A controv\u00e9rsia em torno da possibilidade de os munic\u00edpios brasileiros terem legitimidade ativa para propor a\u00e7\u00f5es no exterior, notadamente buscando compensa\u00e7\u00e3o financeira por danos causados, ganhou em visibilidade apenas mais recentemente, por conta da a\u00e7\u00e3o movida por centenas de milhares de pessoas naturais e jur\u00eddicas afetadas em seus direitos por ocasi\u00e3o da trag\u00e9dia do rompimento da barragem em Mariana (MG), ocorrida em 2015, contra a empresa BHP, na Inglaterra, ora tramitando perante uma das Altas Cortes (High Court) especializadas de Londres.<\/p>\n
Na sua senten\u00e7a, publicada h\u00e1 poucos dias<\/a>, a magistrada que conduziu e julgou a demanda, al\u00e9m de reconhecer a responsabilidade das requeridas com base no direito ambiental (na condi\u00e7\u00e3o de poluidora indireta) e civil brasileiro, tamb\u00e9m reconheceu a legitimidade dos munic\u00edpios integrados ao polo ativo da a\u00e7\u00e3o para buscar repara\u00e7\u00e3o dos danos sofridos perante o sistema de justi\u00e7a brit\u00e2nico.<\/p>\n Conhe\u00e7a o JOTA<\/span> PRO Poder, plataforma de monitoramento que oferece transpar\u00eancia e previsibilidade para empresas<\/span><\/a><\/p>\n No Brasil, por sua vez, a celeuma, como era de se esperar, chegou ao STF, onde pende de julgamento a ADPF 1.178, promovida pelo Instituto Brasileiro de Minera\u00e7\u00e3o (Ibram), no bojo da qual o Instituto autor busca precisamente impedir que os munic\u00edpios possam promover diretamente a\u00e7\u00f5es contra empresas estrangeiras no exterior.<\/p>\n Como tive a honra de, na a\u00e7\u00e3o recentemente julgada em Londres, emitir parecer e prestar evid\u00eancia oral perante a corte sobre o sistema de responsabilidade civil ambiental no Brasil e a legitimidade dos munic\u00edpios para demandar na Inglaterra, tendo as teses sustentadas sido acolhidas na senten\u00e7a acima referida, busco neste espa\u00e7o, sem polemizar diretamente com os argumentos favor\u00e1veis e contr\u00e1rios esgrimidos na ADPF 1.178, apenas sintetizar os principais pontos sustentados no meu parecer.<\/p>\n O ponto de partida \u2013 em rela\u00e7\u00e3o ao qual n\u00e3o se verifica particular dissenso \u2013 \u00e9 o da posi\u00e7\u00e3o especial (diria, especial\u00edssima) que os munic\u00edpios assumiram na arquitetura constitucional brasileira desde a promulga\u00e7\u00e3o da CF de 1988, visto que, tal como a Uni\u00e3o, estados e o Distrito Federal, os munic\u00edpios, a teor do disposto nos artigos 1\u00ba e 18 da CF, s\u00e3o desde ent\u00e3o unidades da Federa\u00e7\u00e3o e dotados de um grau de autonomia refor\u00e7ado em face das Constitui\u00e7\u00f5es anteriores. Al\u00e9m disso, tal como previsto no artigo 41, III, do C\u00f3digo Civil, os munic\u00edpios s\u00e3o considerados pessoas jur\u00eddicas de direito p\u00fablico interno.<\/p>\n Como se pode observar, a federa\u00e7\u00e3o brasileira possui regime jur\u00eddico bastante peculiar na Constitui\u00e7\u00e3o Federal, com a consagra\u00e7\u00e3o expressa da autonomia dos entes federativos subnacionais (estados, Distrito Federal e munic\u00edpios). No entanto, em que pese os estados, o Distrito Federal e os munic\u00edpios aut\u00f4nomos, dotados de autonomia pol\u00edtica, administrativa e financeira, o regime constitucional n\u00e3o os torna entes soberanos, como se pode apreender da passagem referida anteriormente do artigo 1\u00ba da Constitui\u00e7\u00e3o Federal (\u201cA Rep\u00fablica Federativa do Brasil, formada pela uni\u00e3o indissol\u00favel<\/em> (\u2026)\u201d).<\/p>\n A soberania nacional, por essa \u00f3tica, \u00e9 reservada \u00e0 Uni\u00e3o, a qual se encarrega de representar o pa\u00eds perante os demais pa\u00edses e organiza\u00e7\u00f5es e rela\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas travadas na ordem p\u00fablica internacional. Os atos de soberania, como veremos \u00e0 frente \u2013 ao diferenci\u00e1-los, por exemplo, dos atos de gest\u00e3o praticados pelos entes federativos \u2013, s\u00e3o praticados exclusivamente pela Uni\u00e3o.<\/p>\n A CF estabelece o regime constitucional de compet\u00eancias (legislativas e administrativas) atribu\u00eddas ao munic\u00edpio, arrolando, entre elas, diversas medidas diretamente relacionadas \u00e0 sua atua\u00e7\u00e3o na repara\u00e7\u00e3o de danos sofridos por ele (ex. patrim\u00f4nio p\u00fablico em geral, patrim\u00f4nio hist\u00f3rico, art\u00edstico e cultural, patrim\u00f4nio urbano, patrim\u00f4nio ambiental etc.), tudo conforme dispositivos no artigo 23, incisos I, III, VI e VII, bem como no artigo 30, inciso IX.<\/p>\n \u00c9 certo, contudo, que no ordenamento jur\u00eddico brasileiro, n\u00e3o h\u00e1 regulamenta\u00e7\u00e3o espec\u00edfica sobre a legitimidade dos munic\u00edpios para ajuizarem processos perante Cortes de Justi\u00e7a estrangeiras. Entretanto, a aus\u00eancia de qualquer proibi\u00e7\u00e3o expressa significa que os munic\u00edpios t\u00eam a mesma legitimidade para ajuizar a\u00e7\u00f5es perante cortes estrangeiras que qualquer outra pessoa jur\u00eddica (p\u00fablica ou privada) no direito brasileiro, n\u00e3o havendo qualquer argumento razo\u00e1vel para autorizar qualquer restri\u00e7\u00e3o nessa seara.<\/p>\n A faculdade de atuar perante o Poder Judici\u00e1rio \u2013 em outras palavras, o acesso \u00e0 Justi\u00e7a \u2013, mediante a propositura de a\u00e7\u00f5es judiciais na defesa dos seus interesses e direitos, \u00e9 premissa b\u00e1sica da autonomia consagrada aos munic\u00edpios pela CF.<\/p>\n A legisla\u00e7\u00e3o brasileira \u2013 incluindo os artigos 1\u00ba, I e VIII, e 5\u00ba, III, da Lei da A\u00e7\u00e3o Civil P\u00fablica \u2013 LACP e o artigo 1.027 do CPC \u2013 reconhece expressa e\/ou implicitamente que os munic\u00edpios t\u00eam legitimidade para propor a\u00e7\u00f5es judiciais em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s mat\u00e9rias de sua compet\u00eancia e na defesa e promo\u00e7\u00e3o dos seus interesses e direitos, entre as quais incluem-se, por \u00f3bvio, as a\u00e7\u00f5es civis de repara\u00e7\u00e3o de danos.<\/p>\n \u00c9 importante destacar, por essa \u00f3tica, que n\u00e3o h\u00e1 qualquer limita\u00e7\u00e3o legislativa no sentido de que a propositura de a\u00e7\u00f5es judiciais por parte dos munic\u00edpios esteja limitada aos tribunais nacionais. Relembre-se, outrossim, que o acesso ao sistema de Justi\u00e7a, no Direito brasileiro, possui status<\/em> de direito fundamental, conforme consagra\u00e7\u00e3o expressa do artigo 5\u00ba, XXXV, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal (\u201cXXXV \u2013 a lei n\u00e3o excluir\u00e1 da aprecia\u00e7\u00e3o do Poder Judici\u00e1rio les\u00e3o ou amea\u00e7a a direito<\/em>\u201d), de sorte que qualquer \u00f3bice ou restri\u00e7\u00e3o ao seu exerc\u00edcio \u2013 tanto por pessoas f\u00edsicas quanto pessoas jur\u00eddicas, de direito p\u00fablico ou de direito privado \u2013 ensejaria viola\u00e7\u00e3o \u00e0 referida norma constitucional.<\/p>\n Um aspecto central para a controv\u00e9rsia diz respeito \u00e0 imunidade de jurisdi\u00e7\u00e3o, a qual, de acordo com o entendimento de Jacob Dolinger e Carmen Tiburcio, \u201c\u00e9 princ\u00edpio oriundo do direito internacional p\u00fablico, corol\u00e1rio da soberania e da igualdade entre Estados, premissas das quais se extrai a conclus\u00e3o de que nenhum Estado est\u00e1 submetido, ao menos no plano jur\u00eddico, a qualquer outro\u201d.[1]<\/a>\u00a0 Nesse sentido, fica claro que a imunidade de jurisdi\u00e7\u00e3o \u00e9 relevante somente no contexto de entes soberanos e inaplic\u00e1vel, portanto, aos munic\u00edpios, que gozam apenas de autonomia constitucional.<\/p>\n Al\u00e9m do entendimento suscitado, no sentido de que imunidade de jurisdi\u00e7\u00e3o n\u00e3o se aplica aos munic\u00edpios, pelo fato de n\u00e3o exercerem atos de soberania nacional e, portanto, n\u00e3o possu\u00edrem imunidade soberana (reservada \u00e0 Uni\u00e3o), \u00e9 importante enfatizar que h\u00e1 uma clara separa\u00e7\u00e3o entre os atos que s\u00e3o protegidos por essa imunidade e os que n\u00e3o s\u00e3o.<\/p>\n Dessa forma, mesmo que consider\u00e1ssemos que os munic\u00edpios t\u00eam imunidade \u2013 o que, repito, seria equivocado pelas raz\u00f5es articuladas previamente \u2013, essa imunidade n\u00e3o incidiria e produziria qualquer efeito em rela\u00e7\u00e3o \u00e0queles atos praticados pelos entes municipais como se partes privadas fossem (ius gestionis<\/em>). Importa sublinhar, nesse contexto, que de uma compreens\u00e3o absoluta do princ\u00edpio da imunidade da jurisdi\u00e7\u00e3o dominante antes do s\u00e9culo 20, migrou-se gradativamente para uma compreens\u00e3o que o relativizou na hip\u00f3tese dos assim chamados atos de gest\u00e3o, agindo como se particular fosse.[2]<\/a><\/p>\n No Brasil, ap\u00f3s a CF, \u00e9 poss\u00edvel identificar a mudan\u00e7a de entendimento jurisprudencial, ao adotar a teoria da imunidade relativa de jurisdi\u00e7\u00e3o do Estado estrangeiro. Como destacado Dolinger e Tiburcio:<\/p>\n \u201cO precedente que deu in\u00edcio a esse movimento foi a AC 9.696. O Min. Sidney Sanches, relator do processo, considerou que o art. 114 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, ao modificar uma regra sobre compet\u00eancia interna, extinguira a imunidade de jurisdi\u00e7\u00e3o em mat\u00e9ria trabalhista. O Min. Francisco Rezek chegou \u00e0 mesma conclus\u00e3o \u2013 de que n\u00e3o mais vigorava a imunidade de jurisdi\u00e7\u00e3o nas rela\u00e7\u00f5es trabalhistas envolvendo Estados estrangeiros -, mas por motivo diverso: sustentou, com base no costume internacional, que o princ\u00edpio da imunidade de jurisdi\u00e7\u00e3o n\u00e3o vigorava mais de forma absoluta, prevalecendo atualmente uma imunidade relativa\u201d.[3]<\/strong><\/a><\/em><\/p>\n Na hip\u00f3tese de atos de gest\u00e3o \u2013 e, portanto, n\u00e3o de atos de soberania \u2013, n\u00e3o h\u00e1 que falar em ren\u00fancia expressa no que diz respeito \u00e0 imunidade de jurisdi\u00e7\u00e3o, mesmo na hip\u00f3tese de sua pr\u00e1tica ser operada por ente subnacional (estados, Distrito Federal e munic\u00edpios). O entendimento suscitado alinha-se com a formula\u00e7\u00e3o doutrin\u00e1ria de Pontes de Miranda, para quem, quando a atua\u00e7\u00e3o de um Estado n\u00e3o envolver aspectos inerentes \u00e0 sua soberania, n\u00e3o h\u00e1 a\u00ed imunidade, n\u00e3o havendo que se falar em ren\u00fancia ou exce\u00e7\u00e3o.[4]<\/a><\/p>\n Tamb\u00e9m para Andr\u00e9 de Carvalho Ramos a imunidade de jurisdi\u00e7\u00e3o \u201cfoi concedida em rela\u00e7\u00e3o aos atos de \u2018jure imperii\u2019, mas n\u00e3o em rela\u00e7\u00e3o aos atos de \u2018jure gestionis<\/em> (\u2026)\u201d.[5]<\/a> Igual entendimento \u00e9 corroborado na passagem referida anteriormente de Mazzuoli, ou seja, n\u00e3o h\u00e1 aplica\u00e7\u00e3o do princ\u00edpio da imunidade de jurisdi\u00e7\u00e3o no caso dos atos de gest\u00e3o.<\/p>\n Na doutrina, h\u00e1 igualmente quem defenda que: \u201cquando o Estado pratica atos de gest\u00e3o ocorre uma ren\u00fancia t\u00e1cita ao benef\u00edcio da imunidade de jurisdi\u00e7\u00e3o. Assim (\u2026), haver\u00e1 ren\u00fancia envolvida quando o Estado atuar de forma semelhante a um particular.\u201d[6]<\/a>\u00a0\u00a0 Ambas as situa\u00e7\u00f5es, como se pode apreender, chegam a conclus\u00f5es e efeitos jur\u00eddicos bastante semelhantes na hip\u00f3tese de atos de gest\u00e3o, seja no sentido de dispensar por completo a necessidade de ren\u00fancia (que seria restrita apenas aos atos de soberania), seja no sentido de entend\u00ea-la como t\u00e1cita toda vez que o Estado atua como se particular fosse.<\/p>\n N\u00e3o \u00e9 preciso, portanto, maior esfor\u00e7o para perceber que o ente municipal, no caso de propositura de a\u00e7\u00e3o de repara\u00e7\u00e3o de danos no exterior, atua \u00fanica e exclusivamente na defesa de interesse pr\u00f3prio e exclusivo, como se um particular fosse, sem qualquer rela\u00e7\u00e3o com a soberania nacional ou mesmo de interesse da Uni\u00e3o, de tal sorte que n\u00e3o h\u00e1 que falar em imunidade de jurisdi\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Al\u00e9m disso, em caso de ajuizamento de uma a\u00e7\u00e3o perante tribunal estrangeiro, por se tratar apenas de ato de gest\u00e3o, como referido anteriormente, ou n\u00e3o incide qualquer necessidade de ren\u00fancia, posi\u00e7\u00e3o que defendo alinhado com a doutrina majorit\u00e1ria antes citada, ou, para aqueles que a entendam como exig\u00edvel, a ren\u00fancia seria t\u00e1cita, em raz\u00e3o da pr\u00f3pria natureza inerente aos atos de gest\u00e3o, dispensando qualquer necessidade de formaliza\u00e7\u00e3o ou manifesta\u00e7\u00e3o expressa. Nessa linha, por exemplo, o ajuizamento da a\u00e7\u00e3o judicial perante tribunal estrangeiro automaticamente operaria a ren\u00fancia t\u00e1cita.<\/p>\n A repara\u00e7\u00e3o civil por danos ao patrim\u00f4nio municipal n\u00e3o afeta de forma alguma a esfera da soberania nacional. Pelo contr\u00e1rio, tais a\u00e7\u00f5es limitam-se apenas ao espectro dos atos de gest\u00e3o da entidade municipal. Na doutrina, de acordo com tal entendimento, destaca-se novamente passagem da obra de Dolinger e Tiburcio, ao citar uma lista exemplificativa de situa\u00e7\u00f5es que se identificam como \u201catos de gest\u00e3o\u201d e que, portanto, excluem a imunidade de jurisdi\u00e7\u00e3o, entre as quais est\u00e3o as \u201ca\u00e7\u00f5es que derivam de il\u00edcitos<\/em>\u201d.[7]<\/a><\/p>\n Diante das raz\u00f5es lan\u00e7adas anteriormente, \u00e9 poss\u00edvel concluir que n\u00e3o se aplica aos Munic\u00edpios o princ\u00edpio da imunidade de jurisdi\u00e7\u00e3o, notadamente na hip\u00f3tese de ato de gest\u00e3o. N\u00e3o existe, como j\u00e1 adiantado, qualquer previs\u00e3o legal ou jurisprud\u00eancia que contrarie tal entendimento, sendo, portanto, totalmente descabida a alega\u00e7\u00e3o acerca da necessidade de ren\u00fancia ou qualquer ato autorizativo por parte da Uni\u00e3o para possibilitar a atua\u00e7\u00e3o judicial de munic\u00edpio perante tribunal estrangeiro para fins de repara\u00e7\u00e3o de danos de natureza civil contra empresa privada estrangeira.<\/p>\n Ainda que se defenda a aplica\u00e7\u00e3o do princ\u00edpio da imunidade de jurisdi\u00e7\u00e3o em face dos munic\u00edpios, o que, como referido acima, nos parece equivocado diante da aus\u00eancia de qualquer previs\u00e3o legislativa e jurisprud\u00eancia nesse sentido, eles deveriam ser plenamente capazes de renunciar (expressa ou tacitamente), em raz\u00e3o da sua autonomia constitucional (pol\u00edtica, administrativa e financeira).<\/p>\n A ren\u00fancia ao benef\u00edcio da imunidade, para fins de propositura de a\u00e7\u00e3o civil de repara\u00e7\u00e3o de danos, deve ser compreendida como corol\u00e1rio de tal autonomia assegurada constitucionalmente aos munic\u00edpios pela CF, notadamente pode se tratar de mecanismo para a salvaguarda de interesses e direitos pr\u00f3prios, sem qualquer implica\u00e7\u00e3o para os demais entes federativos ou mesmo para a soberania nacional. De todo modo, a imunidade s\u00f3 se aplicaria a atos de soberania, jamais em rela\u00e7\u00e3o a atos de gest\u00e3o.<\/p>\n Assine gratuitamente a newsletter \u00daltimas Not\u00edcias do JOTA<\/span> e receba as principais not\u00edcias jur\u00eddicas e pol\u00edticas do dia no seu email<\/span><\/a><\/p>\n N\u00e3o h\u00e1, repita-se, no objeto da a\u00e7\u00e3o judicial reparat\u00f3ria ajuizada perante um tribunal estrangeiro, qualquer implica\u00e7\u00e3o de natureza pol\u00edtica ou jur\u00eddica relacionadas \u00e0 soberania nacional ou qualquer outra mat\u00e9ria de interesse da Uni\u00e3o, a ponto de justificar a necessidade da presen\u00e7a desta \u00faltima na a\u00e7\u00e3o ou de autoriza\u00e7\u00e3o para o ente municipal atuar em a\u00e7\u00e3o judicial fora do Brasil perante tribunal estrangeiro (e, portanto, n\u00e3o tribunal internacional).<\/p>\n Al\u00e9m de todo o exposto, que reflete apenas em parte o teor do parecer lan\u00e7ado nos autos do processo que ainda tramita (visto existir a possibilidade de recurso) na Justi\u00e7a inglesa, \u00e9 de se sublinhar o fato de que o reconhecimento de uma possibilidade ampla de litig\u00e2ncia transnacional, em especial quando se trata de repara\u00e7\u00e3o por danos acarretados e que envolvem tamb\u00e9m significativas viola\u00e7\u00f5es de direitos humanos e fundamentais, \u00e9 elemento crucial para a consolida\u00e7\u00e3o de um sistema global de acesso \u00e0 Justi\u00e7a efetivo, respons\u00e1vel e cooperativo.<\/p>\n [1]<\/a> DOLINGER, Jacob; TIBURCIO, Carmen. Direito internacional privado<\/em>. 15\u00aa Edi\u00e7\u00e3o. Rio de Janeiro: GEN\/Editora Forense, 2020.<\/p>\n [2]<\/a> DOLINGER, Jacob; TIBURCIO, Carmen. Direito internacional privado<\/em>. 15\u00aa Edi\u00e7\u00e3o. Rio de Janeiro: GEN\/Editora Forense, 2020. No mesmo sentido, v. em especial MAZZUOLI, Val\u00e9rio de Oliveira. Curso de direito internacional p\u00fablico<\/em>. 15\u00aa Edi\u00e7\u00e3o S\u00e3o Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2023, p. 488<\/p>\n [3]<\/a> DOLINGER, Jacob; TIBURCIO, Carmen. Direito internacional privado<\/em>. 15\u00aa Edi\u00e7\u00e3o. Rio de Janeiro: GEN\/Editora Forense, 2020.<\/p>\n [4]<\/a> MIRANDA, Francisco C. Pontes de. Coment\u00e1rios ao C\u00f3digo de Processo Civil<\/em>, tomo II, 4\u00aa Edi\u00e7\u00e3o revista e aumentada, 2001.<\/p>\n [5]<\/a> RAMOS, Andr\u00e9 de Carvalho. Curso de direito internacional privado<\/em>. 3\u00aa Edi\u00e7\u00e3o. S\u00e3o Paulo: Saraiva, 2023, p. 279.<\/p>\n