Ao revolucionar rela\u00e7\u00f5es de interdepend\u00eancia entre diferentes empresas e mercados, tecnologias digitais passaram a demandar novas ferramentas regulat\u00f3rias e concorrenciais \u2013 ou, ao menos, a revis\u00e3o e o aperfei\u00e7oamento de instrumentos j\u00e1 existentes. Quando se trata de plataformas digitais, sobretudo em contextos nos quais elas se interconectam e passam a estruturar ecossistemas complexos, um desafio torna-se cada vez mais evidente: como garantir condi\u00e7\u00f5es de competitividade nesses ecossistemas?<\/p>\n
A solu\u00e7\u00e3o mais frequentemente apontada pela literatura \u00e9 a introdu\u00e7\u00e3o de interoperabilidade<\/em>. Esse conceito pode ser traduzido como a capacidade de conectar produtos, servi\u00e7os, sistemas e tecnologias entre empresas diferentes. A interoperabilidade permite, ainda, que dados e informa\u00e7\u00f5es sejam compartilhados entre m\u00faltiplos atores, reduzindo assimetrias de informa\u00e7\u00e3o, bem como barreiras \u00e0 entrada e \u00e0 expans\u00e3o.<\/p>\n Conhe\u00e7a o JOTA<\/span> PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transpar\u00eancia e previsibilidade para empresas<\/span><\/a><\/p>\n Apesar do seu potencial para abertura de mercados, a introdu\u00e7\u00e3o da interoperabilidade efetiva n\u00e3o \u00e9 tarefa trivial. Para que funcione como ferramenta regulat\u00f3ria eficaz e inovadoras nos mercados digitais, sua implementa\u00e7\u00e3o deve considerar diferentes dimens\u00f5es jur\u00eddicas, t\u00e9cnicas e econ\u00f4micas, como demostraremos a seguir.<\/p>\n A literatura especializada j\u00e1 identificou o modo como, rapidamente, plataformas digitais passaram a organizar mercados interconectados, dando origem a rela\u00e7\u00f5es est\u00e1veis de complementariedade e depend\u00eancia entre diversos agentes econ\u00f4micos. O conceito de ecossistemas digitais<\/a>, entendidos como conjuntos de produtos, servi\u00e7os e agentes articulados em torno de uma infraestrutura central, se consolidou como uma chave anal\u00edtica valiosa para descrever e examinar a estrutura e o funcionamento desses mercados.<\/p>\n Importante dizer que adotar ecossistemas digitais como unidades de an\u00e1lise nos leva al\u00e9m do conceito cl\u00e1ssico de mercados relevantes, compreendidos em suas especificidades. Isso porque ecossistemas digitais s\u00e3o, essencialmente, ambientes econ\u00f4micos integrados, em que componentes e atores devem ser identificados e analisados em suas rela\u00e7\u00f5es din\u00e2micas e conglomeradas<\/a>, mas sobretudo interdependentes. Nesse sentido, um mesmo ecossistema pode abranger e articular, diversos mercados relevantes.<\/p>\n Uma preocupa\u00e7\u00e3o central consiste no fato de que alguns agentes econ\u00f4micos (tamb\u00e9m chamados de gatekeepers<\/em>), ao ocuparem posi\u00e7\u00f5es privilegiadas nesses ecossistemas, concentram o poder para definir as regras de organiza\u00e7\u00e3o e funcionamento do ambiente econ\u00f4mico, bem como para determinar quais participantes podem acessar o ecossistema e em quais condi\u00e7\u00f5es se beneficiar das in\u00fameras rela\u00e7\u00f5es e possibilidades por ele viabilizadas ou facilitadas.<\/p>\n Essas rela\u00e7\u00f5es incluem n\u00e3o apenas usu\u00e1rios finais, mas tamb\u00e9m usu\u00e1rios comerciais, que oferecem servi\u00e7os complementares e, em certos casos, rivais. A estrutura desses mercados possibilita, resumidamente, que certos agentes empresariais se valham de tal posi\u00e7\u00e3o privilegiada para influenciar a entrada e a aloca\u00e7\u00e3o de valor entre os participantes do ecossistema, com implica\u00e7\u00f5es relevantes para a concorr\u00eancia em mercados digitais.<\/p>\n A introdu\u00e7\u00e3o de regras de interoperabilidade pode, no contexto de ecossistemas digitais, ampliar as possibilidades de concorr\u00eancia no interior<\/em> de ecossistemas e tamb\u00e9m entre<\/em> ecossistemas distintos. A interoperabilidade pode, assim, ser compreendida como uma ferramenta regulat\u00f3ria e concorrencial: uma vez determinada, ela pode promover efeitos desej\u00e1veis em mercados digitais, especialmente em suas conforma\u00e7\u00f5es mais propensas ao fechamento e \u00e0 endogenia. Um exemplo evidente \u00e9 a utiliza\u00e7\u00e3o da interoperabilidade para coibir a pr\u00e1tica se self-preferencing<\/em><\/a>, preocupa\u00e7\u00e3o anti-competitiva recorrente em ambientes digitais.<\/p>\n Assim, quando normas regulat\u00f3rias obrigam ecossistemas a adotarem regras que permitam a atua\u00e7\u00e3o de agentes econ\u00f4micos externos ao ecossistema, a concorr\u00eancia, a inova\u00e7\u00e3o, a diversidade e a liberdade de escolha nos mercados tendem a ser fortalecidas.<\/p>\n J\u00e1 na aus\u00eancia de regras de interoperabilidade, ecossistemas digitais podem se tornar cada vez mais fechados, operando como silos imperme\u00e1veis \u00e0 concorr\u00eancia. Nesses casos, determinados agentes econ\u00f4micos \u2013 sobretudo os gatekeepers <\/em>\u2013 podem consolidar seu poder de mercado e, no limite, impedir o acesso de potenciais concorrentes.<\/p>\n Por isso, a determina\u00e7\u00e3o de regras de interoperabilidade envolvendo, entre outras coisas, a oferta de APIs (Application Program Interfaces) ou a ado\u00e7\u00e3o de padr\u00f5es t\u00e9cnicos comuns, pode fazer frente a certos riscos concorr\u00eancias, especialmente aqueles associados \u00e0s externalidades de rede e din\u00e2micas de winner takes all<\/em> t\u00edpicas das grandes plataformas. Importante frisar, no entanto, que a interoperabilidade deve ser capaz de preservar seguran\u00e7a, privacidade, confian\u00e7a e transpar\u00eancia, em benef\u00edcio n\u00e3o apenas dos participantes dos ecossistemas, mas tamb\u00e9m em favor de usu\u00e1rios finais e consumidores.<\/p>\n A interoperabilidade n\u00e3o pode, por exemplo, gerar assimetrias ou incertezas quanto \u00e0 responsabilidade jur\u00eddica por il\u00edcitos praticados no interior do ecossistema digital. N\u00e3o se trata de algo simples, o que refor\u00e7a a premissa de que a interoperabilidade requer uma arquitetura jur\u00eddica e uma governan\u00e7a regulat\u00f3ria sofisticadas.<\/p>\n A interoperabilidade j\u00e1 vem sendo adotada como instrumento regulat\u00f3rio central em legisla\u00e7\u00f5es recentes voltadas \u00e0 abertura de mercados organizados em ecossistemas digitais. Na Uni\u00e3o Europeia, o Digital Markets Act<\/a> (DMA) define interoperabilidade como a capacidade de troca e uso m\u00fatuo de informa\u00e7\u00f5es entre sistemas e interfaces, e imp\u00f5e aos gatekeepers<\/em> a obriga\u00e7\u00e3o de garantir interoperabilidade efetiva e gratuita com hardware, software e funcionalidades \u00e0s quais eles pr\u00f3prios t\u00eam acesso, resguardada a ado\u00e7\u00e3o de medidas proporcionais para prote\u00e7\u00e3o da integridade e da seguran\u00e7a dos sistemas.<\/p>\n No Brasil, a interoperabilidade tamb\u00e9m tem sido mobilizada como solu\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria para a abertura de mercados concentrados. Um caso emblem\u00e1tico foi o processo de reestrutura\u00e7\u00e3o do mercado de meios de pagamento conduzido pelo Banco Central, que eliminou a exclusividade entre bandeiras e credenciadoras e criou condi\u00e7\u00f5es ison\u00f4micas e transparentes para a entrada de novos participantes.<\/p>\n A Lei 12.865\/2013<\/a> consagrou a interoperabilidade<\/a> como princ\u00edpio do Sistema Brasileiro de Pagamentos, permitindo que diferentes agentes capturassem, processassem e liquidassem transa\u00e7\u00f5es de m\u00faltiplas bandeiras. A regulamenta\u00e7\u00e3o subsequente operacionalizou esse princ\u00edpio ao exigir crit\u00e9rios claros de acesso, integra\u00e7\u00e3o tecnol\u00f3gica e homologa\u00e7\u00e3o de novos participantes, o que resultou em redu\u00e7\u00e3o de tarifas, expans\u00e3o da aceita\u00e7\u00e3o de cart\u00f5es e maior dinamismo concorrencial.<\/p>\n Mais recentemente, a Lei 14.442\/2022<\/a>, que reformou o Programa de Alimenta\u00e7\u00e3o do Trabalhador (PAT), introduziu regras de interoperabilidade e portabilidade<\/a> nos arranjos de vale-alimenta\u00e7\u00e3o e vale-refei\u00e7\u00e3o, ampliando a liberdade de escolha dos trabalhadores e reduzindo barreiras \u00e0 concorr\u00eancia entre prestadores. A interoperabilidade tamb\u00e9m figura no PL 4675\/2025<\/a>, que prop\u00f5e a designa\u00e7\u00e3o e desenho de obriga\u00e7\u00f5es especiais para agentes de relev\u00e2ncia sist\u00eamica, que podem incluir o dever de oferecer mecanismos gratuitos e efetivos de interoperabilidade por meio de interfaces tecnol\u00f3gicas apropriadas.<\/p>\n A determina\u00e7\u00e3o meramente formal da interoperabilidade, por si s\u00f3, n\u00e3o \u00e9 suficiente para garantir um mercado contest\u00e1vel, isto \u00e9, propenso \u00e0 concorr\u00eancia. Por essa raz\u00e3o, a literatura especializada tem se dedicado a identificar os requisitos necess\u00e1rios para que a interoperabilidade funcione, na pr\u00e1tica, como um instrumento efetivo de abertura e contestabilidade dos ecossistemas digitais.<\/p>\n Como argumentam Scott Morton et al<\/em>.<\/a>, o sucesso na desagrega\u00e7\u00e3o de um ecossistema fechado e na promo\u00e7\u00e3o da concorr\u00eancia exige um arranjo regulat\u00f3rio capaz de neutralizar os incentivos do incumbente para minar a competi\u00e7\u00e3o. Tal arranjo deve estar ancorado em normas que assegurem o acesso n\u00e3o discriminat\u00f3rio \u00e0 infraestrutura essencial e confiram ao regulador o poder de supervisionar e coibir pr\u00e1ticas que busquem degradar propositalmente a funcionalidade de players rivais.<\/p>\n Ou seja, a solu\u00e7\u00e3o, segundo esses autores, n\u00e3o \u00e9 apenas exigir o acesso, mas dotar o regulador de instrumentos para garantir ao longo do tempo um acesso n\u00e3o discriminat\u00f3rio. Bourreau et al<\/em>.<\/a> corroboram essa vis\u00e3o, argumentando que a supervis\u00e3o e o licenciamento por um terceiro confi\u00e1vel s\u00e3o essenciais para dar conta de preocupa\u00e7\u00f5es de seguran\u00e7a e para garantir a neutralidade da infraestrutura.<\/p>\n A exig\u00eancia de interoperabilidade n\u00e3o se esgota, ainda, no plano jur\u00eddico-regulat\u00f3rio. Brown<\/a> ressalta que os elementos fundamentais da interoperabilidade s\u00e3o protocolos e APIs abertos, que viabilizam o interc\u00e2mbio de dados de forma padronizada. Na aus\u00eancia de padroniza\u00e7\u00e3o, ou quando h\u00e1 depend\u00eancia de interfaces controladas unilateralmente pelo incumbente, a concorr\u00eancia \u00e9, desde um de um ponto de vista t\u00e9cnico, inviabilizada. A interoperabilidade materializa-se, assim, na ado\u00e7\u00e3o efetiva e sustent\u00e1vel de certos padr\u00f5es comuns que eliminem a depend\u00eancia de interfaces controladas unilateralmente por um \u00fanico player.<\/p>\nEcossistemas digitais: caracter\u00edsticas<\/h2>\n
Interoperabilidade como ferramenta regulat\u00f3ria e concorrencial<\/h2>\n
Requisitos para uma interoperabilidade efetiva<\/h2>\n