{"id":19192,"date":"2025-12-12T18:14:33","date_gmt":"2025-12-12T21:14:33","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/12\/12\/gestao-por-resultados-por-que-a-pec-38-nao-constroi-capacidade-estatal-para-inovacao\/"},"modified":"2025-12-12T18:14:33","modified_gmt":"2025-12-12T21:14:33","slug":"gestao-por-resultados-por-que-a-pec-38-nao-constroi-capacidade-estatal-para-inovacao","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/12\/12\/gestao-por-resultados-por-que-a-pec-38-nao-constroi-capacidade-estatal-para-inovacao\/","title":{"rendered":"Gest\u00e3o por resultados: por que a PEC 38 n\u00e3o constr\u00f3i capacidade estatal para inova\u00e7\u00e3o"},"content":{"rendered":"

Com a apresenta\u00e7\u00e3o da PEC 38<\/a>, em outubro de 2025, voltou ao debate p\u00fablico o tema da gest\u00e3o por resultados e da avalia\u00e7\u00e3o de desempenho no setor p\u00fablico brasileiro. Apesar de sua inten\u00e7\u00e3o declarada de modernizar e dar maior efici\u00eancia ao Estado, o desenho proposto na emenda constitucional retoma pressupostos que, \u00e0 luz do debate recente, contrariam as evid\u00eancias acumuladas sobre o tema.<\/p>\n

A combina\u00e7\u00e3o entre metas quantitativas, responsabiliza\u00e7\u00e3o individual e incentivos pecuni\u00e1rios pode limitar a capacidade de adapta\u00e7\u00e3o, aprendizado organizacional e inova\u00e7\u00e3o no setor p\u00fablico, elementos indispens\u00e1veis para que o Estado enfrente problemas complexos que afligem nossa sociedade, tais como a crise clim\u00e1tica, os desafios digitais e as desigualdades sociais.<\/p>\n

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A PEC 38 ecoa o modelo de gest\u00e3o p\u00fablica<\/a> disseminado nos anos 1990, estruturado em incentivos monet\u00e1rios, acordos anuais de desempenho e avalia\u00e7\u00f5es individuais baseadas em indicadores padronizados.<\/p>\n

Essa arquitetura remete \u00e0 l\u00f3gica da New Public Management (NPM) e da teoria principal-agente, abordagens que pressup\u00f5em que a motiva\u00e7\u00e3o do servidor p\u00fablico \u00e9 essencialmente extr\u00ednseca, que a a\u00e7\u00e3o estatal pode ser traduzida em produtos mensur\u00e1veis no curto prazo e que alinhar interesses por meio de b\u00f4nus refor\u00e7a o controle e a efici\u00eancia. Nessas formula\u00e7\u00f5es, a motiva\u00e7\u00e3o intr\u00ednseca e o julgamento profissional (ou autonomia e discricionariedade burocr\u00e1tica) s\u00e3o secund\u00e1rias.<\/p>\n

Ocorre que a NPM, foi concebida em contextos est\u00e1veis, em que seria poss\u00edvel decompor servi\u00e7os p\u00fablicos em unidades padroniz\u00e1veis. A administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica contempor\u00e2nea, por\u00e9m, atua em cen\u00e1rios marcados por incerteza, interdepend\u00eancia e muta\u00e7\u00f5es r\u00e1pidas, caracter\u00edsticas dos wicked problems<\/em>. Quest\u00f5es como desigualdades de ra\u00e7a e g\u00eanero, viol\u00eancia urbana, intelig\u00eancia artificial e transi\u00e7\u00e3o energ\u00e9tica exigem modos de a\u00e7\u00e3o que ultrapassem a l\u00f3gica de metas fixas e incentivos individuais, favorecendo arranjos que promovam coopera\u00e7\u00e3o, coordena\u00e7\u00e3o em redes e aprendizagem cont\u00ednua.<\/p>\n

Um estudo sobre inspe\u00e7\u00e3o do trabalho no Brasil<\/a>, desenvolvido no \u00e2mbito da OIT e analisado por Pires (2010), mostrou que modelos baseados em metas e avalia\u00e7\u00f5es individuais resultam em fragmenta\u00e7\u00e3o de rotinas, redu\u00e7\u00e3o de coopera\u00e7\u00e3o e perda de foco na aprendizagem. Fiscais submetidos a controles gerencialistas passaram a privilegiar metas facilmente ating\u00edveis, desviando tempo e energia de tarefas que exigiam investiga\u00e7\u00e3o, coordena\u00e7\u00e3o interinstitucional e experimenta\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Em contraste, arranjos inspirados na governan\u00e7a experimentalista (cf. Sabel e Zeitlin, 2012) favoreceram ciclos iterativos de teste, compara\u00e7\u00e3o de estrat\u00e9gias e revis\u00e3o coletiva de rotinas. Embora ancorados em um estudo de caso, as evidencias do estudo da OIT dialogam com uma literatura ampla que indica que, em ambientes complexos, o desempenho depende menos da premia\u00e7\u00e3o individual e mais da capacidade das equipes de aprender e ajustar continuamente seus m\u00e9todos de atua\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Estudos nacionais e internacionais t\u00eam mostrado que avalia\u00e7\u00f5es centradas no comportamento individual podem estimular competi\u00e7\u00e3o interna, reduzir o fluxo de informa\u00e7\u00f5es e incentivar a busca de benef\u00edcios particulares, efeitos que enfraquecem a a\u00e7\u00e3o p\u00fablica coordenada (OCDE, 2005).<\/p>\n

A literatura sobre motiva\u00e7\u00e3o p\u00fablica aponta tamb\u00e9m que incentivos monet\u00e1rios podem diminuir a motiva\u00e7\u00e3o intr\u00ednseca de servidores e induzir uma vis\u00e3o instrumental do trabalho. Pol\u00edticas p\u00fablicas complexas dependem de coopera\u00e7\u00e3o sustentada, ethos profissional e estabilidade institucional, atributos que tendem a ser fragilizados em sistemas que enfatizam remunera\u00e7\u00e3o vari\u00e1vel e ciclos anuais de metas.<\/p>\n

A l\u00f3gica de metas quantitativas costuma ter aplica\u00e7\u00e3o mais direta em tarefas operacionais, rotineiras e padroniz\u00e1veis. Mesmo assim, estudos documentam que seus efeitos intensos aparecem sobretudo na primeira rodada avaliativa. Com o tempo, organiza\u00e7\u00f5es e agentes ajustam seu comportamento, selecionando alvos mais f\u00e1ceis ou redefinindo prioridades, o que tende a elevar artificialmente as taxas de cumprimento e reduzir a capacidade discriminat\u00f3ria das metas.<\/p>\n

Ao propor b\u00f4nus condicionados ao cumprimento de metas anuais, a PEC 38 assume que problemas de a\u00e7\u00e3o governamental derivam de assimetrias de informa\u00e7\u00e3o e de interesses desalinhados. Essa vis\u00e3o sugere que a melhor forma de aumentar desempenho \u00e9 padronizar objetivos, amarrar incentivos e reduzir a autonomia dos agentes (servidores p\u00fablicos). No entanto, a implementa\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas envolve julgamentos situados, conhecimento t\u00e1cito e pr\u00e1tica reflexiva. A qualidade da a\u00e7\u00e3o estatal, nesses contextos, n\u00e3o se deixa capturar por indicadores padronizados.<\/p>\n

Em ambientes incertos, metas fixas rapidamente se tornam obsoletas. O que existe \u00e9 um processo cont\u00ednuo de descoberta, no qual unidades implementadoras testam abordagens, compartilham resultados e revisam pr\u00e1ticas com base em evid\u00eancias emergentes. A coordena\u00e7\u00e3o ocorre por meio de delibera\u00e7\u00e3o, revis\u00e3o entre pares, transpar\u00eancia e ciclos sucessivos de ajustes.<\/p>\n

Esse tipo de arquitetura, associado ao conceito de estabilidade-\u00e1gil (Kattel et al. 2025) combina a previsibilidade institucional necess\u00e1ria ao funcionamento estatal com a agilidade indispens\u00e1vel para inova\u00e7\u00e3o e adapta\u00e7\u00e3o. Em muitos dom\u00ednios, a inova\u00e7\u00e3o depende de autonomia profissional, coopera\u00e7\u00e3o entre unidades, interc\u00e2mbio de conhecimento e continuidade institucional.<\/p>\n

Os mecanismos previstos na PEC 38, tais como acordos anuais, metas num\u00e9ricas, b\u00f4nus individuais, podem induzir comportamentos defensivos, como avers\u00e3o ao risco, favorecimento de entregas imediatas e oculta\u00e7\u00e3o de erros. Isso limita a capacidade de inova\u00e7\u00e3o onde o erro de boa-f\u00e9 faz parte do aprendizado experimentativo.<\/p>\n

A literatura sobre capacidades estatais sugere que Estados eficazes s\u00e3o aqueles que mant\u00eam coer\u00eancia administrativa, carreiras est\u00e1veis e arranjos de governan\u00e7a que permitam aprendizagem ao longo do tempo. Esses atributos dificilmente se desenvolvem em ambientes marcados por incentivos individuais de curto prazo.<\/p>\n

Uma avalia\u00e7\u00e3o de desempenho alinhada \u00e0 governan\u00e7a experimentalista e \u00e0s capacidades din\u00e2micas teria outra orienta\u00e7\u00e3o. O foco n\u00e3o seria medir produtividade individual, mas produzir conhecimento sobre como as pol\u00edticas funcionam em diferentes contextos, identificando gargalos, explicando varia\u00e7\u00f5es entre unidades, fortalecendo pr\u00e1ticas colaborativas e promovendo reflex\u00e3o estruturada sobre rotinas de implementa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Essa abordagem exige relat\u00f3rios deliberativos e comparativos, participa\u00e7\u00e3o dos implementadores e revis\u00e3o peri\u00f3dica e iterativa das metas e procedimentos, em vez de vincular o desempenho a incentivos financeiros individuais.<\/p>\n

Gerenciar o desempenho \u00e9, sim, fundamental. Mas para atingir a efici\u00eancia din\u00e2mica, n\u00e3o est\u00e1tica. Ao priorizar o b\u00f4nus individual, a PEC 38 adota uma l\u00f3gica inspirada em modelos que pressup\u00f5em que incentivos monet\u00e1rios representam o \u00fanico ou principal motor do desempenho do Estado. Esse enfoque contrasta com estudos de motiva\u00e7\u00e3o p\u00fablica que sugerem que servidores tendem a se engajar tamb\u00e9m por miss\u00e3o, prop\u00f3sito e ethos profissional.<\/p>\n

Em contextos de elevada complexidade, o desempenho depende menos de premia\u00e7\u00e3o individual e mais da combina\u00e7\u00e3o entre estabilidade institucional, autonomia para julgamento profissional e capacidade coletiva de aprender e ajustar rotinas ao longo do tempo.<\/p>\n

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A busca por modelos de avalia\u00e7\u00e3o de desempenho do Estado \u00e9 um desafio recorrente em diferentes administra\u00e7\u00f5es p\u00fablicas. A natureza multicausal dos problemas coletivos evidencia que tais desafios exigem capacidades din\u00e2micas de adapta\u00e7\u00e3o e aprendizagem, n\u00e3o sendo pass\u00edveis de enfrentamento por mecanismos simplificados de metas quantitativas e incentivos individuais. A PEC 38, ao retomar modelos gerencialistas dos anos 1990, arrisca intensificar fragmenta\u00e7\u00e3o, estimular solu\u00e7\u00f5es imediatistas e enfraquecer a confian\u00e7a no interior do Estado.<\/p>\n

Uma agenda estatal orientada para o s\u00e9culo 21 precisa combinar experimenta\u00e7\u00e3o adaptativa, estabilidade institucional e governan\u00e7a colaborativa. Isso significa construir sistemas de avalia\u00e7\u00e3o que promovam aprendizagem, coopera\u00e7\u00e3o e capacidades estatais de longo prazo. O debate sobre a PEC 38 \u00e9 uma oportunidade para repensarmos n\u00e3o apenas como avaliar servidores, mas como construir um Estado capaz de responder aos desafios urgentes da sociedade brasileira na contemporaneidade.<\/p>\n

Kattel, R., Drechsler, W., & Karo, E. (2025). Como construir um estado empreendedor: por que a inova\u00e7\u00e3o precisa da burocracia?<\/em> Bras\u00edlia: ENAP<\/p>\n

Sabel, C. F., & Zeitlin, J. (2012). Experimentalist governance. In D. Levi-Faur (Ed.), The Oxford Handbook of Governance<\/em> (pp. 169\u2013184). Oxford University Press<\/p>\n

OCDE Organisation for Economic Co-operation and Development. (2005).\u00a0Performance-related pay policies for government employees<\/em>. OECD Publishing<\/p>\n

Pires, R. R. C. (2010). Flexibilidade, consist\u00eancia e impactos na gest\u00e3o do desempenho burocr\u00e1tico: Subs\u00eddios para uma nova sistem\u00e1tica de acompanhamento e avalia\u00e7\u00e3o do desempenho da inspe\u00e7\u00e3o do trabalho no Brasil<\/em>. OIT\/IPEA\/MTE.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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