{"id":18264,"date":"2025-11-12T15:58:24","date_gmt":"2025-11-12T18:58:24","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/11\/12\/o-art-113-do-adct-e-aplicavel-a-atos-normativos-do-poder-executivo\/"},"modified":"2025-11-12T15:58:24","modified_gmt":"2025-11-12T18:58:24","slug":"o-art-113-do-adct-e-aplicavel-a-atos-normativos-do-poder-executivo","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/11\/12\/o-art-113-do-adct-e-aplicavel-a-atos-normativos-do-poder-executivo\/","title":{"rendered":"O art. 113 do ADCT \u00e9 aplic\u00e1vel a atos normativos do Poder Executivo?"},"content":{"rendered":"

Desde o referendo<\/a> da medida cautelar na ADI 7633, ficou claro o caminho que o STF pretende seguir para fixar a interpreta\u00e7\u00e3o quanto ao alcance do art. 113 do ADCT, inclu\u00eddo pela EC 95\/2016. Embora a literalidade do dispositivo constitucional se limite a estabelecer que \u201cA proposi\u00e7\u00e3o legislativa que crie ou altere despesa obrigat\u00f3ria ou ren\u00fancia de receita dever\u00e1 ser acompanhada da estimativa do seu impacto or\u00e7ament\u00e1rio e financeiro\u201d, o STF fixou que o art. 113 determina, al\u00e9m disso, uma \u201cdiretriz de sustentabilidade or\u00e7ament\u00e1ria\u201d que traria para o legislador uma obriga\u00e7\u00e3o de \u201ccontrole do crescimento das despesas\u201d.<\/p>\n

Esse \u201cimperativo\u201d faria parte do que o ministro relator Cristiano Zanin chamou de devido processo legislativo<\/a>. Na pr\u00e1tica, essa interpreta\u00e7\u00e3o implica na exig\u00eancia de que as proposi\u00e7\u00f5es legislativas sejam acompanhadas n\u00e3o s\u00f3 da estimativa do seu impacto or\u00e7ament\u00e1rio e financeiro, mas tamb\u00e9m da indica\u00e7\u00e3o da origem dos recursos para o seu custeio ou de medidas de compensa\u00e7\u00e3o para fazer face \u00e0s despesas ou ren\u00fancias de receita. Essa era precisamente a controv\u00e9rsia da prorroga\u00e7\u00e3o da \u201cdesonera\u00e7\u00e3o da folha\u201d que ensejou a ADI 7633.<\/p>\n

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Em outro lugar<\/a>, j\u00e1 se discordou dessa interpreta\u00e7\u00e3o. N\u00e3o \u00e9 o caso de revisitar os argumentos aqui, mas sim de responder \u00e0 pergunta do t\u00edtulo: O art. 113 do ADCT \u00e9 aplic\u00e1vel a atos normativos do Poder Executivo?.<\/em><\/p>\n

\u00c9 sabido que a norma constitucional usa a express\u00e3o \u201cproposi\u00e7\u00e3o legislativa\u201d, sugerindo que a exig\u00eancia constitucional incide sobre atos com status<\/em> de lei. Ent\u00e3o, obviamente, n\u00e3o abarcaria as emendas constitucionais, nem os atos infralegais. Mas a quest\u00e3o \u00e9: faz sentido que fiquem de fora da responsabilidade or\u00e7ament\u00e1ria atos normativos como decretos e portarias, por estes n\u00e3o fazerem parte do rol de dispositivos constantes do art. 59 da CF?<\/p>\n

Antes de responder, conv\u00e9m um resgate dos entendimentos do TCU.<\/p>\n

Em 2019, respondendo a consulta formulada pelo ministro da Fazenda sobre os procedimentos a serem adotados no caso de medidas legislativas aprovadas sem observ\u00e2ncia dos requisitos previstos em normas or\u00e7ament\u00e1rias e financeiras, o TCU se manifestou por interm\u00e9dio do Ac\u00f3rd\u00e3o 1.907\/2019-TCU-Plen\u00e1rio<\/a>, de relatoria do ministro Raimundo Carreiro, consignando que \u201c(\u2026) medidas legislativas que forem aprovadas sem a devida adequa\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria e financeira, e em inobserv\u00e2ncia ao que determina a legisla\u00e7\u00e3o vigente, especialmente o art. 167 da Constitui\u00e7\u00e3o Federal, o art. 113 do ADCT, os arts. 15, 16 e 17 da LRF, e os dispositivos pertinentes da LDO em vigor, somente podem ser aplicadas se forem satisfeitos os requisitos previstos na citada legisla\u00e7\u00e3o\u201d (p. 31).<\/p>\n

Com isso, o TCU chamou o Poder Executivo \u00e0 responsabilidade or\u00e7ament\u00e1ria no momento da aplicar leis de que decorram ren\u00fancia de receita sem observ\u00e2ncia dos requisitos exigidos pela legisla\u00e7\u00e3o. Tamb\u00e9m \u00e9 obriga\u00e7\u00e3o do administrador viabilizar a observ\u00e2ncia da normativa em refer\u00eancia.<\/p>\n

Nas palavras usadas no Ac\u00f3rd\u00e3o 1.437\/2020-TCU-Plen\u00e1rio<\/a>, de relatoria do ministro Bruno Dantas: \u201c(\u2026) o gestor p\u00fablico n\u00e3o pode se furtar de cumprir a legisla\u00e7\u00e3o sob argumento de que a medida legislativa aprovada n\u00e3o carreava atendimento aos requisitos legais. Isso significa que o administrador deve assumir o \u00f4nus de implementar as lacunas de requisitos fiscais de efic\u00e1cia, uma vez que as prescri\u00e7\u00f5es constitucionais e da LRF se dirigem a todos os que manejam recursos p\u00fablicos, e n\u00e3o apenas ao legislador\u201d (p. 12).<\/p>\n

Nada obstante, nesse ac\u00f3rd\u00e3o, entendeu-se pela n\u00e3o aplica\u00e7\u00e3o do art. 113 do ADCT para a concess\u00e3o dos incentivos fiscais por meio de portarias e decretos, uma vez que o dispositivo constitucional trata de condi\u00e7\u00e3o advinda de \u201cproposi\u00e7\u00e3o legislativa\u201d, ou seja, aquelas elencadas no art. 59 da CF.<\/p>\n

A despeito disso, concluiu-se, na decis\u00e3o, que as ren\u00fancias de receitas por ato do Poder Executivo se sujeitam ao art. 14 da LRF. \u00c9 dizer, a impossibilidade de se aplicar aos atos do Poder Executivo as exig\u00eancias contidas no art. 113 do ADCT n\u00e3o retira a obriga\u00e7\u00e3o de que a concess\u00e3o ou amplia\u00e7\u00e3o de incentivo ou benef\u00edcio de natureza tribut\u00e1ria da qual decorra ren\u00fancia de receita seja acompanhada de estimativa de impacto financeiro-or\u00e7ament\u00e1rio, uma vez que permanece a incid\u00eancia do art. 14 da LRF, consideradas as exce\u00e7\u00f5es do seu \u00a7 3\u00ba, pelo qual o referido dispositivo legal n\u00e3o se aplica \u00e0s altera\u00e7\u00f5es das al\u00edquotas dos impostos sobre a importa\u00e7\u00e3o, sobre a exporta\u00e7\u00e3o, sobre produtos industrializados e sobre opera\u00e7\u00f5es de cr\u00e9dito, c\u00e2mbio e seguro, ou relativas a t\u00edtulos ou valores mobili\u00e1rios (II, IE, IPI e IOF).<\/p>\n

Ao entender que n\u00e3o se aplica o art. 113 do ADCT, mas somente o art. 14 da LRF, o TCU dispensou da estimativa do impacto or\u00e7ament\u00e1rio e financeiro os impostos tradicionalmente classificados como extrafiscais, cujas al\u00edquotas podem ser alteradas por meio de decreto ou portaria at\u00e9 o limite fixado na lei. O art. 113 do ADCT n\u00e3o traz essa exce\u00e7\u00e3o. Assim, os Decretos n\u00bas 9.897\/2019 e 9.971\/2019, que alteraram al\u00edquotas de IPI, e as Portarias-ME n\u00bas 559\/2019 e 601\/2019, que alteraram os limites de isen\u00e7\u00e3o do II para viajantes, n\u00e3o precisaram se submeter \u00e0s exig\u00eancias de responsabilidade or\u00e7ament\u00e1ria.<\/p>\n

Esse entendimento, entretanto, acabou sendo contrariado pelo Ac\u00f3rd\u00e3o 2.832\/2020-TCU-Plen\u00e1rio<\/a>, que concluiu pela aplica\u00e7\u00e3o do art. 113 do ADCT aos atos do Executivo que geram ren\u00fancia de receita, divergindo de uma interpreta\u00e7\u00e3o estritamente limitada a \u201cproposi\u00e7\u00f5es legislativas\u201d.<\/p>\n

De acordo com o entendimento firmado nesse ac\u00f3rd\u00e3o, \u201cqualquer altera\u00e7\u00e3o de despesa obrigat\u00f3ria ou ren\u00fancia de receita, independentemente do Poder de onde se origina o ato, exige a estimativa de seu impacto or\u00e7ament\u00e1rio e financeiro, bem como a observ\u00e2ncia das normas da LRF. Afinal, as normas desse ramo do Direito [o Financeiro]<\/em> visam proteger e condicionar a atividade financeira do Estado como um todo, e n\u00e3o a de um Poder espec\u00edfico.\u201d (p. 14).<\/p>\n

Dessa forma, o TCU estendeu o alcance do j\u00e1 mencionado Ac\u00f3rd\u00e3o 1.907\/2019-TCU-Plen\u00e1rio, de modo que a concess\u00e3o de incentivos fiscais por atos infralegais, quando caracterizem ren\u00fancia de receita, tamb\u00e9m estariam obrigados \u00e0s exig\u00eancias do art. 113 do ADCT. Esse pareceria ser o entendimento correto sobre o alcance desse dispositivo constitucional, se for para manter a coer\u00eancia com a amplitude da exig\u00eancia que se vem dando.<\/p>\n

O entendimento (de que se aplica somente o art. 14 da LRF aos atos infralegais) libera da estimativa de impacto e de medidas compensat\u00f3rias os benef\u00edcios fiscais relacionados aos impostos regulat\u00f3rios<\/em>, cuja fun\u00e7\u00e3o prec\u00edpua seria a de induzir certas atividades econ\u00f4micas. Ocorre que essa natureza extrafiscal n\u00e3o \u00e9 suficiente para a dispensa de obedi\u00eancia \u00e0s regras que regem a atividade financeira do Estado.<\/p>\n

Entretanto, o Ac\u00f3rd\u00e3o 2.532\/2021-TCU-Plen\u00e1rio<\/a>, da relatoria do ministro Vital do R\u00eago, revisitou o tema, reconsiderando o Ac\u00f3rd\u00e3o 2.832\/2020-TCU-Plen\u00e1rio, para fixar o entendimento de que a express\u00e3o \u201cproposi\u00e7\u00e3o legislativa\u201d deve ser interpretada de forma estrita, referindo-se apenas aos atos elencados no art. 59 da CF, os quais resultam de um processo legislativo formal, deixando de fora decretos e portarias. Como fundamento adicional, mencionou a decis\u00e3o do STF na ADI 5816, que considerou o art. 113 do ADCT um \u201crequisito adicional para a validade formal de leis que criem despesa ou concedam benef\u00edcios fiscais\u201d.<\/p>\n

Entretanto, a ADI 5816 n\u00e3o tratou do alcance do art. 113 do ADCT em rela\u00e7\u00e3o a decretos e portarias, mas sim da sua extens\u00e3o a todos os entes federativos. O objeto da a\u00e7\u00e3o era uma lei de Rond\u00f4nia que concedia isen\u00e7\u00e3o de ICMS sobre as contas de luz, \u00e1gua, telefone e g\u00e1s de igrejas e templos religiosos. Portanto, a rigor, n\u00e3o daria para extrair da discuss\u00e3o dessa ADI um posicionamento do STF sobre a aplica\u00e7\u00e3o ou n\u00e3o do art. 113 do ADCT a atos infralegais do Poder Executivo. Nada foi dito sobre esse ponto.<\/p>\n

No Ac\u00f3rd\u00e3o 2.532\/2021-TCU-Plen\u00e1rio, ainda chegou-se a afirmar que \u201cn\u00e3o se mostra razo\u00e1vel depreender que o termo \u2018proposi\u00e7\u00f5es legislativas\u2019 compreenda os \u2018atos do Poder Executivo\u2019\u201d. Da mesma forma que o Ac\u00f3rd\u00e3o 1.437\/2020-TCU-Plen\u00e1rio, reiterou a necessidade de que os atos normativos do Poder Executivo sejam alcan\u00e7ados pela LRF.<\/p>\n

Como j\u00e1 indicado, a posi\u00e7\u00e3o adotada no Ac\u00f3rd\u00e3o 2.832\/2020-TCU-Plen\u00e1rio \u00e9 mais acertada: sustenta que os requisitos do art. 113 do ADCT devem ser aplicados a todos os atos que gerem ren\u00fancia de receita, incluindo decretos e portarias do Poder Executivo, sem dispensar da apresenta\u00e7\u00e3o da estimativa de impacto financeiro e or\u00e7ament\u00e1rio as ren\u00fancias fiscais no exerc\u00edcio da compet\u00eancia do art. 153, \u00a7 1\u00ba, da CF.<\/p>\n

Mesmo com essa permiss\u00e3o constitucional para a oscila\u00e7\u00e3o das al\u00edquotas por decretos e\/ou portarias, desde que atendidas as condi\u00e7\u00f5es e os limites estabelecidos em lei, a decis\u00e3o pela redu\u00e7\u00e3o das al\u00edquotas n\u00e3o deixa de ser uma ren\u00fancia de receita, sobretudo no contexto em que os impostos regulat\u00f3rios v\u00eam sendo usados para efeitos arrecadat\u00f3rios, como o governo fez recentemente; portanto, mereceria o mesmo tratamento das demais ren\u00fancias.<\/p>\n

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Menos mal que o pr\u00f3prio TCU adota o entendimento de que o art. 14, \u00a7 3\u00ba, inciso I, da LRF se limita \u00e0 compet\u00eancia do art. 153, \u00a7 1\u00ba, da CF, sem estender a situa\u00e7\u00f5es, n\u00e3o de diminui\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas, mas de redu\u00e7\u00e3o do montante devido por outros instrumentos, alcan\u00e7ando um grupo (ou grupos restritos) de contribuintes, por exemplo, considerando que isso implica se afastar da regula\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica, e adotar objetivos de promo\u00e7\u00e3o do desenvolvimento sob a forma de \u201cgasto tribut\u00e1rio\u201d (Ac\u00f3rd\u00e3o 747\/2010-TCU-Plen\u00e1rio<\/a>).<\/p>\n

Ent\u00e3o, outros tipos de desonera\u00e7\u00f5es que n\u00e3o a altera\u00e7\u00e3o de al\u00edquotas do II, IE, IPI e IOF devem seguir o art. 14 da LRF, quando n\u00e3o o pr\u00f3prio art. 150, \u00a7 5\u00ba, da CF (\u201cQualquer subs\u00eddio ou isen\u00e7\u00e3o, redu\u00e7\u00e3o de base de c\u00e1lculo, concess\u00e3o de cr\u00e9dito presumido, anistia ou remiss\u00e3o, relativos a impostos, taxas ou contribui\u00e7\u00f5es, s\u00f3 poder\u00e1 ser concedido mediante lei espec\u00edfica, federal, estadual ou municipal, que regule exclusivamente as mat\u00e9rias acima enumeradas ou o correspondente tributo ou contribui\u00e7\u00e3o, sem preju\u00edzo do disposto no art. 155, \u00a7 2.\u00ba, XII, g\u201d) e, consequentemente, ficar sujeitas ao art. 113 do ADCT. Assim, reduz-se o problem\u00e1tico \u201cduplo padr\u00e3o\u201d na exig\u00eancia de estimativa de impacto financeiro e or\u00e7ament\u00e1rio.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Desde o referendo da medida cautelar na ADI 7633, ficou claro o caminho que o STF pretende seguir para fixar a interpreta\u00e7\u00e3o quanto ao alcance do art. 113 do ADCT, inclu\u00eddo pela EC 95\/2016. Embora a literalidade do dispositivo constitucional se limite a estabelecer que \u201cA proposi\u00e7\u00e3o legislativa que crie ou altere despesa obrigat\u00f3ria ou […]<\/p>\n","protected":false},"author":0,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":[],"categories":[1],"tags":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/18264"}],"collection":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=18264"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/18264\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=18264"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=18264"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=18264"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}