{"id":18925,"date":"2025-12-04T12:12:23","date_gmt":"2025-12-04T15:12:23","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/12\/04\/acordos-substitutivos-de-penalidade-elevam-eficiencia-na-gestao-publica\/"},"modified":"2025-12-04T12:12:23","modified_gmt":"2025-12-04T15:12:23","slug":"acordos-substitutivos-de-penalidade-elevam-eficiencia-na-gestao-publica","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/12\/04\/acordos-substitutivos-de-penalidade-elevam-eficiencia-na-gestao-publica\/","title":{"rendered":"Acordos substitutivos de penalidade elevam efici\u00eancia na gest\u00e3o p\u00fablica"},"content":{"rendered":"

A <\/span>Lei 13.303\/2016<\/span><\/a>, conhecida como estatuto jur\u00eddico das empresas estatais, \u00e9 o normativo a que se refere o art. 173 \u00a71\u00b0 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal e representa o marco normativo para as empresas p\u00fablicas e sociedades de economia mista.<\/span><\/p>\n

A lei regulamenta o comando constitucional segundo o qual os contratos celebrados pelas estatais s\u00e3o regulados pelos preceitos de direito privado, e derrogam o regime de cl\u00e1usulas exorbitantes, com destaque para aquelas que possibilitam \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o alter\u00e1-los e rescindi-los unilateralmente.<\/span><\/p>\n

Todavia, apesar dos esfor\u00e7os para aproximar as empresas estatais de pr\u00e1ticas mais consent\u00e2neas com o mercado, tais entidades atuam sob regime jur\u00eddico h\u00edbrido, na medida em que a pr\u00f3pria Constitui\u00e7\u00e3o Federal imp\u00f5e observ\u00e2ncia pelas entidades da administra\u00e7\u00e3o indireta dos princ\u00edpios da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica.<\/span><\/p>\n

Assim, de um lado, observa-se certa tend\u00eancia (normativa e institucional) de conferir-lhes um processo mais c\u00e9lere e eficiente de contrata\u00e7\u00e3o, por\u00e9m, de outro lado, sujeitam-se a fortes mecanismos de controle, em raz\u00e3o, em geral, do grande volume de recursos financeiros que movimentam[1].<\/span><\/p>\n

Esses mecanismos de controle dialogam com algumas prerrogativas que ainda remanescem na esfera jur\u00eddica das empresas estatais, tal como a possibilidade de aplica\u00e7\u00e3o de san\u00e7\u00e3o administrativa, consubstanciada na advert\u00eancia, na multa administrativa e na suspens\u00e3o tempor\u00e1ria de participa\u00e7\u00e3o em licita\u00e7\u00e3o[2].<\/span><\/p>\n

Nesse contexto, esse breve estudo pretende tratar da possibilidade e da import\u00e2ncia da celebra\u00e7\u00e3o de acordos como alternativa \u00e0 aplica\u00e7\u00e3o de san\u00e7\u00f5es, no \u00e2mbito dos contratos celebrados entre as estatais e os particulares.<\/span><\/p>\n

Da possibilidade de celebra\u00e7\u00e3o de acordos em processos sancionat\u00f3rios<\/h2>\n

A prerrogativa sancionat\u00f3ria corresponde ao poder conferido por lei \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o para responsabilizar o autor de um descumprimento contratual e, para sua aplica\u00e7\u00e3o, exige-se regular procedimento administrativo, no qual s\u00e3o assegurados o direito ao contradit\u00f3rio e \u00e0 ampla defesa.<\/span><\/p>\n

A quest\u00e3o que se coloca \u00e9 saber se a empresa estatal pode encaminhar eventual processo sancionat\u00f3rio para al\u00e9m do resultado \u201ccondena\u00e7\u00e3o-absolvi\u00e7\u00e3o\u201d ou se lhes s\u00e3o abertas outras possibilidades de solu\u00e7\u00e3o, a partir de um descumprimento contratual.<\/span><\/p>\n

Isso porque o art. 83 da Lei 13.303\/2016 prev\u00ea que, diante de um descumprimento contratual, a empresa estatal poder\u00e1 (garantida a pr\u00e9via defesa), aplicar ao contratado as san\u00e7\u00f5es (administrativas) previstas em lei.<\/span><\/p>\n

Considerando o disposto no art. 68 da Lei das Estatais, o qual estabelece expressamente que os Contratos celebrados pelas estatais s\u00e3o regulados pelas suas cl\u00e1usulas, pelo disposto na Lei e pelos preceitos de direito privado, sustenta-se que a locu\u00e7\u00e3o \u201cpoder\u00e1\u201d diz respeito \u00e0 possibilidade de as san\u00e7\u00f5es constarem ou n\u00e3o do contrato celebrado pelas estatais[3].\u00a0<\/span><\/p>\n

Cada caso concreto deve ser avaliado, sempre levando em considera\u00e7\u00e3o que a san\u00e7\u00e3o administrativa tem natureza acess\u00f3ria\/instrumental, de modo que n\u00e3o sendo um fim em si mesma, h\u00e1 a possibilidade de avaliar se h\u00e1 outras medidas que atendam ao interesse p\u00fablico. A solu\u00e7\u00e3o consensual de conflito ganha cada vez mais espa\u00e7o, tanto na esfera privada como no setor p\u00fablico, de modo que a celebra\u00e7\u00e3o de acordos, em substitui\u00e7\u00e3o \u00e0 penalidade administrativa tem sido cada vez mais comum, colocando os contratantes n\u00e3o mais como meros sujeitos passivos da atua\u00e7\u00e3o administrativa, mas como participantes ativos na formula\u00e7\u00e3o de pol\u00edticas p\u00fablicas e na solu\u00e7\u00e3o de conflitos.\u00a0<\/span><\/p>\n

A consensualidade, na esfera judicial, se tornou uma das diretrizes mais importantes do C\u00f3digo de Processo Civil de 2015. O \u00a72\u00ba do artigo 3\u00ba do CPC\u00a0 disp\u00f5e que o \u201c<\/span>Estado promover\u00e1, sempre que poss\u00edvel, a solu\u00e7\u00e3o consensual dos conflitos<\/span>\u201c, e o \u00a73\u00ba prev\u00ea que a \u201c<\/span>concilia\u00e7\u00e3o, a media\u00e7\u00e3o e outros m\u00e9todos de solu\u00e7\u00e3o consensual de conflitos dever\u00e3o ser estimulados por ju\u00edzes, advogados, defensores p\u00fablicos e membros do Minist\u00e9rio P\u00fablico, inclusive no curso do processo judicial<\/span>\u201c.<\/span><\/p>\n

Na mesma linha, destacam-se as novas regras da Lei de Introdu\u00e7\u00e3o \u00e0s normas do Direito Brasileiro <\/span>(LINDB)<\/span><\/a> sobretudo o art. 26, que incentiva as entidades da Administra\u00e7\u00e3o a buscar a resolu\u00e7\u00e3o consensual de conflitos, especialmente em situa\u00e7\u00f5es que envolvam contratos complexos, bem como a Lei 14.133\/2021 que, em seu art. 151, prev\u00ea a possibilidade de utiliza\u00e7\u00e3o de meios alternativos de solu\u00e7\u00e3o de controv\u00e9rsias.<\/span><\/p>\n

Em face da normatiza\u00e7\u00e3o existente, elevando a solu\u00e7\u00e3o consensual \u00e0 diretriz administrativa, n\u00e3o \u00e9 apenas poss\u00edvel, como tamb\u00e9m exig\u00edvel, que o gestor de uma empresa estatal considere a solu\u00e7\u00e3o consensual como forma de encaminhamento do processo administrativo.<\/span><\/p>\n

Desse modo, diante de hip\u00f3teses concretas que atraiam, a princ\u00edpio, a aplica\u00e7\u00e3o das san\u00e7\u00f5es administrativas, previstas na Lei 13.303\/2016, a empresa estatal n\u00e3o deve seguir apenas o caminho da subsun\u00e7\u00e3o do fato \u00e0 norma em abstrato, mas considerar, em vi\u00e9s pragm\u00e1tico, todas as op\u00e7\u00f5es abertas para a solu\u00e7\u00e3o que melhor atenda ao interesse p\u00fablico especificamente tutelado.<\/span><\/p>\n

Os contratos celebrados pelas empresas estatais s\u00e3o orientados pelo seu planejamento estrat\u00e9gico que, por sua vez, s\u00e3o instrumentos para a consecu\u00e7\u00e3o de sua miss\u00e3o p\u00fablica, orientada para o alcance do bem-estar econ\u00f4mico e para a aloca\u00e7\u00e3o socialmente eficiente dos recursos. A partir dessa diretriz normativa, a aplica\u00e7\u00e3o da san\u00e7\u00e3o administrativa, baseada em um racioc\u00ednio de subsun\u00e7\u00e3o do fato \u00e0 norma, pode oferecer, a princ\u00edpio, uma aparente conformidade com a legalidade estrita, mas, em an\u00e1lise amplificada, n\u00e3o passaria em um teste final\u00edstico de seus resultados.<\/span><\/p>\n

O sancionamento, em determinados casos concretos, pode gerar efeitos sist\u00eamicos indesejados, mais danosos aos objetivos do contrato, do que a aus\u00eancia de puni\u00e7\u00e3o. A dilig\u00eancia do gestor poder\u00e1 restar atendida n\u00e3o em face a um resultado sancionat\u00f3rio, mas, sim, ao desbravar alternativas que preservem o melhor interesse da empresa estatal. Nessa linha, ensina Alexandre Arag\u00e3o[4], que \u201c<\/span>em regra, a ado\u00e7\u00e3o de uma medida por consenso \u00e9 mais eficiente que se adotada unilateral e coercitivamente, j\u00e1 que tem<\/span> maiores chances de ser efetivada na pr\u00e1tica e gera menos riscos de externalidades (\u2018efeitos colaterais\u2019) negativas [\u2026]\u201d.<\/span><\/p>\n

Por outro lado, a aus\u00eancia completa de provid\u00eancias, diante de uma falta contratual, n\u00e3o parece ser uma boa medida de gest\u00e3o, apenas por eventual inconveni\u00eancia decorrente de um processo sancionat\u00f3rio.<\/span><\/p>\n

Entre esses polos \u00e9 que as provid\u00eancias consensuais, orientadas a uma efetiva solu\u00e7\u00e3o, parece ser o caminho a ser trilhado.<\/span><\/p>\n

A experi\u00eancia do BNDES com o Termo de Ajustamento de Conduta em \u00e2mbito contratual<\/h2>\n

Com base nos influxos trazidos pela Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988, Lei do Processo Administrativo Federal, Lei 13.303\/2016 e LINDB, al\u00e9m da tend\u00eancia atual da jurisprud\u00eancia do Tribunal de Contas da Uni\u00e3o <\/span>(TCU)<\/span><\/a> [5], o Regulamento de Licita\u00e7\u00f5es e Contratos do Banco Nacional de Desenvolvimento Econ\u00f4mico e Social <\/span>(BNDES)<\/span><\/a> [6] prev\u00ea a possibilidade da celebra\u00e7\u00e3o de Termos de Ajustamento de Conduta <\/span>(TAC)<\/span><\/a> com a\u00e7\u00f5es e medidas em substitui\u00e7\u00e3o \u00e0 san\u00e7\u00e3o administrativa.<\/span><\/p>\n

Recentemente, o BNDES celebrou um TAC no \u00e2mbito de um contrato administrativo, por meio de um procedimento transparente, motivado e dial\u00f3gico. O acordo disp\u00f4s acerca da indeniza\u00e7\u00e3o devida pela contratada ao BNDES, bem como ensejou a extin\u00e7\u00e3o do processo administrativo punitivo, gerando atratividade para ambas as partes envolvidas.\u00a0\u00a0<\/span><\/p>\n

A decis\u00e3o pela celebra\u00e7\u00e3o do acordo foi tomada ap\u00f3s a an\u00e1lise de diversos cen\u00e1rios, dentre eles, a possibilidade de eventual judicializa\u00e7\u00e3o como consequ\u00eancia do Procedimento Administrativo Punitivo (PAP) \u2013 o que envolveria altos custos e uma consider\u00e1vel mobiliza\u00e7\u00e3o de recursos internos, al\u00e9m da possibilidade de exposi\u00e7\u00e3o do BNDES a riscos adicionais. Foi considerada tamb\u00e9m a celeridade como um dos benef\u00edcios da celebra\u00e7\u00e3o do acordo, bem como o fato da decis\u00e3o consensual ser um vetor de efici\u00eancia, pois a maior coopera\u00e7\u00e3o do particular na tomada de decis\u00e3o incrementa a legitima\u00e7\u00e3o na atua\u00e7\u00e3o da autoridade administrativa.<\/span><\/p>\n

A decis\u00e3o pela celebra\u00e7\u00e3o do TAC foi pautada por an\u00e1lises de cen\u00e1rios, com a demonstra\u00e7\u00e3o de que a celebra\u00e7\u00e3o do acordo era conveniente e eficiente para ambas as partes, gerando resultados satisfat\u00f3rios tanto para o BNDES (com a repara\u00e7\u00e3o dos danos apurados ao longo do PAP) como os interesses da contratada (extin\u00e7\u00e3o do PAP e seus desdobramentos).<\/span><\/p>\n

Refer\u00eancias<\/p>\n

[1]<\/span> O contexto pol\u00edtico da \u00e9poca em que a Lei 13.303 foi elaborada, influenciado pela Opera\u00e7\u00e3o Lava-Jato, acabou por manter certas prerrogativas t\u00edpicas da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica.<\/span><\/p>\n

[2]<\/span> Art. 83. Pela inexecu\u00e7\u00e3o total ou parcial do contrato a empresa p\u00fablica ou a sociedade de economia mista poder\u00e1, garantida a pr\u00e9via defesa, aplicar ao contratado as seguintes san\u00e7\u00f5es:
\n<\/span>I \u2013 advert\u00eancia;
\n<\/span>II \u2013 multa, na forma prevista no instrumento convocat\u00f3rio ou no contrato;
\n<\/span>III \u2013 suspens\u00e3o tempor\u00e1ria de participa\u00e7\u00e3o em licita\u00e7\u00e3o e impedimento de contratar com a entidade sancionadora, por prazo n\u00e3o superior a dois anos.<\/span><\/p>\n

[3]<\/span> PALMA, Juliana Bonacorsi de. <\/span>Cl\u00e1usulas exorbitantes na Lei das empresas estatais: uma revisita\u00e7\u00e3o a partir das san\u00e7\u00f5es administrativas. In, <\/span>Empresas Estatais: regime jur\u00eddico e experi\u00eancia pr\u00e1tica na vig\u00eancia da Lei 13.303\/2016\/ Mario Engler Pinto Junior, Cristina M. Wagner Mastrobuono, Bruno Lopes Megna (organiza\u00e7\u00e3o)-S\u00e3o Paulo, SP: Almedina, 2022, p. 295-330<\/span><\/p>\n

[4]<\/span> ARAG\u00c3O, Alexandre dos Santos. <\/span>A consensualidade no Direito Administrativo: acordos regulat\u00f3rios e contratos administrativos. Revista de Informa\u00e7\u00e3o Legislativa, v. 42, n. 167, p 294,\u00a0 jul.\/set. 2005.<\/span><\/p>\n

[5]<\/span>\u00a0 Ac\u00f3rd\u00e3o 2121\/2017, Ac\u00f3rd\u00e3o 2139\/2022 e Ac\u00f3rd\u00e3o 1996\/2024- Plen\u00e1rio<\/span><\/p>\n

[6]<\/span> Atualmente em vigor, a Resolu\u00e7\u00e3o CA 02\/2025.\u00a0<\/span><\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

A Lei 13.303\/2016, conhecida como estatuto jur\u00eddico das empresas estatais, \u00e9 o normativo a que se refere o art. 173 \u00a71\u00b0 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal e representa o marco normativo para as empresas p\u00fablicas e sociedades de economia mista. A lei regulamenta o comando constitucional segundo o qual os contratos celebrados pelas estatais s\u00e3o regulados pelos […]<\/p>\n","protected":false},"author":0,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":[],"categories":[1],"tags":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/18925"}],"collection":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=18925"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/18925\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=18925"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=18925"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=18925"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}