\u00c9 poss\u00edvel que \u00f3rg\u00e3os colegiados do Poder Executivo, dotados de autonomia e independ\u00eancia, no \u00e2mbito de sua atua\u00e7\u00e3o especializada, declarem a inconstitucionalidade de leis? Mais especificamente, \u00e9 poss\u00edvel que ag\u00eancias reguladoras, ao apreciarem quest\u00f5es de aplica\u00e7\u00e3o do direito, no \u00e2mbito de sua compet\u00eancia, exer\u00e7am o controle de constitucionalidade?<\/p>\n
Considerando as transforma\u00e7\u00f5es do direito regulat\u00f3rio brasileiro nas \u00faltimas d\u00e9cadas, este ensaio apresenta uma breve an\u00e1lise acerca da atividade decis\u00f3ria das ag\u00eancias reguladoras e suas respectivas limita\u00e7\u00f5es jur\u00eddicas.<\/p>\n
O estudo destaca duas quest\u00f5es centrais: i) o fortalecimento das ag\u00eancias reguladoras e de suas atribui\u00e7\u00f5es nas \u00faltimas d\u00e9cadas; ii) as possibilidades de interpreta\u00e7\u00e3o jur\u00eddica, inclusive de controle de constitucionalidade, por entidades administrativas e, em especial, pelas ag\u00eancias reguladoras.<\/p>\n
Relev\u00e2ncia do tema<\/strong><\/p>\n Mas por que a quest\u00e3o dos poderes das ag\u00eancias reguladoras \u00e9 relevante? E quais os impactos da atua\u00e7\u00e3o dessas ag\u00eancias enquanto int\u00e9rpretes do direito e da Constitui\u00e7\u00e3o para os casos relativos ao seu \u00e2mbito regulat\u00f3rio?<\/p>\n Inicialmente, cabe enfatizar que h\u00e1 um debate acad\u00eamico bastante pulsante a respeito da possibilidade de o Poder Executivo declarar a inconstitucionalidade de leis[1]<\/a>. De um lado, reputa-se que a Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica estaria subordinada ao princ\u00edpio da legalidade, notadamente por uma quest\u00e3o de legitimidade democr\u00e1tica dos atos editados pelo Legislativo, em respeito \u00e0 separa\u00e7\u00e3o dos poderes. De outro, argumenta-se que deve prevalecer a supremacia da Constitui\u00e7\u00e3o, j\u00e1 que os atos com ela incompat\u00edveis seriam nulos de pleno direito em raz\u00e3o do dogma da nulidade, o que impediria os administradores de aplic\u00e1-las.<\/p>\n A quest\u00e3o se torna mais controvertida ao analisarmos o papel das ag\u00eancias reguladoras na contemporaneidade. Conforme destacado por Manoel Gon\u00e7alves Ferreira Filho[2]<\/a>, as entidades administrativas com fun\u00e7\u00e3o regulat\u00f3ria no Brasil s\u00e3o bastante antigas, sendo poss\u00edvel encontrar diversos exemplos no in\u00edcio do s\u00e9culo passado.<\/p>\n No entanto, com a influ\u00eancia do debate norte-americano em torno de institui\u00e7\u00f5es com maior autonomia t\u00e9cnica, foram criadas as ag\u00eancias reguladoras a partir das Emendas Constitucionais 8 e 9, de 1995. Trata-se, afinal, de uma significativa remodela\u00e7\u00e3o administrativo-econ\u00f4mica do Estado brasileiro ocorrida nas tr\u00eas \u00faltimas d\u00e9cadas.<\/p>\n Desde ent\u00e3o, tais institui\u00e7\u00f5es multiplicaram-se em diversos \u00e2mbitos e ganharam aprimoramentos jur\u00eddicos em suas fun\u00e7\u00f5es. De todo modo, como alerta o referido constitucionalista, \u00e9 preciso que haja um exame da experi\u00eancia real dessas ag\u00eancias, especialmente quando considerada a tradi\u00e7\u00e3o brasileira de abusos pelos \u00f3rg\u00e3os administrativos que \u201cmais interferem na vida do cidad\u00e3o que as leis propriamente ditas<\/em>\u201d[3]<\/a>.<\/p>\n No contexto, Edilson Pereira Nobre J\u00fanior assevera que tais institui\u00e7\u00f5es regulat\u00f3rias, concebidas como \u00f3rg\u00e3os t\u00e9cnicos dotados de independ\u00eancia decis\u00f3ria, mant\u00eam rela\u00e7\u00e3o direta com o funcionamento do sistema democr\u00e1tico e com a tutela dos direitos em setores econ\u00f4micos estrat\u00e9gicos. Por consequ\u00eancia, sua prolifera\u00e7\u00e3o num\u00e9rica e o progressivo aprimoramento qualitativo de suas estruturas constituem, de fato, uma das tend\u00eancias mais marcantes na evolu\u00e7\u00e3o recente do direito p\u00fablico brasileiro[4]<\/a>.<\/p>\n Esse relevante fortalecimento das ag\u00eancias reguladoras nas \u00faltimas d\u00e9cadas \u00e9 suficiente para destacar a necessidade de se questionar os limites de sua atua\u00e7\u00e3o, e o exerc\u00edcio do controle de constitucionalidade insere-se exatamente nessa zona de penumbra.<\/p>\n Se, por um lado, \u00e9 quase axiom\u00e1tico reconhecer que ag\u00eancias reguladoras, por sua pr\u00f3pria natureza aut\u00f4noma e independ\u00eancia, n\u00e3o devam aplicar leis flagrantemente inconstitucionais, por outro, reconhecer-lhes tal compet\u00eancia significaria acentuar ainda mais o processo de hipertrofia institucional a que essas entidades j\u00e1 v\u00eam sendo submetidas.<\/p>\n Indicativos da jurisprud\u00eancia do STF<\/strong><\/p>\n \u00c9 certo que o STF nunca analisou a possibilidade de ag\u00eancias reguladoras exercerem o controle de constitucionalidade. H\u00e1, no entanto, uma cadeia de precedentes correlatos que d\u00e3o algum indicativo sobre como a mat\u00e9ria deve ser tratada pelo tribunal.<\/p>\n Na tradi\u00e7\u00e3o do Supremo Tribunal Federal, o chefe do Poder Executivo poderia suspender a execu\u00e7\u00e3o das leis por ele consideradas inconstitucionais. H\u00e1 not\u00edcia de precedentes da d\u00e9cada de 1950 conferindo tal prerrogativa[5]<\/a>. Tratava-se, portanto, de uma hip\u00f3tese de aplica\u00e7\u00e3o do princ\u00edpio da autotutela por parte da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica para melhor atender ao interesse p\u00fablico.<\/p>\n Mesmo ap\u00f3s a cria\u00e7\u00e3o da representa\u00e7\u00e3o por inconstitucionalidade, com a EC 16\/65, o STF continuou asseverando ser \u201cconstitucional\u00a0decreto\u00a0de Chefe de\u00a0Poder\u00a0Executivo\u00a0Estadual que determina aos \u00f3rg\u00e3os a ele subordinados que se abstenham da pr\u00e1tica de atos que impliquem a\u00a0execu\u00e7\u00e3o\u00a0de\u00a0dispositivos\u00a0legais viciados<\/em>\u201d (Representa\u00e7\u00e3o 980, rel. Min. Moreira Alves, DJ de 19-9-1980).<\/p>\n Por essa raz\u00e3o, a doutrina brasileira e a jurisprud\u00eancia, ao menos em parte, inclinaram-se para admitir a possibilidade de uma atribui\u00e7\u00e3o interpretativa e decis\u00f3ria da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica: reconhecer um ato normativo inconstitucional e, por tal raz\u00e3o, afastar sua aplica\u00e7\u00e3o ao caso concreto.<\/p>\n No entanto, tal discuss\u00e3o ganhou novos contornos ap\u00f3s o advento da Constitui\u00e7\u00e3o de 1988. Isso porque, segundo Gilmar Mendes, o novo sistema constitucional ampliou significativamente o rol de legitimados ativos para o processo de controle concentrado de constitucionalidade, o que teria feito para restringir a amplitude do controle difuso<\/em>. Ao mesmo tempo em que se reconhece uma \u201csociedade aberta dos int\u00e9rpretes da Constitui\u00e7\u00e3o\u201d (Peter H\u00e4berle), permitindo ampla participa\u00e7\u00e3o de \u00f3rg\u00e3os estatais e agentes privados, seria preciso reconhecer que o constituinte teria limitado o controle difuso de constitucionalidade aos \u00f3rg\u00e3os judiciais[6]<\/a>.<\/p>\n Essa discuss\u00e3o n\u00e3o \u00e9 de simples resolu\u00e7\u00e3o, uma vez que n\u00e3o h\u00e1 qualquer men\u00e7\u00e3o expl\u00edcita a esta restri\u00e7\u00e3o no \u00e2mbito do texto constitucional brasileiro atualmente vigente.<\/p>\n Em agosto de 2025, no julgamento da ADI 5297, o STF retomou a quest\u00e3o acerca de legitimidade do chefe do Poder Executivo estadual de suspender, mediante decreto, a aplica\u00e7\u00e3o de lei por ele reputada inconstitucional. Prevaleceu o entendimento do eminente relator, ministro Luiz Fux, de que tal decreto invadiria a compet\u00eancia do STF e dos TJs para declarar a inconstitucionalidade de leis estaduais, de maneira que, caso o governador entenda que determinada lei fere a Constitui\u00e7\u00e3o, deve acionar a jurisdi\u00e7\u00e3o constitucional concentrada.<\/p>\n Tal precedente, contudo, n\u00e3o encerra o debate em quest\u00e3o. No que tange \u00e0 possibilidade de \u00f3rg\u00e3os administrativos colegiados dotados de independ\u00eancia, como o CNJ e CNMP, declararem a inconstitucionalidade de leis, a jurisprud\u00eancia n\u00e3o \u00e9 t\u00e3o clara. Inicialmente, o STF fixou-se no sentido de que tais \u00f3rg\u00e3os n\u00e3o possuiriam compet\u00eancia para realizar controle de constitucionalidade de lei, uma vez que suas atribui\u00e7\u00f5es se restringem \u201cao controle da legitimidade dos atos administrativos praticados por membros ou \u00f3rg\u00e3os do Minist\u00e9rio P\u00fablico federal e estadual (art. 130-A, \u00a7 2\u00ba, da CF\/88)<\/em>\u201d (Mandado de Seguran\u00e7a MS 27744, Rel. Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 14\/04\/2015).<\/p>\n No entanto, em julgamento de dezembro de 2016, o pleno do STF concluiu inserir-se nas compet\u00eancias do CNJ \u201ca possibilidade de afastar, por inconstitucionalidade, a aplica\u00e7\u00e3o de lei aproveitada como base de ato administrativo objeto de controle, determinando aos \u00f3rg\u00e3os submetidos ao seu espa\u00e7o de influ\u00eancia a observ\u00e2ncia desse entendimento, por ato expresso e formal tomado pela maioria absoluta dos membros dos Conselhos\u201d <\/em>(Pet 4656, Rel. Min. C\u00e1rmen L\u00facia, j. 19\/12\/2016). Decidiu-se, contudo, que o CNJ somente poder\u00e1 afastar a aplica\u00e7\u00e3o de determinado ato normativo quando existir jurisprud\u00eancia pac\u00edfica do STF que ateste a referida inconstitucionalidade.<\/p>\n Em outros termos, n\u00e3o caberia ao \u00f3rg\u00e3o administrativo realizar o controle de constitucionalidade por si pr\u00f3prio. Mas t\u00e3o somente reconhecer a pr\u00f3pria jurisprud\u00eancia do STF em mat\u00e9ria de constitucionalidade sobre o assunto e, assim, eventualmente afastar a aplica\u00e7\u00e3o de determinado ato normativo que verse sobre mat\u00e9ria j\u00e1 considerada inconstitucional[7]<\/a>.<\/p>\n J\u00e1 em rela\u00e7\u00e3o aos Tribunais de Contas, a quest\u00e3o tornou-se mais pol\u00eamica em raz\u00e3o da exist\u00eancia do Enunciado da S\u00famula 347 do STF, aprovado em 1963, que confere aos Tribunais de Contas a possibilidade de afastar normas, incidenter tantum<\/em>, seja em raz\u00e3o de manifesta viola\u00e7\u00e3o a dispositivo constitucional ou por contrariedade \u00e0 jurisprud\u00eancia do STF.<\/p>\n Tal S\u00famula, por\u00e9m, \u00e9 uma heran\u00e7a de um cen\u00e1rio jur\u00eddico completamente diferente e marcado pela aus\u00eancia de controle de constitucionalidade abstrato e concentrado. N\u00e3o por outro motivo, o ministro Gilmar Mendes, em 2006, chegou a suspender ac\u00f3rd\u00e3o do TCU que declarava a inconstitucionalidade de ato normativo, sob o argumento de que tal pr\u00e1tica n\u00e3o mais se justificaria \u00e0 luz da Constitui\u00e7\u00e3o de 1988[8]<\/a>.<\/p>\n Tal orienta\u00e7\u00e3o, contudo, foi superada. No \u00e2mbito do julgamento do Mandado de Seguran\u00e7a 35.410, o STF reafirmou a validade da referida s\u00famula, mas foi expresso quanto \u00e0 inviabilidade de realiza\u00e7\u00e3o de controle abstrato de constitucionalidade por parte de Tribunal de Contas<\/em>[9]<\/a>. Isso porque n\u00e3o faria sentido que tal \u00f3rg\u00e3o administrativo produzisse declara\u00e7\u00f5es de inconstitucionalidade com efeitos erga omnes<\/em>. Do mesmo modo, concluiu-se que a declara\u00e7\u00e3o de inconstitucionalidade por parte da Corte de Contas deve basear-se em robusta orienta\u00e7\u00e3o jurisprudencial do STF.<\/p>\n Conclus\u00e3o<\/strong><\/p>\n Em sede de conclus\u00e3o, \u00e9 poss\u00edvel destacar que os agentes p\u00fablicos em geral, incluindo os chefes do Poder Executivo, n\u00e3o podem afastar a aplica\u00e7\u00e3o de leis inconstitucionais. No entanto, o mesmo racioc\u00ednio n\u00e3o se aplica aos \u00f3rg\u00e3os administrativos colegiados, dotados de autonomia e independ\u00eancia.<\/p>\n A mesma l\u00f3gica do CNJ, CNMP e TCU deve ser aplicada \u00e0s ag\u00eancias reguladoras que tamb\u00e9m possuem autonomia t\u00e9cnica, na medida em que podem deixar de aplicar leis sobre mat\u00e9rias j\u00e1 consideradas inconstitucionais pela jurisprud\u00eancia do STF. Por outro lado, n\u00e3o \u00e9 poss\u00edvel, nos termos do entendimento consolidado da Suprema Corte, que seja aceito o argumento de que tais ag\u00eancias poderiam realizar controle abstrato de constitucionalidade.<\/p>\n Desafio maior, por\u00e9m, \u00e9 verificar como a tend\u00eancia de teorias relativas \u00e0 \u201cconstitucionaliza\u00e7\u00e3o do direito\u201d, \u201cneoconstitucionalismo\u201d e outras correntes hermen\u00eauticas principiol\u00f3gicas pode afetar o desempenho decis\u00f3rio dessas ag\u00eancias. Isso porque, embora n\u00e3o realizem controle de constitucionalidade propriamente dito, as ag\u00eancias reguladoras podem correr o risco de aplicar princ\u00edpios constitucionais vagos e indeterminados para modificar a interpreta\u00e7\u00e3o das leis que deveriam vincular sua respectiva \u00e1rea de regula\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Este fen\u00f4meno suscita um essencial ponto de aten\u00e7\u00e3o: a possibilidade de que, sob o pretexto da aplica\u00e7\u00e3o direta de princ\u00edpios constitucionais, as ag\u00eancias reguladoras assumam interven\u00e7\u00f5es excessivas n\u00e3o pretendidas pelo legislador, expandindo indevidamente seu espa\u00e7o decis\u00f3rio. Por esse motivo, a vigil\u00e2ncia dos juristas e estudiosos do tema \u00e9 essencial para assegurar que a necess\u00e1ria autonomia t\u00e9cnica n\u00e3o se converta em uma margem de discricionariedade incompat\u00edvel com os fundamentos do Estado de Direito.<\/p>\n [1]<\/a> Sobre o tema, confira o artigo MELLO, Cristiana de Santis Mendes de Farias. O poder executivo e o descumprimento de leis inconstitucionais: uma breve an\u00e1lise dos argumentos desfavor\u00e1veis. Direito<\/strong> P\u00fablico<\/strong>. Porto Alegre, ano 7, n. 31, p. 07-24, jan.\/fev. 2010.<\/p>\n [2]<\/a> FERREIRA FILHO, Manoel Gon\u00e7alves. Reforma do Estado: o papel das Ag\u00eancias Reguladoras e fiscalizadoras. In: MORAES, Alexandre de. Ag\u00eancias reguladoras<\/strong>. S\u00e3o Paulo: Editora Atlas, 2002, p. 133-136.<\/p>\n [3]<\/a> FERREIRA FILHO, Manoel Gon\u00e7alves. Reforma do Estado: o papel das Ag\u00eancias Reguladoras e fiscalizadoras. In: MORAES, Alexandre de. Ag\u00eancias reguladoras<\/strong>. S\u00e3o Paulo: Editora Atlas, 2002, p. 141-143.<\/p>\n [4]<\/a> NOBRE J\u00daNIOR, Edilson Pereira. O controle da fun\u00e7\u00e3o normativa das ag\u00eancias reguladoras<\/strong>. S\u00e3o Paulo: Contracorrente, 2021.<\/p>\n [5]<\/a> Cf. RP 322 (1957), RMS 5869 (1958), MS 7234 (1960), RP 512 (1962) e RE 55.718 (1964).<\/p>\n [6]<\/a> MENDES, Gilmar Ferreira; GONET BRANCO, Paulo Gustavo. Curso de direito constitucional<\/strong>. 17. ed. S\u00e3o Paulo: Saraiva, 2022, p. 1388-1392.<\/p>\n [7]<\/a> Em 9 de fevereiro de 2021, o CNJ editou emenda regimental para se adaptar a essa jurisprud\u00eancia do STF. Dessa forma, o artigo 4\u00ba do Regimento Interno do Conselho Nacional de Justi\u00e7a passou a vigorar acrescido do \u00a73\u00ba, que confere ao CNJ compet\u00eancia para afastar, por maioria absoluta, a incid\u00eancia de norma que veicule mat\u00e9ria tida por inconstitucional pelo STF e que tenha sido utilizada como base para a edi\u00e7\u00e3o de ato administrativo.<\/p>\n [8]<\/a> Mandado de Seguran\u00e7a n\u00ba 25.888, decis\u00e3o liminar de<\/p>\nAssine gratuitamente a newsletter \u00daltimas Not\u00edcias do JOTA<\/span> e receba as principais not\u00edcias jur\u00eddicas e pol\u00edticas do dia no seu email<\/span><\/a><\/h3>\n