{"id":21219,"date":"2026-03-12T05:31:03","date_gmt":"2026-03-12T08:31:03","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/03\/12\/o-fundo-de-participacao-dos-estados-e-df-e-a-administracao-da-inconstitucionalidade\/"},"modified":"2026-03-12T05:31:03","modified_gmt":"2026-03-12T08:31:03","slug":"o-fundo-de-participacao-dos-estados-e-df-e-a-administracao-da-inconstitucionalidade","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/03\/12\/o-fundo-de-participacao-dos-estados-e-df-e-a-administracao-da-inconstitucionalidade\/","title":{"rendered":"O Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Estados e DF e a administra\u00e7\u00e3o da inconstitucionalidade"},"content":{"rendered":"

O federalismo brasileiro \u00e9 desde sempre um tema sens\u00edvel, o que tende a se intensificar com a implementa\u00e7\u00e3o da recente reforma tribut\u00e1ria<\/a>. A autonomia dos entes federados, consagrada no texto constitucional, depende inexoravelmente da autonomia financeira.<\/p>\n

Sem receitas adequadas e compat\u00edveis com as despesas necess\u00e1rias para fazer frente \u00e0s suas atribui\u00e7\u00f5es, a federa\u00e7\u00e3o transforma-se em mera fic\u00e7\u00e3o jur\u00eddica. \u00c9 nesse contexto que se inserem os recentes desdobramentos envolvendo os Fundos de Participa\u00e7\u00e3o, tema que voltou a ocupar lugar central na agenda do Supremo Tribunal Federal.<\/p>\n

Conhe\u00e7a o JOTA<\/span> PRO Tributos, plataforma de monitoramento tribut\u00e1rio para empresas e escrit\u00f3rios com decis\u00f5es e movimenta\u00e7\u00f5es do Carf, STJ e STF<\/span><\/a><\/p>\n

Recente decis\u00e3o tomada pelo STF[1]<\/a> chama a aten\u00e7\u00e3o para uma inusitada situa\u00e7\u00e3o jur\u00eddica envolvendo aqueles que s\u00e3o os mais importantes instrumentos do federalismo fiscal brasileiro. E abre a oportunidade de retomar a aten\u00e7\u00e3o para esse tema que precisa ser revisitado, especialmente em fun\u00e7\u00e3o da reforma tribut\u00e1ria, cujas altera\u00e7\u00f5es impactar\u00e3o fortemente a partilha de receitas entre os entes da federa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

A ministra Carmen L\u00facia<\/a>, relatora da ADI 5.069, deferiu medida cautelar para manter a aplica\u00e7\u00e3o dos crit\u00e9rios de rateio[2]<\/a> do FPE (Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Estados e do Distrito Federal) por 90 dias, prorrogando e postergando uma discuss\u00e3o que vem de d\u00e9cadas sobre a melhor e mais justa forma de distribuir recursos tribut\u00e1rios em nossa federa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

O FPE e o Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Munic\u00edpios (FPM) s\u00e3o mecanismos de transfer\u00eancia constitucional obrigat\u00f3ria de recursos, previstos no art. 159 da Constitui\u00e7\u00e3o, criados pela Emenda Constitucional 18, de 1965, por meio dos quais a Uni\u00e3o reparte parcela do produto da arrecada\u00e7\u00e3o do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) com estados, Distrito Federal e munic\u00edpios.<\/p>\n

S\u00e3o verdadeiros pilares da reparti\u00e7\u00e3o de receitas tribut\u00e1rias prevista na Constitui\u00e7\u00e3o de 1988, materializando uma ideia fundamental do federalismo cooperativo: a solidariedade financeira entre as unidades da federa\u00e7\u00e3o. Esses fundos t\u00eam dupla finalidade: descentralizar receitas, transferindo-as do governo central para os governos estaduais e municipais (equil\u00edbrio vertical) e dos entes federados mais desenvolvidos para os mais carentes (equil\u00edbrio horizontal), fazendo com que recebam recursos que, por si mesmos, n\u00e3o poderiam arrecadar, dadas as suas estreitas bases tribut\u00e1rias.<\/p>\n

O objetivo de promover o equil\u00edbrio socioecon\u00f4mico entre estados est\u00e1 expressamente previsto no art. 161, inciso II, do texto constitucional.[3]<\/a> Durante esses mais de 60 anos de exist\u00eancia, v\u00e1rias foram as emendas constitucionais que alteraram a partilha de recursos, incrementando o valor da participa\u00e7\u00e3o dos estados, Distrito Federal e munic\u00edpios na partilha dos recursos do IR e do IPI.<\/p>\n

A defini\u00e7\u00e3o da partilha de recursos em uma federa\u00e7\u00e3o \u00e9 sempre uma tarefa de elevada complexidade pol\u00edtica e dif\u00edcil consenso, dados os in\u00fameros e conflitantes interesses envolvidos. A Lei Complementar 62, de 1989, regulamentou a entrega dos recursos dos Fundos de Participa\u00e7\u00e3o conforme exigido pelo art. 161, II, da Constitui\u00e7\u00e3o, deixando evidente que o fez de forma tempor\u00e1ria, at\u00e9 que sobreviesse lei regulamentando a quest\u00e3o de forma definitiva.<\/p>\n

A demora na referida legisla\u00e7\u00e3o motivou a propositura de A\u00e7\u00f5es Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs 875, 1.987, 2.727 e 3.243), cujo julgamento ocorreu em 24.2.2010, e, em decis\u00e3o interessante, inovadora e inusitada, o STF julgou procedentes os pedidos, declarando inconstitucionais o artigo 2\u00ba, I e II, \u00a7\u00a7 1\u00ba, 2\u00ba e 3\u00ba, e o anexo \u00fanico, da Lei Complementar 62, de 1989, que fixavam os crit\u00e9rios ent\u00e3o vigentes de partilha das receitas do FPE, mas \u201csem pron\u00fancia de nulidade\u201d, mantendo a vig\u00eancia dos referidos crit\u00e9rios, declarados inconstitucionais, at\u00e9 31 de dezembro de 2012.[4]<\/a><\/p>\n

Para quem conhece as imensas dificuldades de aprovar leis dessa natureza, n\u00e3o chega a surpreender o fato de a data ter sido atingida sem a aprova\u00e7\u00e3o da referida norma, o que motivou nova a\u00e7\u00e3o no STF (ADO 23, rel. Min. Ricardo Lewandowski), com concess\u00e3o de medida liminar para \u201cgarantir aos estados e ao Distrito Federal o repasse, pela Uni\u00e3o, das verbas do fundo a que alude o art. 159, I, a, da Constitui\u00e7\u00e3o da Rep\u00fablica, no percentual nele estabelecido, em conformidade com os crit\u00e9rios anteriormente vigentes, por mais 150 dias\u201d.<\/p>\n

Somente em 17 de julho de 2013 foi aprovada a Lei Complementar 143, que redefiniu os crit\u00e9rios de rateio do FPE. No entanto, v\u00ea-se que a altera\u00e7\u00e3o dos crit\u00e9rios declarados inconstitucionais ocorre de forma bastante \u201csuave\u201d, introduzindo altera\u00e7\u00e3o relativamente pequena e distribu\u00edda ao longo do tempo.<\/p>\n

Novamente, sem causar surpresa, foi proposta nova a\u00e7\u00e3o contra as regras rec\u00e9m-editadas, que pouco alteravam o regime anterior j\u00e1 reconhecido como inconstitucional. A ADI 5.069, ajuizada pelo governador de Alagoas em 2013, pouco ap\u00f3s a publica\u00e7\u00e3o da nova disciplina, insurgiu-se contra normas que reproduziam os v\u00edcios da legisla\u00e7\u00e3o precedente e estabeleciam cronograma excessivamente longo para a supera\u00e7\u00e3o de uma sistem\u00e1tica j\u00e1 declarada inconstitucional.<\/p>\n

Em julgamento conclu\u00eddo em 2023, na ADI 5.069, o STF entendeu que a nova legisla\u00e7\u00e3o havia mantido parte das distor\u00e7\u00f5es do modelo anterior.<\/p>\n

A hist\u00f3ria, mais uma vez, repetiu-se.<\/p>\n

O pedido foi julgado parcialmente procedente para reconhecer a inconstitucionalidade dos incisos II e III e do \u00a7 2\u00ba do art. 2\u00ba da Lei Complementar 62\/1989, na reda\u00e7\u00e3o dada pela Lei Complementar 143\/2013, sem pron\u00fancia de nulidade, mantendo-se a aplica\u00e7\u00e3o desses dispositivos at\u00e9 31.12.2022 ou at\u00e9 a superveni\u00eancia de nova legisla\u00e7\u00e3o sobre a mat\u00e9ria.<\/p>\n

A decis\u00e3o fundou-se, especialmente, no fato de que a transi\u00e7\u00e3o entre o sistema antigo e o novo foi considerada excessivamente prolongada, frustrando o objetivo constitucional de redu\u00e7\u00e3o das desigualdades regionais. Em sede de embargos de declara\u00e7\u00e3o, fixou-se o dia 31 de dezembro de 2025 como termo final da vig\u00eancia das normas cuja inconstitucionalidade havia sido reconhecida.<\/p>\n

E foi nesse contexto que surgiu a decis\u00e3o inicialmente mencionada neste texto, em que a ministra Carmen L\u00facia concedeu liminar para \u201cmanter a aplica\u00e7\u00e3o dos crit\u00e9rios previstos nos incisos. II e III e do \u00a7 2\u00ba do art. 2\u00ba da Lei Complementar 62\/1989, alterados pela Lei Complementar 143\/2013, por noventa dias, contados de 1\u00ba.3.2026, ou at\u00e9 a superveni\u00eancia de nova legisla\u00e7\u00e3o sobre a mat\u00e9ria, se sobrevier antes daquele termo\u201d. Resta agora aguardar at\u00e9 o fim de maio para ver se, desta vez, haver\u00e1 alguma novidade ou se tudo continuar\u00e1 como sempre\u2026<\/p>\n

O paradoxo \u00e9 evidente: uma norma reconhecida como incompat\u00edvel com a Constitui\u00e7\u00e3o continua a ser aplicada por imperativo pr\u00e1tico. A solu\u00e7\u00e3o provis\u00f3ria converte-se em arranjo duradouro, e o federalismo fiscal passa a operar sobre bases prec\u00e1rias. Tem-se, assim, uma situa\u00e7\u00e3o singular: a Suprema Corte reconhece a incompatibilidade constitucional do modelo vigente, mas n\u00e3o pode simplesmente suprimi-lo sem que outro o substitua. O resultado \u00e9 uma esp\u00e9cie de \u201cinconstitucionalidade tempor\u00e1ria administrada\u201d, em que normas inv\u00e1lidas continuam a produzir efeitos porque o vazio normativo seria ainda mais grave.<\/p>\n

Para agravar o quadro, a Emenda Constitucional 132\/2023, que instituiu a reforma tribut\u00e1ria, previu a extin\u00e7\u00e3o do IPI, tributo que, ao lado do IR, comp\u00f5e a base de c\u00e1lculo do FPE e do FPM. Com isso, os valores envolvidos nas disputas em torno dos crit\u00e9rios de rateio \u2014 que deram origem a essa verdadeira \u2018guerra federativa\u2019 por d\u00e9cimos percentuais \u2014 tendem a perder relev\u00e2ncia, convertendo-se em verdadeiras migalhas diante da nova partilha de recursos e do redesenho mais amplo do federalismo fiscal brasileiro. Resta a expectativa \u2014 e tamb\u00e9m o desejo \u2014 de que os estados, que tanto lutaram por esses recursos do FPE, n\u00e3o venham a concluir que eram felizes e n\u00e3o sabiam.<\/p>\n

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E o Direito Financeiro, na sua defesa de um federalismo fortalecido, equilibrado e previs\u00edvel \u2014 apto a assegurar aos entes federados planejamento, responsabilidade institucional e compromisso com o longo prazo \u2014 v\u00ea esse ideal afastar-se cada vez mais, \u00e0 medida que a realidade continua a conviver com solu\u00e7\u00f5es provis\u00f3rias para problemas permanentes e com um federalismo apoiado em improvisos.<\/p>\n

Se nada mudar, restar\u00e1 ao federalismo fiscal brasileiro o curioso m\u00e9rito de ter transformado o provis\u00f3rio em m\u00e9todo, a exce\u00e7\u00e3o em rotina e a inconstitucionalidade em t\u00e9cnica de gest\u00e3o. N\u00e3o deixa de ser uma inova\u00e7\u00e3o institucional \u2014 embora talvez n\u00e3o exatamente daquelas que mere\u00e7am ser celebradas.<\/p>\n

[1]<\/a> STF prorroga por 90 dias validade de regras de distribui\u00e7\u00e3o do Fundo de Participa\u00e7\u00e3o dos Estados. Portal STF<\/strong>, 2.3.2026 (https:\/\/noticias.stf.jus.br\/postsnoticias\/stf-prorroga-por-90-dias-validade-de-regras-de-distribuicao-do-fundo-de-participacao-dos-estados\/<\/a>).<\/p>\n

[2]<\/a> Previstos nos incisos. II e III e do \u00a7 2\u00ba do art. 2\u00ba da Lei Complementar n. 62\/1989, alterados pela Lei Complementar n. 143\/2013.<\/p>\n

[3]<\/a> Sobre o tema em mais detalhes, veja CONTI, Jos\u00e9 Mauricio. Federalismo fiscal e fundos de participa\u00e7\u00e3o<\/strong>. S\u00e3o Paulo: Juarez de Oliveira, 2001.<\/p>\n

[4]<\/a> Sobre o tema, escrevi \u00e0 \u00e9poca o texto intitulado \u201cReformular o FPE para adequar o federalismo fiscal\u201d, que integra o livro de minha autoria Levando o direito financeiro a s\u00e9rio<\/strong> \u2013 \u00a0A luta continua, em 3\u00aa edi\u00e7\u00e3o, \u00e0s pag. 23 a 27, cuja vers\u00e3o eletr\u00f4nica gratuita pode ser obtida em https:\/\/www.blucher.com.br\/levando-o-direito-financeiro-a-serio-9788580394023<\/a>.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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