Na \u00faltima d\u00e9cada, a constru\u00e7\u00e3o de uma Advocacia P\u00fablica consensualista se fortaleceu sobremaneira, em especial ap\u00f3s a chancela expressa da Lei n. 13.410\/2015. S\u00e3o in\u00fameros os avan\u00e7os alcan\u00e7ados pelas pol\u00edticas de autocomposi\u00e7\u00e3o empreendidas pelas Advocacias P\u00fablicas dos entes federados nas mais diversas frentes, com destaque para as lides coletivas e tribut\u00e1rias.<\/p>\n
Mas antes de discutir sobre as boas pr\u00e1ticas na Advocacia P\u00fablica consensualista, vale a reflex\u00e3o sobre alguns dos porqu\u00eas se levaram tantos anos para consolidar uma pol\u00edtica que traz efici\u00eancia administrativa, processual e financeira.<\/p>\n
Quer acompanhar os principais fatos ligados ao servi\u00e7o p\u00fablico? Inscreva-se na newsletter Por Dentro da M\u00e1quina. \u00c9 gr\u00e1tis!<\/a><\/p>\n Um primeiro aspecto que chama a aten\u00e7\u00e3o \u00e9 que a forma de atua\u00e7\u00e3o de uma Advocacia P\u00fablica est\u00e1 intimamente ligada ao modelo de Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica adotado pelo ente de refer\u00eancia. Nesse ponto, a doutrina de gest\u00e3o p\u00fablica ensina que os principais modelos s\u00e3o o patrimonialista; o burocr\u00e1tico; e o gerencial.<\/p>\n No Brasil, a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica patrimonialista foi o primeiro modelo adotado e foi muito marcado pela confus\u00e3o entre o p\u00fablico e o privado \u2013 n\u00e3o apenas quanto ao patrim\u00f4nio, mas tamb\u00e9m quanto influ\u00eancia e poder. Foi nessa esteira que nasceu o modelo de administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica burocr\u00e1tica na Era Vargas que, para fugir das marcas do patrimonialismo, acaba por se apegar ao formalismo em excesso e, em v\u00e1rios aspectos, se engessa. J\u00e1 nos anos 1990, surgiu a administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica gerencial que enxerga o servi\u00e7o p\u00fablico como neg\u00f3cio e se fundamenta na busca de efici\u00eancia e flexibiliza\u00e7\u00e3o do formalismo.<\/p>\n N\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel dizer que o Estado adota integralmente um ou outro modelo. \u00c9 n\u00edtido que a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica brasileira \u00e9 uma colcha de retalhos dos diversos modelos existentes \u2013 sendo alguns quadradinhos mais bonitos que outros.<\/p>\n De toda sorte, a tend\u00eancia de atua\u00e7\u00e3o de uma Advocacia P\u00fablica \u00e9 se adaptar \u00e0 forma de atua\u00e7\u00e3o daquela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica que defende, e isto pode ser observado sob dois panoramas.<\/p>\n O primeiro \u00e9 o panorama natural: se um determinado \u00f3rg\u00e3o \u00e9 extremamente engessado em suas atividades, a Advocacia P\u00fablica fica propensa a proteger esse engessamento quando faz a defesa judicial daquele \u00f3rg\u00e3o. O outro panorama \u00e9 o cultural. Se a cultura dos administradores e demais atores relevantes de um ente \u00e9 de busca por resultados e flexibiliza\u00e7\u00e3o de formalismos, a Advocacia P\u00fablica se inclina \u00e0 atua\u00e7\u00e3o de efici\u00eancia tamb\u00e9m \u2013 porque a cultura \u00e9 contagiante.<\/p>\n A partir disso, percebe-se que a mudan\u00e7a de postura de uma Advocacia P\u00fablica extremamente contenciosa para uma consensual \u00e9 um dos reflexos da recente transi\u00e7\u00e3o do modelo de administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica burocr\u00e1tica para gerencial.<\/p>\n Um outro fator de postura de contencioso conservador \u00e9 aquilo que Rodrigo Valgas nomeou de Direito Administrativo do Medo[1]<\/a>. Em suma, o professor explica que isso \u00e9 um fen\u00f4meno de omiss\u00e3o e paralisia decis\u00f3ria dos administradores p\u00fablicos causado, entre outros, pelo medo do controle disfuncional de \u00f3rg\u00e3os como Tribunais de Contas e Minist\u00e9rio P\u00fablico. Em outras palavras, algumas decis\u00f5es e a\u00e7\u00f5es deixam de ser tomadas pelos administradores por medo da responsabiliza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Na atua\u00e7\u00e3o contenciosa da Advocacia P\u00fablica isso pode ser percebido n\u00e3o pela omiss\u00e3o, mas pela a\u00e7\u00e3o: h\u00e1 a tend\u00eancia de levar a lide at\u00e9 as \u00faltimas inst\u00e2ncias por medo de responsabiliza\u00e7\u00e3o por aus\u00eancia de impugna\u00e7\u00f5es em geral (contesta\u00e7\u00f5es, recursos ou outros equivalentes). E isso \u00e9 refor\u00e7ado pela associa\u00e7\u00e3o inadequada da indisponibilidade do interesse p\u00fablico \u00e0 ideia de contenciosidade.<\/p>\n Por muitos anos, vigorou a ideia de que o interesse p\u00fablico, por ser indispon\u00edvel, n\u00e3o seria pass\u00edvel de autocomposi\u00e7\u00e3o. Isso, \u00e9 claro, induziu \u00e0 ideia de que a principal arma da Advocacia P\u00fablica para proteger o interesse p\u00fablico era levar a lide at\u00e9 as \u00faltimas inst\u00e2ncias.<\/p>\n Da\u00ed, avan\u00e7ou-se \u00e0 ideia de que o interesse p\u00fablico secund\u00e1rio, por ter uma express\u00e3o patrimonial, poderia ser mediado. Hoje, consolidou-se o entendimento que mesmo direitos indispon\u00edveis podem ser transacionados, desde que preservado o cerne do direito e sob o controle jurisdicional (art. 3\u00ba da Lei de Media\u00e7\u00e3o).<\/p>\n A evolu\u00e7\u00e3o legislativa veio, em certa medida, como um minimizador \u00e0 postura enrijecida da Advocacia P\u00fablica, intensificado pela parceria com outras institui\u00e7\u00f5es, em especial o Poder Judici\u00e1rio \u2013 o que contribuiu para a legitimidade das atua\u00e7\u00f5es consensuais.<\/p>\n Como dito, a cultura \u00e9 contagiante e a postura ativa consensualista da Advocacia P\u00fablica tem ganhado frutos.<\/p>\n Como exemplo, no Distrito Federal, a pol\u00edtica de solu\u00e7\u00e3o negociada de lit\u00edgios foi expressamente criada pelo Decreto n. 43.357\/2022 que prop\u00f5e a formaliza\u00e7\u00e3o de acordos para encerramento de a\u00e7\u00f5es judiciais em curso. Todavia, a experi\u00eancia mostrou, ao menos na Procuradoria em Mat\u00e9ria de Pessoal Estatut\u00e1rio da Procuradoria-Geral do Distrito Federal (PGDF), que a\u00e7\u00f5es de grande volume merecem ser prevenidas e n\u00e3o remediadas.<\/p>\n Nessa esteira, identificou-se que a quantidade de cumprimentos individuais de senten\u00e7a coletiva est\u00e1 em uma crescente vertiginosa. Em n\u00fameros, no ano de 2023, registrou-se o ajuizamento de 727 novos cumprimentos; j\u00e1 em 2024, o n\u00famero foi de 7.469. \u00c9 dizer, o ajuizamento de quase 7.000 novos cumprimentos foi totalmente inesperado, o que trouxe, inevitavelmente, desequil\u00edbrio de gest\u00e3o processual, financeira e de pessoal.<\/p>\n Em contrapartida, em 2025, a PGDF, em parceria com o TJDFT, lan\u00e7ou o projeto piloto para tratamento adequado de cumprimentos individuais de senten\u00e7a coletiva. A ideia principal \u00e9 a de firmar acordo com o Sindicato demandante ap\u00f3s o tr\u00e2nsito em julgado da senten\u00e7a gen\u00e9rica, mas antes dos ajuizamentos em massa dos cumprimentos decorrentes.<\/p>\n O acordo firmado consolida quest\u00f5es como base de c\u00e1lculo e atualiza\u00e7\u00e3o monet\u00e1ria, sendo pass\u00edvel de ades\u00e3o pelos substitu\u00eddos que assim queiram, sem preju\u00edzo do protocolo do cumprimento ordin\u00e1rio se for o caso e, claro, n\u00e3o vinculando qualquer tipo de discuss\u00e3o judicial no cumprimento individual do substitu\u00eddo n\u00e3o aderente.<\/p>\n