{"id":20281,"date":"2026-02-06T05:58:54","date_gmt":"2026-02-06T08:58:54","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/02\/06\/a-mudanca-de-paradigma-do-escopo-contratual-no-saneamento-basico\/"},"modified":"2026-02-06T05:58:54","modified_gmt":"2026-02-06T08:58:54","slug":"a-mudanca-de-paradigma-do-escopo-contratual-no-saneamento-basico","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/02\/06\/a-mudanca-de-paradigma-do-escopo-contratual-no-saneamento-basico\/","title":{"rendered":"A mudan\u00e7a de paradigma do escopo contratual no saneamento b\u00e1sico"},"content":{"rendered":"

A tradi\u00e7\u00e3o do Direito Administrativo brasileiro, em especial sob a \u00f3tica dos \u00f3rg\u00e3os de controle, sempre foi marcada por uma leitura ortodoxa do escopo dos contratos administrativos, ancorada no dever legal de parcelamento do objeto. Tanto a Lei 8.666\/1993<\/a> quanto a Lei 14.133\/2021<\/a> consagraram a l\u00f3gica de que a divis\u00e3o do objeto, sempre que tecnicamente vi\u00e1vel, constitui instrumento de amplia\u00e7\u00e3o da competitividade e de obten\u00e7\u00e3o da proposta mais vantajosa.<\/p>\n

Nesse contexto, consolidou-se a veda\u00e7\u00e3o \u00e0 chamada aglutina\u00e7\u00e3o indevida de objetos, compreendida como a reuni\u00e3o, em um \u00fanico contrato, de presta\u00e7\u00f5es distintas que poderiam, em tese, ser licitadas de forma separada, com potencial restri\u00e7\u00e3o \u00e0 competi\u00e7\u00e3o. Essa compreens\u00e3o foi aplicada reiteradamente a contratos de obras e servi\u00e7os, como aqueles que reuniam constru\u00e7\u00e3o, opera\u00e7\u00e3o e manuten\u00e7\u00e3o sem justificativa t\u00e9cnica ou econ\u00f4mica consistente, ou que combinavam atividades de natureza diversa sob um mesmo ajuste.<\/p>\n

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Contudo, quando o debate se desloca para o campo das concess\u00f5es de servi\u00e7os p\u00fablicos esse rigor sempre foi relativizado. Historicamente, aceitou-se a delega\u00e7\u00e3o conjunta dos servi\u00e7os de abastecimento de \u00e1gua pot\u00e1vel e esgotamento sanit\u00e1rio sem maiores resist\u00eancias, reconhecendo-se sua interdepend\u00eancia t\u00e9cnica e econ\u00f4mica.<\/p>\n

Ainda assim, a inclus\u00e3o dos demais componentes do saneamento b\u00e1sico \u2013 como limpeza urbana e manejo de res\u00edduos s\u00f3lidos ou drenagem e manejo de \u00e1guas pluviais urbanas \u2013 mostrava-se incomum e, muitas vezes, vista com desconfian\u00e7a, sob o argumento de que configuraria aglutina\u00e7\u00e3o indevida de objetos.<\/p>\n

Parte dessa aceita\u00e7\u00e3o restrita pode ser explicada por raz\u00f5es econ\u00f4micas e institucionais. A concess\u00e3o conjunta de \u00e1gua e esgoto sempre esteve associada \u00e0 unifica\u00e7\u00e3o de sua remunera\u00e7\u00e3o em um \u00fanico instrumento (tarifa de \u00e1gua) e em igual base de c\u00e1lculo (percentual do consumo de \u00e1gua), o que facilitava a modelagem econ\u00f4mico-financeira do contrato e a fiscaliza\u00e7\u00e3o da presta\u00e7\u00e3o. Os demais servi\u00e7os de saneamento, por sua vez, tradicionalmente financiados por receitas or\u00e7ament\u00e1rias, permaneciam \u00e0 margem desse arranjo contratual.<\/p>\n

Esse cen\u00e1rio come\u00e7ou a se transformar de maneira mais clara com a edi\u00e7\u00e3o da Lei 14.026\/2020<\/a>, que alterou substancialmente a Lei 11.445\/2007<\/a>. Entre os princ\u00edpios norteadores do saneamento b\u00e1sico, o legislador reafirmou, de modo expresso, a integra\u00e7\u00e3o dos seus componentes: abastecimento de \u00e1gua pot\u00e1vel, esgotamento sanit\u00e1rio, limpeza urbana e manejo de res\u00edduos s\u00f3lidos, e drenagem e manejo das \u00e1guas pluviais urbanas.<\/p>\n

Trata-se de uma op\u00e7\u00e3o normativa relevante, que busca incentivar, sempre que vi\u00e1vel do ponto de vista t\u00e9cnico e econ\u00f4mico-financeiro, a presta\u00e7\u00e3o conjunta desses servi\u00e7os como meio de promover a universaliza\u00e7\u00e3o, a economicidade, a efici\u00eancia operacional e a modicidade tarif\u00e1ria, maximizando a efic\u00e1cia das a\u00e7\u00f5es e resultados.<\/p>\n

Tamb\u00e9m o novo marco legal do saneamento b\u00e1sico<\/a> trouxe uma novidade quanto \u00e0 remunera\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os de manejo de res\u00edduos s\u00f3lidos, autorizando que a base de c\u00e1lculo da cobran\u00e7a fosse consubstanciada no consumo de \u00e1gua, aproximando aquele servi\u00e7o da unifica\u00e7\u00e3o da cobran\u00e7a em um \u00fanico instrumento.<\/p>\n

O primeiro projeto a materializar com maior clareza essa diretriz de integra\u00e7\u00e3o dos componentes do saneamento b\u00e1sico foi a concess\u00e3o comum dos servi\u00e7os de \u00e1gua, esgoto e res\u00edduos s\u00f3lidos do Munic\u00edpio de S\u00e3o Sim\u00e3o, em Goi\u00e1s, licitada em 2022. A experi\u00eancia, embora pioneira, n\u00e3o foi imediatamente replicada em outros entes federativos n\u00e3o se observando novos projetos que integrassem, com efetividade, os diferentes componentes do saneamento b\u00e1sico em um \u00fanico arranjo contratual.<\/p>\n

O tema voltou ao centro do debate a partir dos eventos clim\u00e1ticos extremos ocorridos no Rio Grande do Sul em 2024. Nesse contexto, a discuss\u00e3o passou a se concentrar na integra\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os de drenagem com os servi\u00e7os de esgotamento sanit\u00e1rio, sobretudo em localidades onde, por peculiaridades hist\u00f3ricas e urban\u00edsticas, a coleta de ambos se d\u00e1 por meio de sistemas unit\u00e1rios. Ainda que o art. 44, \u00a7 3\u00ba, da Lei 11.445\/2007 e o art. 8\u00ba da Norma de Refer\u00eancia 8 da Ag\u00eancia Nacional de \u00c1guas e Saneamento B\u00e1sico (ANA<\/a>) n\u00e3o considerem esse modelo como solu\u00e7\u00e3o definitiva, a realidade f\u00e1tica reacendeu o debate sobre a necessidade de abordagens contratuais mais integradas e resilientes.<\/p>\n

\u00c0 luz desse cen\u00e1rio, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econ\u00f4mico e Social (BNDES) estruturou o primeiro projeto regional a prever, ainda que de modo acess\u00f3rio, a integra\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os de drenagem.<\/p>\n

O Edital de Concorr\u00eancia 2\/2024, destinado \u00e0 concess\u00e3o da presta\u00e7\u00e3o regionalizada dos servi\u00e7os de \u00e1gua e esgoto no estado do Par\u00e1, previu, no item 9.8.9 do contrato, que a recomposi\u00e7\u00e3o do equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro poderia ser implementada mediante a altera\u00e7\u00e3o do escopo da concess\u00e3o para inclus\u00e3o dos demais servi\u00e7os de saneamento b\u00e1sico previstos no art. 3\u00ba, I, da Lei 11.445\/2007. Trata-se de um modelo que, embora n\u00e3o imponha a integra\u00e7\u00e3o desde o in\u00edcio, reconhece contratualmente a possibilidade de sua incorpora\u00e7\u00e3o futura.<\/p>\n

Outra experi\u00eancia de integra\u00e7\u00e3o \u00e9 a Concorr\u00eancia P\u00fablica 31\/2024, do munic\u00edpio de Bauru, em S\u00e3o Paulo, voltada \u00e0 concess\u00e3o do sistema de esgotamento sanit\u00e1rio. Nesse caso, o objeto principal permaneceu restrito ao servi\u00e7o de esgoto, mas o edital e a minuta contratual trazem previs\u00e3o expressa de opera\u00e7\u00e3o do sistema de drenagem, como a cl\u00e1usula 12 que atribui \u00e0 concession\u00e1ria a obriga\u00e7\u00e3o de operar e manter o sistema de drenagem ao longo de todo o prazo contratual, evidenciando uma aproxima\u00e7\u00e3o funcional entre os servi\u00e7os, ainda que sem uma concess\u00e3o plena e integrada de todos os componentes.<\/p>\n

No \u00e2mbito regulat\u00f3rio, a ANA tamb\u00e9m vem sinalizando uma evolu\u00e7\u00e3o consistente. A Norma de Refer\u00eancia 12 prev\u00ea a possibilidade de presta\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os de drenagem em conjunto com outros componentes do saneamento b\u00e1sico, conforme disposto em seu art. 6\u00ba, inciso IX. E, mais recentemente, a Consulta P\u00fablica 12\/2025 da ANA refor\u00e7ou essa diretriz ao admitir a agrega\u00e7\u00e3o, tanto em projetos em desenvolvimento quanto em contratos j\u00e1 firmados, de outros componentes do saneamento b\u00e1sico, desde que demonstrada a interrela\u00e7\u00e3o entre eles.<\/p>\n

Essa movimenta\u00e7\u00e3o institucional merece ser vista com bons olhos. Al\u00e9m de coerente com a l\u00f3gica sist\u00eamica do saneamento b\u00e1sico, ela dialoga com iniciativas legislativas mais amplas voltadas \u00e0 moderniza\u00e7\u00e3o do regime das concess\u00f5es.<\/p>\n

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O PL 7063\/2017<\/a>, que prop\u00f5e altera\u00e7\u00f5es na legisla\u00e7\u00e3o sobre concess\u00f5es e permiss\u00f5es de servi\u00e7os p\u00fablicos, introduz a no\u00e7\u00e3o de concess\u00f5es multimodais, por meio da inclus\u00e3o do \u00a7 1\u00ba no art. 5\u00ba da Lei de Concess\u00f5es. A proposta autoriza que uma s\u00f3 licita\u00e7\u00e3o aglutine a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos conexos, desde que haja justificativa fundada na efici\u00eancia econ\u00f4mica, nos ganhos de escala, na complementariedade do escopo ou no melhor atendimento aos usu\u00e1rios.<\/p>\n

Sob essa perspectiva, passa a ser juridicamente plaus\u00edvel cogitar uma \u00fanica licita\u00e7\u00e3o para a presta\u00e7\u00e3o conjunta dos servi\u00e7os de abastecimento de \u00e1gua, esgotamento sanit\u00e1rio e manejo de res\u00edduos s\u00f3lidos, entre outros arranjos poss\u00edveis. Mais do que uma flexibiliza\u00e7\u00e3o formal do escopo dos contratos, trata-se de uma mudan\u00e7a de paradigma, em que se desloca o foco da an\u00e1lise da mera fragmenta\u00e7\u00e3o dos objetos para a busca de solu\u00e7\u00f5es integradas, eficientes e compat\u00edveis com os desafios contempor\u00e2neos da universaliza\u00e7\u00e3o do saneamento b\u00e1sico no Brasil.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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