O aproveitamento dos bens minerais no Brasil exige consentimento da Uni\u00e3o que se manifesta no bojo de um dos regimes jur\u00eddicos disciplinados no C\u00f3digo de Minera\u00e7\u00e3o, quais sejam, a concess\u00e3o, a autoriza\u00e7\u00e3o, o licenciamento, a permiss\u00e3o de lavra garimpeira e o monop\u00f3lio (art. 176, \u00a71\u00ba, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal; e art. 2\u00ba, do Decreto-Lei 227\/1967 \u2013 C\u00f3digo de Minera\u00e7\u00e3o).<\/p>\n
No entanto, o par\u00e1grafo \u00fanico do art. 2\u00ba do pr\u00f3prio C\u00f3digo de Minera\u00e7\u00e3o criou uma exce\u00e7\u00e3o para entes p\u00fablicos. Nesse sentido, o dispositivo estabelece que n\u00e3o est\u00e1 submetida aos regimes tradicionais de aproveitamento a extra\u00e7\u00e3o de subst\u00e2ncias minerais de emprego imediato na constru\u00e7\u00e3o civil, definidas em Portaria do Minist\u00e9rio de Minas e Energia<\/a>[1]<\/a>, pelos \u00f3rg\u00e3os da administra\u00e7\u00e3o direta e aut\u00e1rquica da Uni\u00e3o, dos Estados, do Distrito Federal e dos Munic\u00edpios, para uso exclusivo em obras p\u00fablicas por eles executadas diretamente, respeitados os direitos miner\u00e1rios em vigor e vedada a comercializa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Conhe\u00e7a o JOTA<\/span> PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transpar\u00eancia e previsibilidade para empresas<\/span><\/a><\/p>\n De acordo com o inciso I, par\u00e1grafo \u00fanico, do art. 13 do Decreto n\u00ba 9.406\/2018, que regulamenta o C\u00f3digo de Minera\u00e7\u00e3o, o aproveitamento mineral nesses casos \u00e9 permitido por meio de registro de extra\u00e7\u00e3o.<\/p>\n O registro de extra\u00e7\u00e3o representa uma alternativa para reduzir os custos das obras p\u00fablicas, pois, antes de seu advento, os entes p\u00fablicos que necessitavam de recursos minerais para tais obras precisavam adquiri-los a pre\u00e7o de mercado de terceiros que possu\u00edam t\u00edtulos autorizativos de lavra.<\/p>\n As obras p\u00fablicas lastreadas no registro de extra\u00e7\u00e3o devem ser realizadas diretamente pelos entes p\u00fablicos, o que impede a contrata\u00e7\u00e3o de terceiros para essa finalidade. Essa exig\u00eancia n\u00e3o deve ser confundida com a terceiriza\u00e7\u00e3o das atividades de lavra, a qual n\u00e3o \u00e9 proibida pela legisla\u00e7\u00e3o vigente e \u00e9 regulada pela ANM<\/a>. Atualmente, o registro de extra\u00e7\u00e3o est\u00e1 disciplinado na Resolu\u00e7\u00e3o 225\/2025 da ANM[2]<\/a>.<\/p>\n \u00c9 certo, no entanto, que a regula\u00e7\u00e3o vem mostrando limita\u00e7\u00f5es em sua efetividade, n\u00e3o sendo incomum que entes p\u00fablicos realizem a extra\u00e7\u00e3o de bens minerais para emprego em obras de interesse coletivo sem a devida formaliza\u00e7\u00e3o, o que decorre, em grande parte, do seu desconhecimento das obriga\u00e7\u00f5es legais. Nesse sentido, pode-se pensar como exemplo o munic\u00edpio que utiliza material extra\u00eddo de uma jazida local para a pavimenta\u00e7\u00e3o de vias rurais sem o registro de extra\u00e7\u00e3o na ANM.<\/p>\n A quest\u00e3o jur\u00eddica que se colocava consistia em definir se a falta do registro de extra\u00e7\u00e3o na ANM, exig\u00eancia administrativa prevista no regulamento do C\u00f3digo de Minera\u00e7\u00e3o, transformaria a atividade em lavra ilegal, gerando a obriga\u00e7\u00e3o de indenizar \u00e0 Uni\u00e3o.<\/p>\n A prop\u00f3sito, a Resolu\u00e7\u00e3o ANM 225\/2025 n\u00e3o se posiciona especificamente com rela\u00e7\u00e3o \u00e0 quest\u00e3o da repara\u00e7\u00e3o c\u00edvel nesses casos, muito embora preveja, em suas disposi\u00e7\u00f5es transit\u00f3rias e finais, normas que possibilitam a regulariza\u00e7\u00e3o aos entes que tenham realizado extra\u00e7\u00f5es que se enquadrem na moldura do registro de extra\u00e7\u00e3o sem o devido requerimento pr\u00e9vio na ag\u00eancia.<\/p>\n Inclusive, no \u00a77\u00ba do art. 23, a Resolu\u00e7\u00e3o ANM 225\/2025 prev\u00ea que, esgotada a possibilidade de regulariza\u00e7\u00e3o administrativa, nos casos em que for constatada lavra sem registro pela ANM, o auto de paralisa\u00e7\u00e3o lavrado ser\u00e1 encaminhado \u00e0s autoridades competentes para responsabiliza\u00e7\u00e3o c\u00edvel e administrativa, em raz\u00e3o do descumprimento da regulamenta\u00e7\u00e3o vigente, sem tomar partido se estar\u00e1 configurada no caso a lavra ilegal e a obriga\u00e7\u00e3o de indenizar.<\/p>\n Nesse cen\u00e1rio em que n\u00e3o havia clareza se a aus\u00eancia de registro de extra\u00e7\u00e3o perante a ANM configuraria lavra ilegal, a ensejar o ajuizamento de a\u00e7\u00e3o de repara\u00e7\u00e3o civil em face do ente p\u00fablico executor da obra p\u00fablica, o entendimento da AGU era fundamental para pacificar a quest\u00e3o.<\/p>\n Internamente, a Consultoria Jur\u00eddica do Minist\u00e9rio de Minas e Energia, de um lado, defendia que a aus\u00eancia de registro pr\u00e9vio configurava lavra ilegal, gerando a obriga\u00e7\u00e3o autom\u00e1tica de indeniza\u00e7\u00e3o por perdas e danos com base no valor de mercado do min\u00e9rio. Por outro, a Procuradoria Federal Especializada junto \u00e0 ANM argumentava que a falta de registro era uma irregularidade administrativa, mas n\u00e3o anulava o consentimento legal para a extra\u00e7\u00e3o se o mineral foi efetivamente usado na obra p\u00fablica.<\/p>\n O recente Parecer 00027\/2025\/DECOR\/CGU\/AGU, aprovado pelo Despacho do Ministro Chefe da AGU Substituto N\u00ba 458, vinculante para os \u00f3rg\u00e3os da advocacia p\u00fablica federal, fundamentou-se em dois pilares principais para afastar o dever de indeniza\u00e7\u00e3o civil.<\/p>\n Em primeiro lugar, o Superior Tribunal de Justi\u00e7a j\u00e1 possui entendimento consolidado (na esfera criminal) de que a conduta de extrair min\u00e9rio para obra p\u00fablica, mesmo sem autoriza\u00e7\u00e3o formal, n\u00e3o \u00e9 crime, pois a lei j\u00e1 concede essa permiss\u00e3o. O registro \u00e9 visto como um mero registro administrativo, sendo um mecanismo de controle e arquivo[3]<\/a>.<\/p>\n Al\u00e9m disso, para haver repara\u00e7\u00e3o civil, \u00e9 necess\u00e1rio provar a exist\u00eancia de um dano (arts. 186, 927 e 944 do C\u00f3digo Civil). Se o ente p\u00fablico utilizou o min\u00e9rio exatamente onde a lei previa, em benef\u00edcio da coletividade e reduzindo custos p\u00fablicos, sem comercializa\u00e7\u00e3o, entende-se que o interesse p\u00fablico foi satisfeito e n\u00e3o houve preju\u00edzo patrimonial \u00e0 Uni\u00e3o que justifique o ressarcimento.<\/p>\n A conclus\u00e3o do parecer uniformizou que a aus\u00eancia de registro de extra\u00e7\u00e3o n\u00e3o enseja a repara\u00e7\u00e3o civil se comprovado que as subst\u00e2ncias foram usadas exclusivamente em obras p\u00fablicas e n\u00e3o foram comercializadas. Contudo, o parecer deixa claro que o ente p\u00fablico n\u00e3o est\u00e1 isento de outras san\u00e7\u00f5es na esfera administrativa atrav\u00e9s de multas e apreens\u00e3o de equipamentos pela ANM por descumprimento de normas regulamentares, nem de eventual responsabiliza\u00e7\u00e3o ambiental ou penal, caso a extra\u00e7\u00e3o cause danos ao meio ambiente ou descumpra outras normas de prote\u00e7\u00e3o, como a necessidade de licenciamento ambiental pr\u00e9vio.<\/p>\n As principais implica\u00e7\u00f5es pr\u00e1ticas do Parecer 00027\/2025\/DECOR\/CGU\/AGU podem ser divididas em tr\u00eas pilares: jur\u00eddico, econ\u00f4mico e regulat\u00f3rio.<\/p>\n Do ponto de vista jur\u00eddico, a principal implica\u00e7\u00e3o pr\u00e1tica \u00e9 a seguran\u00e7a conferida aos gestores p\u00fablicos ao definir que a falta do registro de extra\u00e7\u00e3o \u00e9 uma irregularidade administrativa, e n\u00e3o lavra ilegal. Isso resolve diverg\u00eancias hist\u00f3ricas entre \u00f3rg\u00e3os como a CONJUR-MME e a PFE-ANM, e deve reduzir bastante o ajuizamento de a\u00e7\u00f5es judiciais de repara\u00e7\u00e3o civil pela Uni\u00e3o sobretudo contra munic\u00edpios.<\/p>\n Al\u00e9m disso, a uniformiza\u00e7\u00e3o alinha-se \u00e0 jurisprud\u00eancia do STJ que j\u00e1 afastava a tipicidade penal dessa conduta, garantindo que o gestor n\u00e3o seja processado criminalmente por extrair minerais destinados exclusivamente ao benef\u00edcio da coletividade.<\/p>\n Naturalmente, se o aproveitamento do bem mineral, no caso concreto, n\u00e3o respeitar os par\u00e2metros estabelecidos no par\u00e1grafo \u00fanico, do art. 2\u00ba, do C\u00f3digo de Minera\u00e7\u00e3o, a\u00ed ser\u00e1 poss\u00edvel cogitar de repara\u00e7\u00e3o civil em favor da Uni\u00e3o.<\/p>\n No aspecto econ\u00f4mico, o parecer viabiliza a redu\u00e7\u00e3o de custos em obras p\u00fablicas, pois permite que os entes utilizem recursos minerais de emprego imediato na constru\u00e7\u00e3o civil (areia, saibro, brita etc.) sem os custos inerentes aos regimes de aproveitamento mineral previstos no C\u00f3digo de Minera\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Como o mineral \u00e9 aplicado diretamente em benef\u00edcio da sociedade e sem fins lucrativos, em linha com a finalidade legal, entende-se que n\u00e3o h\u00e1 dano ao er\u00e1rio que justifique o dever de indenizar a Uni\u00e3o pelo valor de mercado do min\u00e9rio. Essa interpreta\u00e7\u00e3o evita o enriquecimento sem causa de um ente federado sobre o outro, protegendo os or\u00e7amentos estaduais e municipais de eventuais cobran\u00e7as indenizat\u00f3rias.<\/p>\n Por fim, a decis\u00e3o mant\u00e9m a import\u00e2ncia do controle regulat\u00f3rio, refor\u00e7ando que a extra\u00e7\u00e3o ainda deve ser comunicada \u00e0 ANM para fins de fiscaliza\u00e7\u00e3o e arquivamento. Embora a obriga\u00e7\u00e3o de repara\u00e7\u00e3o civil seja afastada, o ente p\u00fablico executor da obra continua sujeito a san\u00e7\u00f5es administrativas, como multas e apreens\u00e3o de equipamentos, caso ignore as normas regulamentares de registro.<\/p>\n Al\u00e9m disso, a uniformiza\u00e7\u00e3o n\u00e3o isenta o ente de responsabilidades em outras esferas, permanecendo plena a obrigatoriedade de cumprir normas de prote\u00e7\u00e3o ambiental e seguran\u00e7a do trabalho durante a atividade extrativa.<\/p>\n Assine gratuitamente a newsletter \u00daltimas Not\u00edcias do JOTA<\/span> e receba as principais not\u00edcias jur\u00eddicas e pol\u00edticas do dia no seu email<\/span><\/a><\/p>\n Em suma, a uniformiza\u00e7\u00e3o promovida pela AGU encerra uma longa inseguran\u00e7a jur\u00eddica ao consolidar que a extra\u00e7\u00e3o de bens minerais para uso em obras p\u00fablicas, mesmo desprovida de registro pr\u00e9vio, n\u00e3o configura necessariamente lavra ilegal pass\u00edvel de repara\u00e7\u00e3o civil. Ao alinhar-se \u00e0 jurisprud\u00eancia e priorizar a finalidade p\u00fablica de redu\u00e7\u00e3o de custos e atendimento da coletividade, o parecer entende que a aus\u00eancia de registro de extra\u00e7\u00e3o constitui mera irregularidade administrativa.<\/p>\n Contudo, \u00e9 fundamental que os gestores p\u00fablicos n\u00e3o negligenciem a regulariza\u00e7\u00e3o junto \u00e0 ANM, uma vez que o afastamento do dever de indenizar n\u00e3o isenta o ente de san\u00e7\u00f5es administrativas ou da plena responsabilidade por eventuais danos ambientais decorrentes da atividade.<\/p>\n [1]<\/a>A Portaria MME n\u00ba 23\/2000 considera subst\u00e2ncias minerais de emprego imediato na constru\u00e7\u00e3o civil, para fins de aplica\u00e7\u00e3o do registro de extra\u00e7\u00e3o, a areia, cascalho e saibro, quando utilizados in natura<\/em> na constru\u00e7\u00e3o civil e no preparo de agregado e argamassas; material s\u00edltico-argiloso, cascalho e saibro empregados como material de empr\u00e9stimo; rochas, quando aparelhadas para paralelep\u00edpedos, guias, sarjetas, moir\u00f5es ou lajes para cal\u00e7amento; e rochas, quando britadas para uso imediato na constru\u00e7\u00e3o civil.<\/p>\n