O debate sobre os limites de altera\u00e7\u00e3o de objeto nos contratos administrativos ganhou novos contornos com a Lei 14.133\/2021. \u00c0 primeira vista, pareceria natural superar orienta\u00e7\u00f5es e entendimentos jurisprudenciais baseados na legisla\u00e7\u00e3o revogada. Mas, nem todo o racional constru\u00eddo a partir do regime anterior ficou obsoleto.<\/p>\n
\u00c9 o caso da Decis\u00e3o 215\/1999 do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o, que, embora proferida no contexto da Lei 8.666\/1993, consagra par\u00e2metros consequencialistas ainda \u00fateis para aferir a viabilidade de altera\u00e7\u00f5es contratuais que extrapolam os limites ordin\u00e1rios. Essa linha de continuidade parece ter sido reconhecida pelo pr\u00f3prio TCU no Ac\u00f3rd\u00e3o 1643\/2024-Plen\u00e1rio<\/a>, cujo voto condutor registrou que a Lei 14.133\/2021 n\u00e3o trouxe inova\u00e7\u00e3o capaz de tornar inaplic\u00e1vel a tese firmada naquele precedente.<\/p>\n Conhe\u00e7a o JOTA<\/span> PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transpar\u00eancia e previsibilidade para empresas<\/span><\/a><\/p>\n A discuss\u00e3o \u00e9 relevante porque a literalidade do art. 125, dispositivo que trata de limites de altera\u00e7\u00e3o contatual na Lei 14.133\/2021, poderia levar \u00e0 interpreta\u00e7\u00e3o de que se dirige apenas \u00e0s altera\u00e7\u00f5es de objeto promovidas unilateralmente pela Administra\u00e7\u00e3o, o que faria com que as altera\u00e7\u00f5es consensuais n\u00e3o tivessem limite expl\u00edcito na Lei.<\/p>\n De fato, um dos objetivos da limita\u00e7\u00e3o percentual \u00e9 proteger o contratado contra modifica\u00e7\u00f5es impostas pelo Poder P\u00fablico, detentor da prerrogativa unilateral de altera\u00e7\u00e3o contratual, com objetivo de melhor atendimento ao interesse p\u00fablico. Estabelece-se, ent\u00e3o, que o particular s\u00f3 est\u00e1 obrigado a suport\u00e1-las at\u00e9 o limite de 25% do valor inicial atualizado do contrato, no caso de obras, servi\u00e7os e compras, e de 50% nas reformas de edif\u00edcios e equipamentos.<\/p>\n Este, contudo, n\u00e3o \u00e9 o \u00fanico objetivo da norma. O dispositivo tamb\u00e9m visa proteger a competitividade nas licita\u00e7\u00f5es, a vincula\u00e7\u00e3o ao instrumento convocat\u00f3rio e a intangibilidade do objeto contratual. Valores estes que densificam e concretizam o art. 37, XXI, da Constitui\u00e7\u00e3o.<\/p>\n \u00c9 nesse contexto, e diante da aus\u00eancia de disposi\u00e7\u00e3o expressa na nova Lei, que surge a seguinte pergunta: haveria limites \u00e0s altera\u00e7\u00f5es consensuais<\/em> no regime de contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas em vigor? A resposta que apresentamos a seguir \u00e9 positiva.<\/p>\n Altera\u00e7\u00f5es consensuais s\u00e3o modifica\u00e7\u00f5es do contrato realizadas por acordo de vontades entre as partes, com finalidades exemplificadas na lei, como substituir a garantia, modificar o regime de execu\u00e7\u00e3o ou a forma de pagamento e recompor o equil\u00edbrio econ\u00f4mico-financeiro da aven\u00e7a (art. 124, II, da Lei 14.133\/2021).<\/p>\n Ao contr\u00e1rio das altera\u00e7\u00f5es unilaterais, que decorrem de uma prerrogativa da Administra\u00e7\u00e3o, as modifica\u00e7\u00f5es consensuais se assentam na negocia\u00e7\u00e3o em busca de solu\u00e7\u00f5es eficientes para a boa execu\u00e7\u00e3o contratual. Al\u00e9m dos exemplos fornecidos pela lei, as altera\u00e7\u00f5es consensuais podem-se dar sobre os mais distintos planos, admitindo fei\u00e7\u00f5es de altera\u00e7\u00e3o do pr\u00f3prio objeto contratual, seja quantitativa ou qualitativa. A postura da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica contempor\u00e2nea, menos verticalizada em rela\u00e7\u00e3o ao particular, inclina-se para uma prefer\u00eancia \u00e0s altera\u00e7\u00f5es consensuais, sempre que poss\u00edvel.<\/p>\n Contudo, a literalidade da lei n\u00e3o pode levar \u00e0 interpreta\u00e7\u00e3o de que n\u00e3o haveria limites \u00e0s altera\u00e7\u00f5es consensuais. Altera\u00e7\u00e3o contratual n\u00e3o pode ser sin\u00f4nimo de degrada\u00e7\u00e3o contratual<\/em> (por for\u00e7a inclusive do art. 126 da Lei 14.133\/2021), circunst\u00e2ncia que, na falta de disciplina legal espec\u00edfica, imp\u00f5e a busca de par\u00e2metros para se aferir quais seriam esses limites.<\/p>\n E, nesse ponto, o fato de o art. 125 da Lei de Licita\u00e7\u00f5es em vigor dirigir-se, precipuamente, \u00e0s altera\u00e7\u00f5es unilaterais, n\u00e3o deve levar \u00e0 cren\u00e7a de que n\u00e3o h\u00e1 limite \u00e0s altera\u00e7\u00f5es consensuais. Os percentuais nele consagrados funcionam como par\u00e2metro seguro<\/em> para o gestor que, de boa-f\u00e9, pretende realizar uma altera\u00e7\u00e3o consensual sem elevados riscos de responsabiliza\u00e7\u00e3o. Dentro desses percentuais, presume-se leg\u00edtima e razo\u00e1vel a altera\u00e7\u00e3o contratual. Afinal, n\u00e3o h\u00e1 distin\u00e7\u00e3o material entre a altera\u00e7\u00e3o quantitativa\/qualitativa que se realiza de forma unilateral ou consensual: na ess\u00eancia, ambas s\u00e3o modifica\u00e7\u00f5es do objeto.<\/p>\n Admitir que ajustes consensuais possam superar os limites ordin\u00e1rios apenas em raz\u00e3o da forma escolhida para instrumentalizar a altera\u00e7\u00e3o revela uma interpreta\u00e7\u00e3o equivocada da Lei 14.133\/2021, descomprometida com a integridade do sistema licitat\u00f3rio. N\u00e3o se pode transformar o consenso em um \u201ccheque em branco\u201d para reconfigurar contratos \u00e0 margem da competi\u00e7\u00e3o, criando esp\u00e9cie de salvo-conduto para aditivos sem limites.<\/p>\n Apesar de configurarem uma m\u00e9trica adequada para uma altera\u00e7\u00e3o consensual segura, ainda nos resta ter que lidar com as situa\u00e7\u00f5es em que a realidade imp\u00f5e a necessidade aditivos em percentuais superiores aos limites ordin\u00e1rios. A melhor sa\u00edda nessa encruzilhada parece-nos consistir em aplicar a (ainda viva) Decis\u00e3o 215\/1999 do TCU<\/a>.<\/p>\n Referida decis\u00e3o, n\u00e3o obstante proferida sob a \u00e9gide da Lei 8.666\/1993, incorporou, de forma precursora, numerosos par\u00e2metros consequencialistas que a pr\u00e1tica administrativa brasileira reconheceu e tornou operacionais nos \u00faltimos 25 anos. Por meio desses par\u00e2metros, o TCU admitia, em car\u00e1ter excepcional, a supera\u00e7\u00e3o dos limites de modifica\u00e7\u00e3o do objeto de contratos de obras e servi\u00e7os.<\/p>\n A sua aplica\u00e7\u00e3o encontra-se plenamente alinhada \u00e0 l\u00f3gica consequencialista adotada pela Lei 14.133\/2021, cujo artigo 147 estabeleceu a prioridade pela conserva\u00e7\u00e3o dos neg\u00f3cios jur\u00eddicos, elencando onze aspectos a serem sopesados na avalia\u00e7\u00e3o sobre o interesse p\u00fablico envolvido na invalida\u00e7\u00e3o de determinado ato; bem como \u00e0 diretriz do art. 20 da LINDB, que positivou o dever de an\u00e1lise das consequ\u00eancias pr\u00e1ticas das decis\u00f5es em mat\u00e9ria de direito p\u00fablico.<\/p>\n Assim, a nosso ver, o desafio atual consiste em conciliar (i) a prefer\u00eancia pelo consenso nas altera\u00e7\u00f5es contratuais; (ii) a necessidade de respeito aos princ\u00edpios licitat\u00f3rio e da intangibilidade do objeto; e (iii) a imperiosa aten\u00e7\u00e3o \u00e0s consequ\u00eancias pr\u00e1ticas das decis\u00f5es administrativas.<\/p>\n A conjuga\u00e7\u00e3o desses vetores indica uma s\u00edntese: os limites do art. 125 da Lei 14.133\/2021, a despeito de sua literalidade, devem ser compreendidos como a margem segura para altera\u00e7\u00e3o unilateral ou consensual do contrato administrativo, pois gera uma presun\u00e7\u00e3o relativa de higidez da altera\u00e7\u00e3o pretendida. Em casos excepcionais, devidamente motivados, \u00e9 poss\u00edvel mitigar os limites tradicionais de altera\u00e7\u00e3o do objeto contratual, tomando como refer\u00eancia os par\u00e2metros da Decis\u00e3o 215\/1999 do TCU, desde que se comprove que essa via preserva melhor o interesse p\u00fablico do que a extin\u00e7\u00e3o do ajuste e a deflagra\u00e7\u00e3o de um novo certame.<\/p>\n A l\u00f3gica consequencialista presente na Decis\u00e3o 215\/1999 permanece aplic\u00e1vel, nos dias de hoje, justamente porque anuncia orienta\u00e7\u00f5es incorporadas na pr\u00f3pria Lei 14.133\/2021 e na LINDB.<\/p>\n