{"id":20214,"date":"2026-02-04T05:58:56","date_gmt":"2026-02-04T08:58:56","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/02\/04\/a-solucao-consensual-no-tcu-e-seus-caminhos-constitucionais\/"},"modified":"2026-02-04T05:58:56","modified_gmt":"2026-02-04T08:58:56","slug":"a-solucao-consensual-no-tcu-e-seus-caminhos-constitucionais","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2026\/02\/04\/a-solucao-consensual-no-tcu-e-seus-caminhos-constitucionais\/","title":{"rendered":"A solu\u00e7\u00e3o consensual no TCU e seus caminhos constitucionais"},"content":{"rendered":"

Introdu\u00e7\u00e3o: consensualidade e transforma\u00e7\u00e3o do controle p\u00fablico<\/strong><\/p>\n

O consensualismo na administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica<\/a> surge como resposta a um contexto jur\u00eddico-institucional marcado pela intensifica\u00e7\u00e3o da judicializa\u00e7\u00e3o de conflitos administrativos, pelo aumento da complexidade regulat\u00f3ria e contratual e pelo elevado custo \u2014 financeiro, institucional e social \u2014 da resolu\u00e7\u00e3o tardia de controv\u00e9rsias.<\/p>\n

Ao questionar a legitimidade do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o<\/a> para instituir procedimentos de media\u00e7\u00e3o voltados \u00e0 resolu\u00e7\u00e3o de conflitos em processos de sua compet\u00eancia, a ADPF 1183 desloca para o campo da constitucionalidade abstrata um debate jur\u00eddico que, at\u00e9 ent\u00e3o, concentrava-se na an\u00e1lise e avalia\u00e7\u00e3o qualitativa dos casos concretos submetidos \u00e0 solu\u00e7\u00e3o consensual e no acompanhamento do aperfei\u00e7oamento progressivo das pr\u00e1ticas institucionais.<\/p>\n

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O modelo procedimental institu\u00eddo no \u00e2mbito da Secex-Consenso<\/a> do TCU tem se mostrado decisivo para alavancar investimentos e construir solu\u00e7\u00f5es inovadoras em lit\u00edgios prolongados envolvendo contratos p\u00fablicos, pol\u00edticas p\u00fablicas estruturantes ou rela\u00e7\u00f5es regulat\u00f3rias de elevado impacto econ\u00f4mico e social. A prolonga\u00e7\u00e3o desses lit\u00edgios em procedimentos tradicionais tende a gerar efeitos que ultrapassam o caso concreto, produzindo paralisa\u00e7\u00f5es administrativas, inseguran\u00e7a jur\u00eddica e perda de efici\u00eancia estatal.<\/p>\n

A transforma\u00e7\u00e3o do controle p\u00fablico resulta, portanto, de processo gradual de revis\u00e3o do papel institucional dos \u00f3rg\u00e3os de controle, impulsionado pela percep\u00e7\u00e3o de que modelos exclusivamente repressivos, embora juridicamente v\u00e1lidos e indispens\u00e1veis, mostram-se insuficientes para lidar com conflitos administrativos estruturalmente complexos.<\/p>\n

A Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas do Direito Brasileiro ocupa, nesse cen\u00e1rio, papel normativo central, ao exigir que decis\u00f5es administrativas e de controle sejam fundamentadas, proporcionais e atentas \u00e0s suas consequ\u00eancias pr\u00e1ticas. A partir desse marco, consolidou-se a compreens\u00e3o de que a atua\u00e7\u00e3o estatal deve buscar solu\u00e7\u00f5es juridicamente corretas, mas tamb\u00e9m institucionalmente respons\u00e1veis. A atua\u00e7\u00e3o de controle n\u00e3o escapa a essa tend\u00eancia.<\/p>\n

O TCU e a amplitude de sua compet\u00eancia constitucional<\/strong><\/p>\n

A Constitui\u00e7\u00e3o Federal atribui ao Tribunal de Contas da Uni\u00e3o compet\u00eancias dotadas de densidade normativa suficiente para impactar concretamente a atua\u00e7\u00e3o administrativa do Estado.<\/p>\n

O exerc\u00edcio das atribui\u00e7\u00f5es do artigo 71 da Constitui\u00e7\u00e3o, que abrange fiscaliza\u00e7\u00e3o cont\u00e1bil, financeira, or\u00e7ament\u00e1ria, operacional e patrimonial, aprecia\u00e7\u00e3o da legalidade de atos administrativos, avalia\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas, exige a sua atua\u00e7\u00e3o corretiva voltada \u00e0 prote\u00e7\u00e3o do er\u00e1rio e do interesse p\u00fablico. Trata-se de controle que incide sobre processos administrativos em curso, contratos em execu\u00e7\u00e3o e decis\u00f5es estatais com efeitos prospectivos relevantes.<\/p>\n

Para cumprir tais atribui\u00e7\u00f5es, o exerc\u00edcio do controle externo pressup\u00f5e escolhas metodol\u00f3gicas e procedimentais. A Constitui\u00e7\u00e3o n\u00e3o fixa modelo r\u00edgido ou exaustivo de atua\u00e7\u00e3o do Tribunal, nem restringe seus instrumentos a decis\u00f5es sancionat\u00f3rias ou declarat\u00f3rias. Ao contr\u00e1rio, permite que o \u00f3rg\u00e3o discipline, por atos normativos pr\u00f3prios, a forma pela qual exercer\u00e1 suas compet\u00eancias, desde que respeitados os limites materiais constitucionais.<\/p>\n

Nesse sentido, a IN 91\/2022 desponta como resposta a uma press\u00e3o social por solu\u00e7\u00f5es estruturantes e tempestivas para resolu\u00e7\u00e3o de conflitos que se arrastam por anos ou d\u00e9cadas quando submetidos ao fluxo processual dial\u00f3gico tradicional, que consome tempo e custos elevados.<\/p>\n

A IN, portanto, n\u00e3o amplia o \u00e2mbito de atua\u00e7\u00e3o do TCU, nem cria novas hip\u00f3teses de controle. Sua fun\u00e7\u00e3o foi edificar uma via procedimental alternativa para a resolu\u00e7\u00e3o de controv\u00e9rsias j\u00e1 submetidas \u00e0 jurisdi\u00e7\u00e3o do Tribunal, conferindo racionalidade, previsibilidade, transpar\u00eancia e maior capacidade de resposta a situa\u00e7\u00f5es complexas.<\/p>\n

Solu\u00e7\u00e3o consensual e atua\u00e7\u00e3o do TCU: distin\u00e7\u00e3o necess\u00e1ria entre controle e gest\u00e3o p\u00fablica<\/strong><\/p>\n

Um dos pontos mais sens\u00edveis no debate sobre a solu\u00e7\u00e3o consensual no \u00e2mbito do TCU diz respeito ao risco de confus\u00e3o entre controle e gest\u00e3o p\u00fablica. Sustenta-se, por vezes, que a media\u00e7\u00e3o conduzida pelo tribunal poderia transform\u00e1-lo em agente gestor, envolvido na defini\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas ou na condu\u00e7\u00e3o direta de decis\u00f5es administrativas. Essa preocupa\u00e7\u00e3o, embora compreens\u00edvel em abstrato, n\u00e3o se sustenta \u00e0 luz do desenho efetivo do procedimento consensual.<\/p>\n

A solu\u00e7\u00e3o consensual institu\u00edda pela IN 91\/2022 consiste em procedimento consistente para resolver controv\u00e9rsias jur\u00eddicas concretas, relacionadas \u00e0 legalidade, \u00e0 economicidade ou \u00e0 adequa\u00e7\u00e3o de atos e contratos administrativos j\u00e1 praticados ou em execu\u00e7\u00e3o. Negociar a corre\u00e7\u00e3o de irregularidade, ajustar a execu\u00e7\u00e3o de contratos ou recompor o interesse p\u00fablico em face de uma disfun\u00e7\u00e3o administrativa \u00e9 atua\u00e7\u00e3o t\u00edpica de controle, ainda que exercida por meio de t\u00e9cnicas cooperativas.<\/p>\n

O procedimento consensual n\u00e3o afasta os poderes tradicionais do TCU. A solu\u00e7\u00e3o negociada \u00e9 submetida \u00e0 aprecia\u00e7\u00e3o colegiada do tribunal, que pode rejeit\u00e1-la se entender que n\u00e3o preserva adequadamente o interesse p\u00fablico. O poder sancionador permanece intacto, assim como a possibilidade de julgamento formal de contas e de aplica\u00e7\u00e3o de determina\u00e7\u00f5es e recomenda\u00e7\u00f5es.<\/p>\n

A cr\u00edtica que identifica na media\u00e7\u00e3o um exerc\u00edcio disfar\u00e7ado de gest\u00e3o p\u00fablica parte, em geral, de uma concep\u00e7\u00e3o excessivamente formalista do controle, que ignora a dimens\u00e3o pr\u00e1tica e institucional das decis\u00f5es do TCU. Em ambiente administrativo complexo, controlar tamb\u00e9m significa escolher a forma mais adequada de intervir para proteger o interesse p\u00fablico. A solu\u00e7\u00e3o consensual, quando corretamente estruturada e controlada, insere-se plenamente nesse espa\u00e7o leg\u00edtimo de atua\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

A LINDB e o dever de decis\u00f5es de controle respons\u00e1veis<\/strong><\/p>\n

A incorpora\u00e7\u00e3o da consensualidade \u00e0 atua\u00e7\u00e3o dos \u00f3rg\u00e3os de controle \u00e9 plenamente compat\u00edvel com o quadro normativo estabelecido pela Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas do Direito Brasileiro, que, desde 2018, passou a impor deveres expl\u00edcitos e vinculantes tamb\u00e9m aos \u00f3rg\u00e3os de controle, exigindo que suas decis\u00f5es sejam motivadas, proporcionais e sens\u00edveis \u00e0s consequ\u00eancias pr\u00e1ticas que delas decorrem.<\/p>\n

A LINDB, ao exigir a considera\u00e7\u00e3o das consequ\u00eancias pr\u00e1ticas, afasta a ideia de um controle indiferente aos resultados e imp\u00f5e aos \u00f3rg\u00e3os fiscalizadores o dever de calibrar sua atua\u00e7\u00e3o. Nesse contexto, decis\u00f5es de controle que ignoram o impacto concreto de suas determina\u00e7\u00f5es \u2014 como a paralisa\u00e7\u00e3o de contratos estrat\u00e9gicos, a descontinuidade de servi\u00e7os p\u00fablicos ou a judicializa\u00e7\u00e3o prolongada de controv\u00e9rsias \u2014 podem, paradoxalmente, comprometer o pr\u00f3prio interesse p\u00fablico que se pretende proteger.<\/p>\n

Ao permitir que conflitos complexos sejam resolvidos por meio de solu\u00e7\u00f5es constru\u00eddas de forma institucionalizada, com controle colegiado e preserva\u00e7\u00e3o da legalidade, a consensualidade contribui para decis\u00f5es mais proporcionais e eficazes. N\u00e3o se trata de flexibilizar o controle ou relativizar a legalidade, mas de concretiz\u00e1-la de maneira respons\u00e1vel e inteligente.<\/p>\n

Transpar\u00eancia, colegialidade e institucionalidade do procedimento consensual<\/strong><\/p>\n

A legitimidade da solu\u00e7\u00e3o consensual no \u00e2mbito do TCU est\u00e1 diretamente associada ao desenho institucional do procedimento adotado. A IN 91\/2022 n\u00e3o instituiu um espa\u00e7o informal de negocia\u00e7\u00e3o, mas estruturou um rito administrativo espec\u00edfico, com crit\u00e9rios de admissibilidade, instru\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica, participa\u00e7\u00e3o das partes envolvidas e delibera\u00e7\u00e3o final pelo colegiado do tribunal.<\/p>\n

O papel da unidade t\u00e9cnica respons\u00e1vel pela condu\u00e7\u00e3o da solu\u00e7\u00e3o consensual \u00e9 central nesse desenho. A atua\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica permite organizar o di\u00e1logo entre os envolvidos, sistematizar as informa\u00e7\u00f5es relevantes, avaliar os riscos jur\u00eddicos e econ\u00f4micos e submeter a solu\u00e7\u00e3o constru\u00edda ao crivo institucional do tribunal. N\u00e3o se trata de negocia\u00e7\u00e3o livre ou desregulada, mas de procedimento controlado, documentado e pass\u00edvel de fiscaliza\u00e7\u00e3o interna e externa[1].<\/p>\n

A delibera\u00e7\u00e3o colegiada, por sua vez, funciona como inst\u00e2ncia de controle final da consensualidade. O tribunal avalia se a solu\u00e7\u00e3o apresentada preserva a legalidade, a economicidade e o interesse p\u00fablico. Caso entenda que esses par\u00e2metros n\u00e3o foram atendidos, o consenso pode ser rejeitado, com retomada das vias tradicionais de controle.<\/p>\n

Esse modelo refor\u00e7a a transpar\u00eancia e a legitimidade democr\u00e1tica da atua\u00e7\u00e3o do TCU, afastando a ideia de que a consensualidade operaria em ambiente opaco ou discricion\u00e1rio. Ao contr\u00e1rio, a institucionaliza\u00e7\u00e3o do procedimento amplia a rastreabilidade das decis\u00f5es e permite maior controle social sobre a atua\u00e7\u00e3o do \u00f3rg\u00e3o de controle.<\/p>\n

Natureza jur\u00eddica da solu\u00e7\u00e3o consensual e limites constitucionais<\/strong><\/p>\n

A an\u00e1lise da natureza jur\u00eddica da solu\u00e7\u00e3o consensual no \u00e2mbito do TCU \u00e9 essencial para afastar interpreta\u00e7\u00f5es que a equiparam indevidamente \u00e0 jurisdi\u00e7\u00e3o ou \u00e0 arbitragem. O procedimento institu\u00eddo pela IN 91\/2022 n\u00e3o produz coisa julgada, n\u00e3o extingue direitos nem impede o acesso ao Poder Judici\u00e1rio. Tampouco substitui a atua\u00e7\u00e3o administrativa dos \u00f3rg\u00e3os respons\u00e1veis pela execu\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas p\u00fablicas ou suas pr\u00f3prias solu\u00e7\u00f5es consensuais de conflitos.<\/p>\n

A solu\u00e7\u00e3o consensual constitui exerc\u00edcio qualificado da fun\u00e7\u00e3o de controle, orientado \u00e0 corre\u00e7\u00e3o de controv\u00e9rsias jur\u00eddicas concretas e \u00e0 recomposi\u00e7\u00e3o do interesse p\u00fablico. A atua\u00e7\u00e3o do tribunal permanece vinculada aos par\u00e2metros constitucionais do controle externo, sem extrapola\u00e7\u00e3o de compet\u00eancias ou invas\u00e3o da esfera de outros Poderes.<\/p>\n

Estudos recentes t\u00eam demonstrado que o instrumento consensual n\u00e3o rompe o desenho constitucional do controle, desde que observados limites claros quanto \u00e0 voluntariedade, \u00e0 motiva\u00e7\u00e3o das decis\u00f5es e \u00e0 preserva\u00e7\u00e3o das compet\u00eancias institucionais envolvidas[2]. O debate jur\u00eddico relevante, portanto, n\u00e3o reside na exist\u00eancia do procedimento, mas na sua adequada conforma\u00e7\u00e3o e aplica\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Essa constata\u00e7\u00e3o refor\u00e7a a inadequa\u00e7\u00e3o de abordagens que buscam resolver a controv\u00e9rsia por meio da invalida\u00e7\u00e3o abstrata do instrumento. A solu\u00e7\u00e3o consensual n\u00e3o \u00e9 desvio institucional, mas t\u00e9cnica de controle cuja constitucionalidade deve ser analisada \u00e0 luz de seu funcionamento concreto e de seus resultados.<\/p>\n

Evid\u00eancias emp\u00edricas e amadurecimento institucional do modelo<\/strong><\/p>\n

Para al\u00e9m do debate te\u00f3rico, a solu\u00e7\u00e3o consensual no \u00e2mbito do TCU j\u00e1 vem sendo objeto de an\u00e1lise emp\u00edrica sistematizada. Pesquisas recentes mapearam casos concretos submetidos \u00e0 solu\u00e7\u00e3o consensual, envolvendo diferentes \u00e1reas da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, como contratos de infraestrutura, regula\u00e7\u00e3o setorial e ajustes administrativos complexos.<\/p>\n

Esses estudos indicam que o modelo consensual tem sido utilizado, em regra, em situa\u00e7\u00f5es de elevada complexidade jur\u00eddica e econ\u00f4mica, nas quais a aplica\u00e7\u00e3o autom\u00e1tica de san\u00e7\u00f5es ou a invalida\u00e7\u00e3o de atos poderia gerar preju\u00edzos sist\u00eamicos relevantes. A consensualidade tem permitido a corre\u00e7\u00e3o de falhas, a recomposi\u00e7\u00e3o do interesse p\u00fablico e a redu\u00e7\u00e3o da litigiosidade, sem afastar o controle institucional[3].<\/p>\n

A an\u00e1lise emp\u00edrica tamb\u00e9m evidencia que o procedimento est\u00e1 em fase de aprendizado institucional. H\u00e1 espa\u00e7o para aperfei\u00e7oamentos, ajustes procedimentais e maior clareza quanto aos crit\u00e9rios de admissibilidade e aos par\u00e2metros de avalia\u00e7\u00e3o dos consensos. Esse dado, longe de fragilizar o modelo, refor\u00e7a a necessidade de acompanhamento cr\u00edtico e construtivo, em vez de nega\u00e7\u00e3o abstrata de sua legitimidade.<\/p>\n

O amadurecimento institucional da consensualidade no controle externo exige debate qualificado, baseado em evid\u00eancias, e n\u00e3o solu\u00e7\u00f5es bin\u00e1rias. A experi\u00eancia j\u00e1 acumulada demonstra que o instrumento pode funcionar de forma compat\u00edvel com a Constitui\u00e7\u00e3o, desde que submetido a controles adequados e orientado \u00e0 efetiva prote\u00e7\u00e3o do interesse p\u00fablico.<\/p>\n

Considera\u00e7\u00f5es finais<\/strong><\/p>\n

A an\u00e1lise desenvolvida permite concluir que a institucionaliza\u00e7\u00e3o da solu\u00e7\u00e3o consensual no \u00e2mbito do TCU representa adapta\u00e7\u00e3o funcional compat\u00edvel com as exig\u00eancias contempor\u00e2neas de racionalidade decis\u00f3ria, efici\u00eancia administrativa e seguran\u00e7a jur\u00eddica num contexto em que a consensualidade passou a ser compreendida como t\u00e9cnica leg\u00edtima de atua\u00e7\u00e3o administrativa, compat\u00edvel com a legalidade e orientada \u00e0 prote\u00e7\u00e3o mais efetiva do interesse p\u00fablico.<\/p>\n

No \u00e2mbito do controle externo, essa concep\u00e7\u00e3o \u00e9 paradigm\u00e1tica da passagem de uma l\u00f3gica centrada exclusivamente na repress\u00e3o posterior para modelos que valorizam a preven\u00e7\u00e3o de danos, a corre\u00e7\u00e3o de rumos e a recomposi\u00e7\u00e3o material de situa\u00e7\u00f5es administrativas disfuncionais.<\/p>\n

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Ao institucionalizar procedimentos de media\u00e7\u00e3o para processos de sua compet\u00eancia, o TCU responde a um ambiente administrativo mais complexo, no qual a simples aplica\u00e7\u00e3o de san\u00e7\u00f5es ou a invalida\u00e7\u00e3o tardia de atos pode produzir preju\u00edzos maiores ao interesse p\u00fablico do que aqueles que se pretende evitar.<\/p>\n

Por fim, a institui\u00e7\u00e3o da Secex-Consenso vem somar a iniciativas semelhantes de outros \u00f3rg\u00e3os e entidades p\u00fablicos, contribuindo para a constru\u00e7\u00e3o de uma cultura de solu\u00e7\u00e3o consensual de controv\u00e9rsias, preven\u00e7\u00e3o de conflitos administrativos e para promover um ambiente institucional de maior seguran\u00e7a jur\u00eddica, t\u00e3o fundamental para os investimentos estrat\u00e9gicos de que o pa\u00eds precisa.<\/p>\n

[1] Sobre o rito procedimental: KUSMA, T. F. Secex Consenso e a Instru\u00e7\u00e3o Normativa n. 91\/2022. Revista do Minist\u00e9rio P\u00fablico de Contas do Paran\u00e1<\/strong>, 2023.<\/p>\n

[2] SOUZA, Andrea Barreto de; AZEVEDO, Thiago Rodrigues de. Solu\u00e7\u00e3o consensual de controv\u00e9rsias no Tribunal de Contas da Uni\u00e3o: natureza jur\u00eddica e desafios do instrumento processual criado pela Instru\u00e7\u00e3o Normativa n\u00ba 91\/2022. Revista do Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina<\/strong>, ano 3, n. 4, nov. 2024\/abr. 2025, p. 133-5.<\/p>\n

[3] SALOM\u00c3O, Luis Felipe; LEME, Elton; ZYMLER, Benjamin (coord.). Consensualidade no \u00e2mbito do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o: <\/strong>estudos de caso da Secex Consenso. Rio de Janeiro: Funda\u00e7\u00e3o Get\u00falio Vargas, 2024.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Introdu\u00e7\u00e3o: consensualidade e transforma\u00e7\u00e3o do controle p\u00fablico O consensualismo na administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica surge como resposta a um contexto jur\u00eddico-institucional marcado pela intensifica\u00e7\u00e3o da judicializa\u00e7\u00e3o de conflitos administrativos, pelo aumento da complexidade regulat\u00f3ria e contratual e pelo elevado custo \u2014 financeiro, institucional e social \u2014 da resolu\u00e7\u00e3o tardia de controv\u00e9rsias. Ao questionar a legitimidade do Tribunal […]<\/p>\n","protected":false},"author":0,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":[],"categories":[1],"tags":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/20214"}],"collection":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=20214"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/20214\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=20214"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=20214"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=20214"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}