Um munic\u00edpio paulista de m\u00e9dio porte, com pouco mais de 75 mil habitantes, decide delegar a gest\u00e3o de seu hospital e unidades b\u00e1sicas de sa\u00fade para uma entidade do Terceiro Setor mediante contrato de gest\u00e3o. O edital de chamamento p\u00fablico \u00e9 alvo de questionamentos: haveria subjetividade nos crit\u00e9rios de julgamento e defici\u00eancias nas planilhas de custos unit\u00e1rios.<\/p>\n
Recentemente, o Tribunal de Contas do Estado de S\u00e3o Paulo (TCE-SP) enfrentou o dilema: quanto de planejamento e detalhamento \u00e9 razo\u00e1vel exigir de um munic\u00edpio de m\u00e9dio porte sem inviabilizar a contrata\u00e7\u00e3o ou impor exig\u00eancias desproporcionais?<\/p>\n
O Plen\u00e1rio da Corte de Contas parece ter se mostrado sens\u00edvel \u00e0s limita\u00e7\u00f5es e dificuldades vivenciadas pela Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, mas sem perder de vista a import\u00e2ncia do planejamento e da transpar\u00eancia.<\/p>\n
A decis\u00e3o un\u00e2nime foi proferida no TC-19869.989.25-1, sob a relatoria do conselheiro Renato Martins Costa, na sess\u00e3o de 10\/12\/2025.[1]<\/a><\/p>\n Contratos de gest\u00e3o: especificidades que justificam tratamento diferenciado<\/em><\/strong><\/p>\n O voto condutor destaca que nos contratos de gest\u00e3o, o parceiro privado \u2013 a organiza\u00e7\u00e3o social \u2013 \u00a0compromete-se com a presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o p\u00fablico a partir do atingimento de metas de desempenho, valendo-se de sua experi\u00eancia, conhecimento t\u00e9cnico e especializa\u00e7\u00e3o setorial.<\/p>\n Essa caracter\u00edstica justifica que a Administra\u00e7\u00e3o n\u00e3o esgote no edital todos os detalhes operacionais da execu\u00e7\u00e3o dos servi\u00e7os, mas estabele\u00e7a par\u00e2metros, diretrizes e metas que orientem a atua\u00e7\u00e3o da organiza\u00e7\u00e3o social conferindo-lhe margem para aplicar suas melhores pr\u00e1ticas e solu\u00e7\u00f5es inovadoras.<\/p>\n Mas aten\u00e7\u00e3o: reconhecer a import\u00e2ncia das metas nos contratos de gest\u00e3o n\u00e3o equivale a dispensar a elabora\u00e7\u00e3o do or\u00e7amento estimado ou evitar preocupa\u00e7\u00e3o com os custos envolvidos no neg\u00f3cio. Na decis\u00e3o do TCE-SP, falou-se inclusive no \u201cestabelecimento dos custos estimados por metas estabelecidas\u201d, sempre com mem\u00f3ria de c\u00e1lculo descritiva informando as premissas adotadas.<\/p>\n O voto condutor parte da seguinte premissa, que me parece fundamental: n\u00e3o se pode, sob pretexto do rigor formal, impor \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o deveres de planejamento que pressup\u00f5em recursos, tempo e capacidade t\u00e9cnica frequentemente indispon\u00edveis na realidade administrativa brasileira. \u00c9 a materializa\u00e7\u00e3o do art. 20 da Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s Normas do Direito Brasileiro (LINDB), segundo o qual \u201cn\u00e3o se decidir\u00e1 com base em valores jur\u00eddicos abstratos sem que sejam consideradas as consequ\u00eancias pr\u00e1ticas da decis\u00e3o\u201d.<\/p>\n Aplicando essa diretriz, o TCE-SP reconheceu que exigir do munic\u00edpio em quest\u00e3o \u201cestudos epidemiol\u00f3gicos complexos, consultorias especializadas para dimensionamento detalhado de demanda, levantamentos pormenorizados de medicamentos e insumos em cada unidade de sa\u00fade, e produ\u00e7\u00e3o de planilhas de custos com detalhamento item a item\u201d configuraria exig\u00eancia desproporcional, capaz de paralisar o procedimento de sele\u00e7\u00e3o por meses, comprometendo o pr\u00f3prio servi\u00e7o p\u00fablico objeto de delega\u00e7\u00e3o. Entretanto, essa pondera\u00e7\u00e3o n\u00e3o significa flexibiliza\u00e7\u00e3o indevida.<\/p>\n Em sua decis\u00e3o, o tribunal determinou corre\u00e7\u00f5es pontuais e aparentemente fact\u00edveis, calibradas para serem cumpridas em prazo razo\u00e1vel a partir de informa\u00e7\u00f5es j\u00e1 dispon\u00edveis nos sistemas municipais ou de f\u00e1cil obten\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Um dos aspectos interessantes do ac\u00f3rd\u00e3o \u00e9 o reconhecimento do Programa Nacional de Gest\u00e3o de Custos (PNGC) do Minist\u00e9rio da Sa\u00fade como refer\u00eancia t\u00e9cnica v\u00e1lida para estrutura\u00e7\u00e3o de sistemas de custos em contratos de gest\u00e3o.<\/p>\n O PNGC \u00e9 iniciativa do Minist\u00e9rio da Sa\u00fade destinada a orientar gestores p\u00fablicos na apura\u00e7\u00e3o de custos no \u00e2mbito do SUS.<\/p>\n A partir da metodologia de custeio por absor\u00e7\u00e3o,[2]<\/a> que busca incorporar todos os custos relacionados ao objeto do contrato de gest\u00e3o \u2013 sejam eles fixos, vari\u00e1veis, diretos ou indiretos \u2013 aos servi\u00e7os prestados, o PNGC prop\u00f5e a estrutura\u00e7\u00e3o das atividades em centros de custos (administrativos, intermedi\u00e1rios, finais e externos), permitindo rateio justificado de despesas e rastreabilidade da composi\u00e7\u00e3o de custos.<\/p>\n O PNGC prev\u00ea utiliza\u00e7\u00e3o de bases de dados oficiais do SUS como fontes de informa\u00e7\u00e3o confi\u00e1veis para composi\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria: CNES (Cadastro Nacional de Estabelecimentos de Sa\u00fade), SIGTAP (Sistema de Gerenciamento da Tabela de Procedimentos), DATASUS, Banco de Pre\u00e7os em Sa\u00fade (BPS) e Tabela SUS.<\/p>\n A utiliza\u00e7\u00e3o dessas fontes confere legitimidade t\u00e9cnica \u00e0s estimativas e facilita o controle externo, ao permitir compara\u00e7\u00e3o entre diferentes entes e organiza\u00e7\u00f5es prestadoras de servi\u00e7os.<\/p>\n O ac\u00f3rd\u00e3o esclarece a men\u00e7\u00e3o ao PNGC, que j\u00e1 teve sua utilidade reconhecida anteriormente pelo tribunal (TC-7068\/989\/24-3, j. 11\/03\/2025), posto que aderente \u00e0s exig\u00eancias cont\u00e1beis e \u00e0s Instru\u00e7\u00f5es do pr\u00f3prio TCE-SP.<\/p>\n Em rela\u00e7\u00e3o \u00e0 estrutura de custos, que \u00e9 um ponto sens\u00edvel de qualquer contrata\u00e7\u00e3o p\u00fablica, o TCE-SP determinou que o edital de chamamento deve incluir planilha or\u00e7ament\u00e1ria detalhada, organizada minimamente em cinco grupos de despesas: (i) custos com pessoal (folha de pagamento estimada, encargos sociais e trabalhistas); (ii) custos com medicamentos, insumos m\u00e9dico-hospitalares, procedimentos e exames; (iii) custos com manuten\u00e7\u00e3o de equipamentos e instala\u00e7\u00f5es; (iv) despesas administrativas e operacionais; e (v) margem para despesas eventuais e conting\u00eancias.<\/p>\n Novamente, \u00e9 preciso aten\u00e7\u00e3o: o tribunal deixou claro que n\u00e3o espera a decomposi\u00e7\u00e3o exaustiva de todo e qualquer custo unit\u00e1rio, item a item, o que seria \u201cirreal e certamente contraproducente, pois anularia justamente a contribui\u00e7\u00e3o que se espera da expertise da Organiza\u00e7\u00e3o Social\u201d. Essa orienta\u00e7\u00e3o harmoniza-se com precedentes do pr\u00f3prio TCE-SP que reconheceram a validade do m\u00e9todo de custeio por absor\u00e7\u00e3o encampado no PNGC (TC-00004678.989.21-1, TC-00022570.026.12, TC-00000125.989.15-2).<\/p>\n Assim, a planilha de custos deve utilizar fontes oficiais de pre\u00e7os de refer\u00eancia (Banco de Pre\u00e7os em Sa\u00fade, SIGTAP, tabelas do SUS) e apresentar a composi\u00e7\u00e3o dos custos de forma estruturada, sem exigir n\u00edvel de detalhamento incompat\u00edvel com a natureza dos contratos de gest\u00e3o e com a realidade burocr\u00e1tica da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica.<\/p>\n Al\u00e9m dos custos estimados, o ac\u00f3rd\u00e3o determinou aprimoramentos em tr\u00eas frentes:<\/p>\n Crit\u00e9rios objetivos de julgamento: o edital deve estabelecer, para cada eixo de avalia\u00e7\u00e3o da proposta t\u00e9cnica (metodologia, educa\u00e7\u00e3o permanente, monitoramento, inova\u00e7\u00e3o), ao menos tr\u00eas faixas de pontua\u00e7\u00e3o (m\u00e1xima, intermedi\u00e1ria e m\u00ednima), com descri\u00e7\u00e3o sucinta dos crit\u00e9rios caracterizadores de cada faixa, reduzindo margem de discricionariedade excessiva. A decis\u00e3o do TCE-SP cont\u00e9m orienta\u00e7\u00f5es importantes para quem pretende celebrar contratos de gest\u00e3o na \u00e1rea da sa\u00fade.<\/p>\n O Tribunal reconhece que o planejamento deve se valer de fontes confi\u00e1veis, como dados hist\u00f3ricos do pr\u00f3prio munic\u00edpio e refer\u00eancias t\u00e9cnicas e metodol\u00f3gicas apuradas ou \u201coficiais\u201d, como o PNGC do Minist\u00e9rio da Sa\u00fade. Mas sem que da\u00ed resultem exig\u00eancias imposs\u00edveis de serem plenamente atendidas por excederem a capacidade operacional da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica. A l\u00f3gica foi a de assegurar que o planejamento seja feito a partir de dados confi\u00e1veis, fidedignos, e \u2013 sobretudo \u2013 audit\u00e1veis pelo controle externo.<\/p>\n Assine gratuitamente a newsletter \u00daltimas Not\u00edcias do JOTA<\/span> e receba as principais not\u00edcias jur\u00eddicas e pol\u00edticas do dia no seu email<\/span><\/a><\/p>\n A mensagem parece ser na linha de exigir o necess\u00e1rio, mas n\u00e3o o imposs\u00edvel; o adequado, mas n\u00e3o o ideal inating\u00edvel.<\/p>\n Trata-se de equil\u00edbrio que atende simultaneamente aos princ\u00edpios da legalidade, transpar\u00eancia e efici\u00eancia, sem inviabilizar a presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos essenciais \u00e0 popula\u00e7\u00e3o por interm\u00e9dio de contratos de gest\u00e3o.<\/p>\nEquilibrando rigor t\u00e9cnico com as limita\u00e7\u00f5es da realidade<\/h2>\n
Programa Nacional de Gest\u00e3o de Custos (PNGC) como uma refer\u00eancia<\/h2>\n
Composi\u00e7\u00e3o de custos: o necess\u00e1rio, mas n\u00e3o o imposs\u00edvel<\/h2>\n
Crit\u00e9rios de julgamento, metas e planejamento<\/h2>\n
\nMetas concretas de desempenho: o edital deve (i) incorporar expressamente metas definidas em pol\u00edticas nacionais de sa\u00fade (PNI, PNAB, protocolos do Minist\u00e9rio da Sa\u00fade) como par\u00e2metros m\u00ednimos; (ii) definir faixas de refer\u00eancia com base em dados hist\u00f3ricos do munic\u00edpio ou de munic\u00edpios de porte similar; e (iii) manter sistem\u00e1tica de formaliza\u00e7\u00e3o das metas definitivas no contrato de gest\u00e3o, observados os par\u00e2metros m\u00ednimos estabelecidos no edital.
\nEstudos pr\u00e9vios e planejamento: o edital deve conter (i) discrimina\u00e7\u00e3o b\u00e1sica dos atendimentos por tipo (consultas m\u00e9dicas, enfermagem, odontologia, outros profissionais), quando dispon\u00edvel nos sistemas municipais; (ii) indica\u00e7\u00e3o estimada de demanda para unidades sem hist\u00f3rico ou a serem inauguradas, com base em proje\u00e7\u00f5es simplificadas; e (iii) rela\u00e7\u00e3o b\u00e1sica de medicamentos e insumos, podendo utilizar como refer\u00eancia a RENAME adaptada \u00e0s necessidades locais.<\/p>\nConclus\u00e3o: exigir o necess\u00e1rio, n\u00e3o o imposs\u00edvel<\/h2>\n