{"id":17984,"date":"2025-11-04T02:58:34","date_gmt":"2025-11-04T05:58:34","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/11\/04\/o-dilema-do-controle-politico-sobre-as-agencias-reguladoras\/"},"modified":"2025-11-04T02:58:34","modified_gmt":"2025-11-04T05:58:34","slug":"o-dilema-do-controle-politico-sobre-as-agencias-reguladoras","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/11\/04\/o-dilema-do-controle-politico-sobre-as-agencias-reguladoras\/","title":{"rendered":"O dilema do controle pol\u00edtico sobre as ag\u00eancias reguladoras"},"content":{"rendered":"

A recente aprova\u00e7\u00e3o na Comiss\u00e3o de Constitui\u00e7\u00e3o e Justi\u00e7a<\/a> da PEC n\u00ba 42\/2024, que atribui \u00e0 C\u00e2mara dos Deputados<\/a> compet\u00eancia para fiscalizar atos normativos das ag\u00eancias reguladoras<\/a>, reacende um debate que atravessa d\u00e9cadas: qual \u00e9 a natureza do poder exercido por essas entidades e como deve ser controlado?<\/p>\n

A quest\u00e3o n\u00e3o \u00e9 nova, mas ganhou contornos mais n\u00edtidos \u00e0 medida que as ag\u00eancias consolidaram sua atua\u00e7\u00e3o. Desde a onda de cria\u00e7\u00e3o desses \u00f3rg\u00e3os nos anos 1990, o discurso predominante foi o da especializa\u00e7\u00e3o t\u00e9cnica como ant\u00eddoto contra inger\u00eancias pol\u00edtico-partid\u00e1rias. A promessa era simples. Decis\u00f5es complexas sobre tarifas, padr\u00f5es de qualidade e normas setoriais estariam a salvo das oscila\u00e7\u00f5es eleitorais, ancoradas em crit\u00e9rios objetivos e expertise especializada.<\/p>\n

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Tr\u00eas d\u00e9cadas depois, essa narrativa precisa ser revisitada. N\u00e3o porque as ag\u00eancias tenham falhado em sua miss\u00e3o institucional. Pelo contr\u00e1rio, trouxeram ganhos ineg\u00e1veis de profissionaliza\u00e7\u00e3o e estabilidade regulat\u00f3ria. Mas porque a experi\u00eancia pr\u00e1tica revelou algo que o modelo original subestimou: a inevitabilidade de que, em determinadas circunst\u00e2ncias, as ag\u00eancias exer\u00e7am poder pol\u00edtico.<\/p>\n

A zona cinzenta da regula\u00e7\u00e3o<\/strong><\/h2>\n

A distin\u00e7\u00e3o cl\u00e1ssica entre discricionariedade t\u00e9cnica e poder pol\u00edtico \u00e9 relativamente clara na teoria. A primeira envolve a escolha entre meios alternativos para atingir um fim previamente definido em lei. O segundo diz respeito \u00e0 pr\u00f3pria defini\u00e7\u00e3o ou prioriza\u00e7\u00e3o desses fins quando o legislador n\u00e3o estabeleceu hierarquia clara entre eles.<\/p>\n

Na pr\u00e1tica, por\u00e9m, essa fronteira \u00e9 mais porosa do que se imagina. Tome-se o exemplo das an\u00e1lises de impacto regulat\u00f3rio, hoje exigidas por lei para atos normativos de car\u00e1ter geral. Esses estudos costumam avaliar alternativas regulat\u00f3rias com base em m\u00faltiplos crit\u00e9rios, como efici\u00eancia econ\u00f4mica, benef\u00edcios sociais, impactos ambientais e viabilidade de implementa\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

O problema surge quando a pr\u00f3pria metodologia da an\u00e1lise j\u00e1 embute escolhas sobre o peso relativo de cada crit\u00e9rio. Quando uma ag\u00eancia decide, por exemplo, que \u201calcance regulat\u00f3rio\u201d ter\u00e1 o mesmo peso que \u201cbenef\u00edcio para a sa\u00fade p\u00fablica\u201d na pontua\u00e7\u00e3o das alternativas, est\u00e1 fazendo uma escolha sobre prioridades que n\u00e3o necessariamente decorre de imposi\u00e7\u00e3o legal clara.<\/p>\n

Essas escolhas metodol\u00f3gicas n\u00e3o s\u00e3o meramente t\u00e9cnicas. S\u00e3o, em ess\u00eancia, ju\u00edzos sobre qual equil\u00edbrio entre diferentes objetivos p\u00fablicos deve prevalecer. Todos esses objetivos s\u00e3o leg\u00edtimos, mas a defini\u00e7\u00e3o de qual tem primazia se aproxima perigosamente da ess\u00eancia do poder pol\u00edtico: a capacidade de determinar os fins de interesse p\u00fablico e estabelecer os meios para sua concretiza\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

O retorno do controle legislativo<\/strong><\/h2>\n

\u00c9 nesse contexto que a PEC n\u00ba 42\/2024 deve ser compreendida. A proposta n\u00e3o surge de uma hostilidade \u00e0s ag\u00eancias reguladoras, mas de uma percep\u00e7\u00e3o de que o Congresso Nacional transferiu poder normativo sem estabelecer contrapartidas adequadas de controle. Essa percep\u00e7\u00e3o pode ou n\u00e3o corresponder \u00e0 realidade, mas \u00e9 institucionalmente significativa.<\/p>\n

O argumento central dos autores \u00e9 direto. Se a produ\u00e7\u00e3o normativa \u00e9 fun\u00e7\u00e3o t\u00edpica do Legislativo, e se as ag\u00eancias exercem de fato poder normativo em nome do Estado, ent\u00e3o os representantes eleitos devem ter meios efetivos de fiscalizar esse exerc\u00edcio. Atualmente, apenas o Senado Federal participa ativamente do processo, pela aprova\u00e7\u00e3o dos nomes de diretores. A C\u00e2mara ficaria, segundo essa vis\u00e3o, alijada de uma fun\u00e7\u00e3o que lhe cabe por ess\u00eancia.<\/p>\n

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O relator da PEC foi ainda mais longe ao contextualizar historicamente a quest\u00e3o. A transi\u00e7\u00e3o para o paradigma do Estado Regulador, operada pela Emenda Constitucional n\u00ba 8\/1995, representou uma delega\u00e7\u00e3o de poder do Legislativo para entidades especializadas. Mas delega\u00e7\u00e3o n\u00e3o \u00e9 abdica\u00e7\u00e3o. O poder origin\u00e1rio de inovar no ordenamento jur\u00eddico permanece com o Congresso, que deve estruturar meios de controle e responsabiliza\u00e7\u00e3o sobre suas cria\u00e7\u00f5es institucionais.<\/p>\n

Os riscos de cada extremo<\/strong><\/p>\n

A quest\u00e3o central n\u00e3o \u00e9 se deve haver controle pol\u00edtico sobre as ag\u00eancias. Deve haver. A pergunta relevante \u00e9 outra: que tipo de controle, com que intensidade e por meio de quais instrumentos?<\/p>\n

Um controle excessivamente detalhado ou que adentre o m\u00e9rito t\u00e9cnico de cada decis\u00e3o pode comprometer exatamente aquilo que justificou a cria\u00e7\u00e3o das ag\u00eancias. A estabilidade, a previsibilidade e a prote\u00e7\u00e3o contra captura por interesses de curto prazo ficam amea\u00e7adas. Se cada norma regulat\u00f3ria puder ser revista casuisticamente pelo Legislativo, a seguran\u00e7a jur\u00eddica necess\u00e1ria para investimentos de longo prazo fica comprometida. Isso \u00e9 especialmente cr\u00edtico em setores de infraestrutura.<\/p>\n

Por outro lado, a aus\u00eancia de controle efetivo gera d\u00e9ficit democr\u00e1tico. Ag\u00eancias que definem prioridades entre objetivos p\u00fablicos sem qualquer accountability<\/em> perante representantes eleitos correm o risco de se transformarem naquilo que a literatura especializada chama de \u201ctecnocracia desacoplada\u201d. S\u00e3o entidades que operam segundo sua pr\u00f3pria l\u00f3gica interna, progressivamente distantes dos fins setoriais que a lei lhes atribuiu.<\/p>\n

O controle pelos fins, n\u00e3o pelos meios<\/strong><\/h2>\n

A solu\u00e7\u00e3o para esse dilema passa por distinguir com clareza dois n\u00edveis de controle. O primeiro, de natureza t\u00e9cnica, deve ser exercido primordialmente pelo Poder Judici\u00e1rio e pelos \u00f3rg\u00e3os de controle interno, avaliando a legalidade, a proporcionalidade e a adequa\u00e7\u00e3o dos meios escolhidos pela ag\u00eancia para atingir os fins setoriais.<\/p>\n

O segundo, de natureza pol\u00edtica, deve mirar a ader\u00eancia das escolhas regulat\u00f3rias aos objetivos e prioridades estabelecidos em lei. \u00c9 aqui que o controle legislativo encontra sua raz\u00e3o de ser. Quando uma ag\u00eancia prioriza, por exemplo, a universaliza\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os sobre a modicidade tarif\u00e1ria, ou privilegia padr\u00f5es ambientais mais restritivos em detrimento da viabilidade econ\u00f4mica de pequenos prestadores, est\u00e1 fazendo escolhas pol\u00edticas. Essas escolhas podem ser tecnicamente fundamentadas, mas sua natureza permanece pol\u00edtica.<\/p>\n

Essas escolhas devem ser transparentes quanto aos crit\u00e9rios adotados e pass\u00edveis de questionamento pelos representantes eleitos. N\u00e3o para que o Congresso substitua o ju\u00edzo t\u00e9cnico da ag\u00eancia, mas para verificar se a prioriza\u00e7\u00e3o escolhida est\u00e1 alinhada com os objetivos que o pr\u00f3prio legislador definiu ao criar ou reformar o marco legal setorial.<\/p>\n

Transpar\u00eancia como condi\u00e7\u00e3o<\/strong><\/h2>\n

Para que esse modelo de controle funcione sem descambar para microgest\u00e3o, as ag\u00eancias precisam tornar expl\u00edcitas suas escolhas metodol\u00f3gicas quando realizam an\u00e1lises de impacto regulat\u00f3rio ou estudos t\u00e9cnicos que fundamentam atos normativos. N\u00e3o basta apresentar uma pontua\u00e7\u00e3o final entre alternativas. \u00c9 preciso deixar claro por que determinados crit\u00e9rios foram escolhidos, que peso receberam e como se relacionam com os fins legais do setor.<\/p>\n

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Essa transpar\u00eancia metodol\u00f3gica cumpre duas fun\u00e7\u00f5es. Primeiro, permite que o debate p\u00fablico se d\u00ea no n\u00edvel correto, sobre prioridades e objetivos, n\u00e3o sobre aspectos puramente t\u00e9cnicos que exigem expertise especializada. O controle legislativo pode ent\u00e3o se concentrar no que lhe compete. Segundo, reduz o risco de que escolhas pol\u00edticas se escondam atr\u00e1s de uma pretensa objetividade t\u00e9cnica.<\/p>\n

Conclus\u00e3o<\/strong><\/h2>\n

A PEC n\u00ba 42\/2024 \u00e9, acima de tudo, um sintoma. Ela revela a tens\u00e3o n\u00e3o resolvida entre dois valores caros ao Estado Democr\u00e1tico de Direito. De um lado, a necessidade de decis\u00f5es t\u00e9cnicas qualificadas e est\u00e1veis. De outro, a exig\u00eancia de accountability<\/em> democr\u00e1tica.<\/p>\n

O desafio n\u00e3o est\u00e1 em escolher um desses valores em detrimento do outro, mas em construir arranjos institucionais que os harmonizem. As ag\u00eancias reguladoras vieram para ficar e trouxeram contribui\u00e7\u00f5es importantes para a qualidade da regula\u00e7\u00e3o setorial. Mas sua legitimidade depende de reconhecer as dimens\u00f5es pol\u00edticas de suas decis\u00f5es e submet\u00ea-las a controles apropriados.<\/p>\n

O caminho n\u00e3o \u00e9 enfraquecer a capacidade t\u00e9cnica das ag\u00eancias nem substituir seu ju\u00edzo especializado por delibera\u00e7\u00f5es pol\u00edticas casu\u00edsticas. \u00c9 estabelecer mecanismos de controle que incidam sobre aquilo que legitimamente compete aos representantes eleitos. Eles devem verificar se as prioridades adotadas pelas ag\u00eancias est\u00e3o alinhadas com os fins que a lei, express\u00e3o da vontade popular, lhes atribuiu.<\/p>\n

Nesse equil\u00edbrio delicado reside a possibilidade de preservar o melhor dos dois mundos: regula\u00e7\u00e3o tecnicamente qualificada e democraticamente respons\u00e1vel.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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