207\/2023-Plen\u00e1rio). Em an\u00e1lises do planejamento ministerial, identificou efeitos sobre previsibilidade or\u00e7ament\u00e1ria, prioriza\u00e7\u00e3o e coordena\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas p\u00fablicas (Ac\u00f3rd\u00e3o n\u00ba 2.451\/2024-Plen\u00e1rio). Em auditorias sobre transpar\u00eancia e rastreabilidade, examinou a qualidade e disponibilidade das informa\u00e7\u00f5es e os desafios de controle e responsabiliza\u00e7\u00e3o (Ac\u00f3rd\u00e3os n\u00ba 2.845\/2025 e n\u00ba 1.416\/2024-Plen\u00e1rio).<\/p>\n

Essa agenda se insere em trajet\u00f3ria mais ampla de controle, na qual o TCU j\u00e1 apontava riscos de fragmenta\u00e7\u00e3o do investimento e desalinhamento entre a aloca\u00e7\u00e3o por emendas e o planejamento setorial, como demonstrado, entre outros, nos Ac\u00f3rd\u00e3os n\u00ba 544\/2016, n\u00ba 1.163\/2016, n\u00ba 344\/2019, n\u00ba 2.704\/2019 e n\u00ba 1.826\/2022, todos do Plen\u00e1rio.<\/p>\n

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A evolu\u00e7\u00e3o da jurisprud\u00eancia do TCU revela um aprofundamento no exame das emendas, passando a ir al\u00e9m da verifica\u00e7\u00e3o de irregularidades na execu\u00e7\u00e3o do or\u00e7amento para incorporar a avalia\u00e7\u00e3o dos efeitos sist\u00eamicos da aloca\u00e7\u00e3o de recursos, tratando-as como elemento estruturante da governan\u00e7a or\u00e7ament\u00e1ria.<\/p>\n

\u00c9 a partir desse quadro que a condena\u00e7\u00e3o pelo STF n\u00e3o representa apenas um marco penal. Ela evidencia que a expans\u00e3o das emendas produziu efeitos capazes de comprometer o funcionamento desse instrumento.<\/p>\n

Isso n\u00e3o afasta sua legitimidade como instrumento parlamentar. Embora constituam uma express\u00e3o de escolhas pr\u00f3prias do regime democr\u00e1tico, sua utiliza\u00e7\u00e3o n\u00e3o se subtrai aos limites constitucionais. O controle exercido pelo STF e pelo TCU<\/a> incide n\u00e3o sobre a decis\u00e3o pol\u00edtica em si, mas sobre as condi\u00e7\u00f5es de sua realiza\u00e7\u00e3o \u00e0 luz de exig\u00eancias constitucionais relacionadas ao planejamento, \u00e0 coordena\u00e7\u00e3o, \u00e0 transpar\u00eancia e \u00e0 rastreabilidade.<\/p>\n

O espa\u00e7o ocupado pelas emendas reconfigurou o sistema or\u00e7ament\u00e1rio e, assim, redefiniu o objeto do controle, impondo a consolida\u00e7\u00e3o de uma agenda de controle como exig\u00eancia institucional.<\/p>\n

[1]<\/a> A evolu\u00e7\u00e3o das emendas parlamentares mostra que esse instrumento passou a ocupar parcela significativa do or\u00e7amento discricion\u00e1rio da Uni\u00e3o. Entre 2014 e 2019, a m\u00e9dia anual de recursos autorizados situava-se em aproximadamente R$ 12 bilh\u00f5es. A partir de 2020, observa-se mudan\u00e7a de patamar, com m\u00e9dia anual superior a R$ 35 bilh\u00f5es entre 2020 e 2023, representando expans\u00e3o superior a 195%, conforme indicado em an\u00e1lises sobre a execu\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria no per\u00edodo (INESC, 2025). Nos anos mais recentes, os valores alcan\u00e7aram cerca de R$ 49,17 bilh\u00f5es em 2024 (aproximadamente 27% das despesas discricion\u00e1rias), cerca de R$ 50 bilh\u00f5es em 2025 (Senado Federal, 2025) e aproximadamente R$ 61 bilh\u00f5es em 2026 (Senado Federal, 2025), com participa\u00e7\u00e3o pr\u00f3xima de 30% do espa\u00e7o fiscal discricion\u00e1rio da Uni\u00e3o.<\/p>\n

[2]<\/a> O GLOBO. Dino prev\u00ea novas condena\u00e7\u00f5es por desvio de emendas em julgamento de deputados: \u201cinfelizmente haver\u00e1 outros\u201d. Rio de Janeiro, 17 mar. 2026. Dispon\u00edvel em: https:\/\/oglobo.globo.com\/politica\/noticia\/2026\/03\/17\/dino-preve-novas-condenacoes-por-desvio-de-emendas-em-julgamento-de-deputados-infelizmente-havera-outros.ghtml<\/a>. Acesso em: 18 mar. 2026.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

A recente decis\u00e3o do Supremo Tribunal Federal na A\u00e7\u00e3o Penal (AP) 2670, que condenou parlamentares por corrup\u00e7\u00e3o passiva na destina\u00e7\u00e3o de emendas, recoloca no centro do debate p\u00fablico um fen\u00f4meno que h\u00e1 algum tempo se afirma no sistema or\u00e7ament\u00e1rio brasileiro, marcado pela convers\u00e3o de um instrumento leg\u00edtimo de aloca\u00e7\u00e3o de recursos em mecanismo de intermedia\u00e7\u00e3o […]<\/p>\n","protected":false},"author":0,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":[],"categories":[1],"tags":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/21555"}],"collection":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=21555"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/21555\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=21555"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=21555"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=21555"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}