Motivado pelas recentes discuss\u00f5es em torno do contencioso tribut\u00e1rio ap\u00f3s a reforma tribut\u00e1ria sobre o consumo, institu\u00edda pela Emenda Constitucional 132 de 2023, e a iminente aprova\u00e7\u00e3o do PLP 108 de 2024, este artigo pretende analisar algumas das principais causas para o alto volume de contencioso tribut\u00e1rio no Brasil e apresentar algumas propostas para contribuir para sua redu\u00e7\u00e3o.<\/p>\n
Para an\u00e1lise, entendemos ser importante realizar uma divis\u00e3o entre: a) o contencioso j\u00e1 existente; e b) o contencioso que ainda est\u00e1 por vir, com base nas novas regras ap\u00f3s o in\u00edcio da vig\u00eancia da reforma tribut\u00e1ria.<\/p>\n
Conhe\u00e7a o JOTA<\/span> PRO Tributos, plataforma de monitoramento tribut\u00e1rio para empresas e escrit\u00f3rios com decis\u00f5es e movimenta\u00e7\u00f5es do Carf, STJ e STF<\/span><\/a><\/p>\n Apesar de eventuais altera\u00e7\u00f5es no direito material que possam reduzir os lit\u00edgios, existem medidas de cunho processual, de gest\u00e3o de acervo e de natureza consensual, que podem caminhar em paralelo para contribuir para a redu\u00e7\u00e3o da litigiosidade e do estoque de processos.<\/p>\n No que diz respeito ao contencioso j\u00e1 existente, algumas medidas de redu\u00e7\u00e3o j\u00e1 v\u00eam sendo implementadas, especialmente por meio dos programas de transa\u00e7\u00e3o, que t\u00eam evolu\u00eddo n\u00e3o s\u00f3 para a concess\u00e3o de descontos para regulariza\u00e7\u00e3o de d\u00e9bitos considerados irrecuper\u00e1veis ou de dif\u00edcil recupera\u00e7\u00e3o, mas tamb\u00e9m para permitir a negocia\u00e7\u00e3o de d\u00e9bitos de mat\u00e9rias mais controvertidas, como atualmente disciplinado em \u00e2mbito federal pelo Programa de Transa\u00e7\u00e3o Integral (PTI).<\/p>\n Estes programas, al\u00e9m de outras modalidades de programas de anistia que ainda s\u00e3o veiculados pelos entes p\u00fablicos, t\u00eam o cond\u00e3o de gerar arrecada\u00e7\u00e3o e redu\u00e7\u00e3o de estoques, mas n\u00e3o impedem a gera\u00e7\u00e3o de novas demandas \u2013 com exce\u00e7\u00e3o dos programas de transa\u00e7\u00e3o espec\u00edficos de algumas teses que exigem uma desist\u00eancia abrangente da discuss\u00e3o.<\/p>\n Para o que n\u00e3o for pass\u00edvel de solu\u00e7\u00e3o por meio desses programas, os principais fatores que entendemos contribuir para o alto volume de lit\u00edgios tribut\u00e1rios s\u00e3o:<\/p>\n demora e a falta de uniformidade, coer\u00eancia e previsibilidade nos julgamentos; Um dos principais avan\u00e7os trazidos pela reforma tribut\u00e1ria parece atacar o ponto \u201ca\u201d acima e diz respeito \u00e0 uniformiza\u00e7\u00e3o das regras da tributa\u00e7\u00e3o sobre o consumo, altamente pulverizadas no contexto atual. Se h\u00e1 clareza na legisla\u00e7\u00e3o e o conhecimento de seus termos, por parte dos contribuintes, a tend\u00eancia \u00e9 de redu\u00e7\u00e3o dos \u00edndices de desconformidade fiscal.<\/p>\n Em diversos casos, o que se verifica \u00e9 que contribuintes deixam de pagar algum tributo por falta de conhecimento e, considerando as rigorosas penalidades previstas na legisla\u00e7\u00e3o \u2013 o que a reda\u00e7\u00e3o atual do PLP 108 n\u00e3o altera \u2013, a op\u00e7\u00e3o pela judicializa\u00e7\u00e3o se torna praticamente intuitiva, n\u00e3o s\u00f3 sob a perspectiva de questionamento da razoabilidade da imposi\u00e7\u00e3o, mas tamb\u00e9m em raz\u00e3o da usual expectativa de abertura de algum programa de parcelamento\/anistia que viabilize o pagamento da d\u00edvida em condi\u00e7\u00f5es mais vantajosas.<\/p>\n A uniformidade, no entanto, n\u00e3o opera somente no plano da reda\u00e7\u00e3o ou edi\u00e7\u00e3o da legisla\u00e7\u00e3o, mas tamb\u00e9m e principalmente, no plano da aplica\u00e7\u00e3o das normas. Tribunais e cortes administrativos muitas vezes ignoram pronunciamentos do Judici\u00e1rio favor\u00e1veis aos contribuintes por suposta falta de autoriza\u00e7\u00e3o legal\/regimental ou, ainda, sob o argumento de que apenas os precedentes vinculantes, proferidos por Tribunais Superiores seriam de observ\u00e2ncia obrigat\u00f3ria.<\/p>\n Por outro lado, em muitos casos, vemos aplica\u00e7\u00e3o de precedentes isolados (n\u00e3o vinculantes) para justificar a ado\u00e7\u00e3o de posicionamentos favor\u00e1veis ao fisco e, consequentemente, a manuten\u00e7\u00e3o de eventuais cobran\u00e7as.<\/p>\n A t\u00edtulo exemplificativo, considerando os precedentes favor\u00e1veis aos contribuintes no \u00e2mbito da 1\u00aa e da 2\u00aa Turma do STJ para autorizar a dedu\u00e7\u00e3o de Juros sobre Capital Pr\u00f3prio (JCP) de anos retroativos da base de c\u00e1lculo do IRPJ, o Carf vinha aplicando o entendimento do Judici\u00e1rio, mas, em vota\u00e7\u00e3o recente \u2013 com mudan\u00e7a de composi\u00e7\u00e3o na C\u00e2mara Superior \u2013, voltou a decidir pela manuten\u00e7\u00e3o das cobran\u00e7as por aus\u00eancia de decis\u00e3o vinculante no STJ. (Ac\u00f3rd\u00e3o 9101-007.398).<\/p>\n De forma bastante distinta, no que diz respeito \u00e0 incid\u00eancia de IOF em contratos de conta corrente, encontramos diversas decis\u00f5es no Carf confirmando autua\u00e7\u00f5es baseadas em decis\u00e3o isolada do STJ, mesmo ap\u00f3s o STF ter decidido que a possibilidade da cobran\u00e7a deveria ser casu\u00edstica (Ac\u00f3rd\u00e3o 9303-015.128), demonstrando que a aplica\u00e7\u00e3o dos precedentes do Judici\u00e1rio em esfera administrativa n\u00e3o possui nenhuma coer\u00eancia.<\/p>\n Ainda que as cortes administrativas sejam vinculadas ao Minist\u00e9rio da Fazenda (ou secretarias), \u00e9 fato que s\u00e3o \u00f3rg\u00e3os de controle de legalidade, dos quais se espera coer\u00eancia e compromisso com a gest\u00e3o do bem p\u00fablico. Por esse motivo, a exist\u00eancia de alinhamento entre as decis\u00f5es proferidas pelos \u00f3rg\u00e3os julgadores administrativos e judiciais deveria ser preconizada em todo e qualquer caso \u2013 e n\u00e3o apenas utilizada para justificar decis\u00f5es baseadas em, ao que tudo indica, ju\u00edzo de conveni\u00eancia.<\/p>\n Mais do que isso: se uma discuss\u00e3o ser\u00e1 decidida pelos Tribunais Superiores, qual o prop\u00f3sito de continuar julgando \u2013 mantendo na maioria dos casos \u2013 autua\u00e7\u00f5es na esfera administrativa a respeito do mesmo assunto?<\/p>\n Lembramos que o Carf chegou a prever a suspens\u00e3o de processos com repercuss\u00e3o geral pendente de julgamento e acabou, posteriormente, retirando essa previs\u00e3o de seu regimento, por conta do ac\u00famulo de casos. Essa experi\u00eancia tida como malsucedida, no entanto, n\u00e3o pode ser vista como um impedimento para tal tipo de solu\u00e7\u00e3o, al\u00e9m de al\u00e9m de subverter a finalidade das cortes administrativas de julgamento de \u00f3rg\u00e3os de controle de legalidade em \u00f3rg\u00e3os de arrecada\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Da mesma forma como o STJ e o STF possuem comiss\u00f5es\/n\u00facleos de precedentes para verificar multiplicidade de recursos a respeito da mesma discuss\u00e3o e eventual sugest\u00e3o de afeta\u00e7\u00e3o ao rito de recursos repetitivos, os pr\u00f3prios \u00f3rg\u00e3os administrativos de julgamento tamb\u00e9m possuem seus meios de controle dos processos.<\/p>\n Eventual ac\u00famulo de estoque em raz\u00e3o de pend\u00eancia de julgamento pelas Cortes Superiores deveria ser informado a estas \u00faltimas com o prop\u00f3sito de tentar evitar o aumento cont\u00ednuo de estoques. Nesse sentido, uma das propostas deste artigo seria de melhoria na interlocu\u00e7\u00e3o entre os \u00f3rg\u00e3os de aplica\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Um \u00f3timo exemplo foi a cria\u00e7\u00e3o do Comit\u00ea de Harmoniza\u00e7\u00e3o[1]<\/a> pela Lei Complementar 214 e propostas de altera\u00e7\u00e3o pelo PLP 108, considerando que teremos o Carf julgando CBS e o Comit\u00ea Gestor julgando IBS \u2013 na maioria das vezes interpretando as mesmas normas.<\/p>\n Na rela\u00e7\u00e3o entre cortes administrativas e judiciais, o aumento de interlocu\u00e7\u00e3o entre os \u00f3rg\u00e3os pode ajudar na redu\u00e7\u00e3o de estoques por meio do aproveitamento e interconex\u00e3o dos dados de cada corte para mapear e, eventualmente, abreviar discuss\u00f5es que se arrastam por muito tempo aguardando forma\u00e7\u00e3o de jurisprud\u00eancia administrativa e, somente ent\u00e3o, no Judici\u00e1rio.<\/p>\n A interlocu\u00e7\u00e3o muitas vezes ocorre por meio das Procuradorias da Fazenda e dos Estados na tentativa de defender a arrecada\u00e7\u00e3o dos respectivos entes \u2013 fun\u00e7\u00e3o que lhes cabe \u2013, mas sem uma efetiva interlocu\u00e7\u00e3o propositiva entre os \u00f3rg\u00e3os de julgamento administrativo e os Tribunais Judiciais.<\/p>\n Por fim, na pr\u00f3pria rela\u00e7\u00e3o entre STJ e STF entendemos que poderia haver aprimoramentos com o intuito de melhorar a interlocu\u00e7\u00e3o, especialmente no que diz respeito \u00e0 sele\u00e7\u00e3o de recursos representativos de controv\u00e9rsia e temas de recursos repetitivos.<\/p>\n Em v\u00e1rios casos, vemos posi\u00e7\u00f5es contrastantes dos tribunais no que diz respeito \u00e0 aus\u00eancia\/presen\u00e7a de quest\u00e3o constitucional, deixando os contribuintes sem saber qual tribunal dar\u00e1 a \u201cpalavra final\u201d a respeito de determinada discuss\u00e3o. Essa incerteza contribui para o aumento do estoque, al\u00e9m da inseguran\u00e7a para os contribuintes, que n\u00e3o possuem previsibilidade do encerramento da discuss\u00e3o.<\/p>\n Outro motivo objeto de grande conflito diz respeito aos regulamentos e interpreta\u00e7\u00f5es fiscais sem respaldo em lei. Para aproveitar um exemplo utilizado acima, a restri\u00e7\u00e3o \u00e0 dedutibilidade de JCP da base de c\u00e1lculo do IRPJ e da CSLL, quando apurados em exerc\u00edcio anterior ao da decis\u00e3o assemblear que autoriza o seu pagamento, foi prevista em regulamento sem respaldo em lei e recha\u00e7ada pelo STJ no Tema 1319\/STJ.<\/p>\n O mesmo ocorreu no que diz respeito \u00e0 dedutibilidade de despesas do Programa de Alimenta\u00e7\u00e3o do Trabalhador (PAT) em que as restri\u00e7\u00f5es estabelecidas em Decreto e Instru\u00e7\u00e3o Normativa al\u00e9m das previstas em lei foram afastadas pelo STJ (AgInt no REsp 2.164.092\/CE e REsp 2.088.361\/CE).<\/p>\n No \u00e2mbito da reforma tribut\u00e1ria, infelizmente, n\u00e3o temos visto uma altera\u00e7\u00e3o nessa postura. Como amplamente noticiado recentemente, as Secretarias de Fazenda de S\u00e3o Paulo, Pernambuco e do Distrito Federal se posicionaram no sentido de que o IBS e a CBS dever\u00e3o ser inclu\u00eddos na base de c\u00e1lculo do ICMS a partir de 2027.<\/p>\n Referido posicionamento, baseado na aus\u00eancia de previs\u00e3o legal determinando de forma expressa a exclus\u00e3o, desconsidera que a EC 132\/2023 foi expressa ao prever que o IBS n\u00e3o integra sua base de c\u00e1lculo, que \u00e9 o valor da opera\u00e7\u00e3o. Se a base de c\u00e1lculo do ICMS \u00e9 o valor da opera\u00e7\u00e3o e o IBS n\u00e3o integra o valor da opera\u00e7\u00e3o, \u00e9 decorr\u00eancia l\u00f3gica que o IBS n\u00e3o integra a base de c\u00e1lculo do ICMS.<\/p>\n Essa vis\u00e3o tendenciosa e oportunista das normas aplic\u00e1veis \u00e0 reforma tribut\u00e1ria, infelizmente, mostra que a edi\u00e7\u00e3o de novas regras pode at\u00e9 superar algumas discuss\u00f5es existentes at\u00e9 agora, mas vai dar ensejo a novas discuss\u00f5es, com base nas novas regras de direito material.<\/p>\n Retomando a quest\u00e3o das penalidades, conforme mencionado acima, o PLP 108\/2024 tamb\u00e9m continua com a pr\u00e1tica reiterada no Brasil de percentuais elevados de multas de of\u00edcio de 75% sobre o valor do tributo, podendo chegar a 100% em caso de fraude e simula\u00e7\u00e3o e 150% em caso de reincid\u00eancia (art. 341-F).<\/p>\n Essa pr\u00e1tica, infelizmente, acaba sendo um est\u00edmulo para que os contribuintes se defendam ao inv\u00e9s de encerrar as discuss\u00f5es, pois, considerando a suspens\u00e3o da exigibilidade decorrente das discuss\u00f5es administrativas e os reiterados programas de anistia, ao discutir administrativamente, abre-se a possibilidade de desconto em valor superior aos descontos concedidos para pagamento logo ap\u00f3s o recebimento do auto de infra\u00e7\u00e3o, no m\u00e1ximo de 50% para pagamento \u00e0 vista (art. 341-H).<\/p>\n Sobre esse ponto, entendemos que os descontos para encerramento das discuss\u00f5es administrativas poderiam ser mais elevados \u2013 a t\u00edtulo exemplificativo, o Estado de S\u00e3o Paulo concede um desconto de 70% para pagamento \u00e0 vista de auto de infra\u00e7\u00e3o \u2013, assim como os incentivos de conformidade deveriam resultar em uma diferen\u00e7a maior de descontos nesses cen\u00e1rios, considerando que o PLP 108 concede somente um desconto adicional de 10% aos contribuintes que participarem do Programa Nacional de Conformidade (art. 341-H, \u00a7 1\u00ba).<\/p>\n
\na edi\u00e7\u00e3o de regulamentos (instru\u00e7\u00f5es normativas, portarias e decretos) e interpreta\u00e7\u00f5es (respostas a consultas) contr\u00e1rios ao previsto em lei; e
\npercentual elevado de multas atrelado a poucos incentivos de conformidade.<\/p>\nFalta de uniformidade, coer\u00eancia e previsibilidade nos julgamentos<\/h2>\n
Regulamenta\u00e7\u00e3o contr\u00e1ria \u00e0 lei<\/h2>\n
Penalidades elevadas e falta de incentivos de conformidade<\/h2>\n