{"id":17495,"date":"2025-10-19T06:12:58","date_gmt":"2025-10-19T09:12:58","guid":{"rendered":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/10\/19\/a-agu-na-constituinte-de-1987-1988-epilogo\/"},"modified":"2025-10-19T06:12:58","modified_gmt":"2025-10-19T09:12:58","slug":"a-agu-na-constituinte-de-1987-1988-epilogo","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/2025\/10\/19\/a-agu-na-constituinte-de-1987-1988-epilogo\/","title":{"rendered":"A AGU na Constituinte de 1987-1988: ep\u00edlogo"},"content":{"rendered":"

Como se viu nos artigos anteriores desta s\u00e9rie, a concep\u00e7\u00e3o da Advocacia-Geral da Uni\u00e3o (AGU<\/a>) nos debates da Constituinte se deu sob o signo da integra\u00e7\u00e3o, diante da necessidade de supera\u00e7\u00e3o do quadro amorfo de dispers\u00e3o de \u00f3rg\u00e3os e carreiras que desempenhava as fun\u00e7\u00f5es de advocacia p\u00fablica no \u00e2mbito federal, considerada a administra\u00e7\u00e3o direta e a aut\u00e1rquica e fundacional.<\/p>\n

\u00c9 verdade que, ao atribuir \u00e0 lei complementar a estrutura\u00e7\u00e3o concreta da AGU, os constituintes evitaram estabelecer no texto constitucional delimita\u00e7\u00f5es detalhadas quanto \u00e0 configura\u00e7\u00e3o das carreiras e \u00f3rg\u00e3os que integrariam a institui\u00e7\u00e3o. Mas uma coisa \u00e9 certa: em nenhum momento houve inten\u00e7\u00e3o manifestada dos constituintes contra inclus\u00e3o dos servi\u00e7os jur\u00eddicos das autarquias e funda\u00e7\u00f5es na AGU, o que justifica a cr\u00edtica que hoje fazemos ao car\u00e1ter da Lei Org\u00e2nica da AGU focado na administra\u00e7\u00e3o direta.<\/p>\n

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Naturalmente, n\u00e3o se desconhece a diretriz de interpreta\u00e7\u00e3o que aparta o texto produzido da inten\u00e7\u00e3o do seu autor, especialmente aqueles de natureza prescritiva. Assim, publicado o texto (ou promulgado o texto normativo), a interpreta\u00e7\u00e3o se d\u00e1 a partir dos limites de possibilidades dos enunciados que o comp\u00f5em, e n\u00e3o mais por aquilo que pretendia o seu autor. Todavia, a boa interpreta\u00e7\u00e3o n\u00e3o se desgarra totalmente dos fatores hist\u00f3ricos determinadores de sua produ\u00e7\u00e3o, podendo o aplicador\/int\u00e9rprete ser auxiliado pelo conjunto de discuss\u00f5es que resultaram em sua aprova\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Um contra-argumento \u00e0 voca\u00e7\u00e3o integradora da AGU seria o de que, ainda que n\u00e3o tivesse sido a vontade constituinte (mens legislatoris<\/em>), o texto aprovado (mens legis)<\/em> do art. 131 vedaria que na AGU fossem inseridos carreiras e \u00f3rg\u00e3os das entidades integrantes da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica aut\u00e1rquica ou fundacional, pois a utiliza\u00e7\u00e3o do termo \u201cUni\u00e3o<\/em>\u201d vedaria ao int\u00e9rprete expandir seu campo de possibilidade.<\/p>\n

Por\u00e9m, para o entusiasta dessa constru\u00e7\u00e3o, ainda permaneceria o \u00f4nus argumentativo referente ao sentido do art. 29, caput<\/em>, ADCT, especialmente a raz\u00e3o de o constituinte ter feito men\u00e7\u00e3o \u00e0s \u201cProcuradorias e Departamentos Jur\u00eddicos de autarquias federais <\/em>e \u00e0s Procuradorias das Universidades fundacionais p\u00fablicas<\/em>\u201d, como \u00f3rg\u00e3os que passariam a integrar a AGU.<\/p>\n

Concede-se que, sob o ponto de vista t\u00e9cnico, teria sido mais apropriado o uso da express\u00e3o \u201cAdvocacia-Geral Federal\u201d, que refletiria com maior precis\u00e3o a abrang\u00eancia pretendida pelos constituintes, bem como o sentido dos termos do art. 29 do ADCT. Tal nomenclatura evitaria interpreta\u00e7\u00f5es reducionistas que buscam excluir da AGU os \u00f3rg\u00e3os e carreiras voltados \u00e0 representa\u00e7\u00e3o da Administra\u00e7\u00e3o indireta federal, em contrariedade ao esp\u00edrito integrador da norma constitucional origin\u00e1ria.<\/p>\n

Al\u00e9m de os termos do art. 29 do ADCT e do debate constituinte sugerirem uma compreens\u00e3o ampliativa do termo \u201cda Uni\u00e3o\u201d, o ordenamento jur\u00eddico historicamente vivenciado \u00e0 \u00e9poca corroborava essa intelec\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Isso porque vigia o ent\u00e3o recente Decreto n\u00ba 93.237, de 8 setembro de 1986, que regulava as atividades da chamada \u201cAdvocacia Consultiva da Uni\u00e3o<\/em>\u201d. Apesar de ser \u201cda Uni\u00e3o\u201d, referido \u00f3rg\u00e3o consultivo e de assessoramento prestaria os servi\u00e7os de consultoria e assessoramento jur\u00eddicos no \u00e2mbito de toda a Administra\u00e7\u00e3o Federal (inciso II do art. 1\u00ba), indo a ponto de envolver n\u00e3o somente autarquias, mas tamb\u00e9m \u201cempresas p\u00fablicas e sociedades de economia mista, as funda\u00e7\u00f5es sob supervis\u00e3o ministerial e as demais entidades controladas, direta ou indiretamente pela Uni\u00e3o<\/em>\u201d (art. 2\u00ba).<\/p>\n

Faziam parte da Advocacia Consultiva da Uni\u00e3o, n\u00e3o somente \u00f3rg\u00e3os relacionados \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o centralizada (Consultoria-Geral da Rep\u00fablica, Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e Consultoria Jur\u00eddicas dos demais minist\u00e9rios), mas tamb\u00e9m as \u201cProcuradorias-Gerais ou departamentos jur\u00eddicos das autarquias<\/em>\u201d e \u201c\u00f3rg\u00e3os jur\u00eddicos das empresas p\u00fablicas, sociedades de economia mista, funda\u00e7\u00f5es sob supervis\u00e3o ministerial e demais entidades controladas, direta ou indiretamente, pela Uni\u00e3o<\/em>\u201d (art. 3\u00ba).<\/p>\n

Ou seja, \u00e0 \u00e9poca da constituinte, n\u00e3o era visto como impedimento que um \u00f3rg\u00e3o \u201cda Uni\u00e3o\u201d prestasse assessoria e consultoria jur\u00eddica para entes da Administra\u00e7\u00e3o indireta. Tem raz\u00e3o Rommel Macedo quando defende que:<\/p>\n

\u201co art. 131 da Constitui\u00e7\u00e3o se aplica tamb\u00e9m \u00e0 representa\u00e7\u00e3o judicial e extrajudicial de autarquias e funda\u00e7\u00f5es p\u00fablicas federais. Isso porque tal dispositivo n\u00e3o deve ser interpretado de forma isolada, mas sim sistem\u00e1tica, em conson\u00e2ncia com os demais preceitos constitucionais pertinentes.\u201d (v. MACEDO, Rommel. Unifica\u00e7\u00e3o de carreiras da Advocacia P\u00fablica Federal: aspectos jur\u00eddicos e gerenciais<\/strong>. In: CASTRO, Aldemario Araujo; MACEDO, Rommel. Advocacia P\u00fablica Federal: afirma\u00e7\u00e3o como fun\u00e7\u00e3o essencial \u00e0 justi\u00e7a. Conselho Federal da OAB. Bras\u00edlia, 2016, p. 358).<\/em><\/p>\n

Na mesma linha, entende Ricardo Barroso que a leitura do art. 131 da Constitui\u00e7\u00e3o, conjugada com o art. 29 do ADCT e com a tradi\u00e7\u00e3o verificada j\u00e1 na d\u00e9cada de 1980 indicava que a Lei Org\u00e2nica da AGU necessariamente deveria englobar os procuradores e advogados de autarquias:<\/p>\n

\u201cDe princ\u00edpio, de se ver, que o Decreto 72.823\/73, ao regulamentar a Lei n. 5.645\/70, que estabeleceu as diretrizes para classifica\u00e7\u00e3o dos cargos do Servi\u00e7o Civil da Uni\u00e3o e de suas Autarquias, houve por bem dar tratamento integrado \u00e0s categorias de Procurador da Fazenda Nacional, Assistente Jur\u00eddico, Procurador Aut\u00e1rquico, Procurador (Tribunal Mar\u00edtimo) e Advogado de Of\u00edcio (Tribunal Mar\u00edtimo), dando tratamento uniforme para ingresso, organiza\u00e7\u00e3o dos n\u00edveis e progress\u00e3o para essas carreiras jur\u00eddicas.<\/em><\/p>\n

Por sua vez, o art. 3\u00ba do Decreto 93.237\/86, ao regulamentar o funcionamento da Advocacia Consultiva da Uni\u00e3o, expressamente aludia \u00e0s Procuradorias e Departamentos Jur\u00eddicos das Autarquias federais.<\/em><\/p>\n

A Constitui\u00e7\u00e3o de 1988, quando tratou de regular a transi\u00e7\u00e3o ao novo modelo de advocacia p\u00fablica fez expressa men\u00e7\u00e3o \u00e0s mesmas carreiras jur\u00eddicas que usualmente eram tratadas em seu conjunto, estabelecendo apenas duas leis para organizar e regular o funcionamento da advocacia p\u00fablica e do Minist\u00e9rio P\u00fablico, ficando claro que a advocacia p\u00fablica seria tratada em seu todo, inclusive no tocante aos procuradores e advogados de autarquias, pela respectiva Lei Org\u00e2nica da AGU. \u00c9 o que se extrai da leitura do art. 29 do ADCT.<\/em><\/p>\n

Disto resulta claro que a lei complementar da AGU viria contemplar e disciplinar todas as carreiras jur\u00eddicas da Uni\u00e3o e suas autarquias em uma \u00fanica lei, reservando-se outra lei complementar para organiza\u00e7\u00e3o do Minist\u00e9rio P\u00fablico.\u201d (BARROSO, Ricardo. A Carreira de Procurador Federal e a Advocacia-Geral da Uni\u00e3o: Uma Abordagem Sist\u00eamica<\/strong>. In Revista da AGU, Bras\u00edlia-DF, v. 18, n. 04. p.275-300, out.\/dez. 2019, p. 12)<\/em><\/p>\n

A conjuga\u00e7\u00e3o do art. 131 da Constitui\u00e7\u00e3o com o art. 29 do ADCT, levando em conta o contexto normativo \u00e0 \u00e9poca vigente e os debates constituintes, leva \u00e0 conclus\u00e3o de que express\u00e3o \u201cAdvocacia-Geral da Uni\u00e3o\u201d foi adotada mais como um s\u00edmbolo de centralidade institucional do que como uma delimita\u00e7\u00e3o t\u00e9cnico-jur\u00eddica do seu campo de atua\u00e7\u00e3o. A palavra \u201cUni\u00e3o\u201d, tal como empregada no art. 131, n\u00e3o se refere estritamente \u00e0 pessoa jur\u00eddica Uni\u00e3o, mas a um conceito mais amplo de aparato administrativo federal.<\/p>\n

Apesar dessa concep\u00e7\u00e3o ampla do termo \u201cUni\u00e3o\u201d, o que se viu nos anos seguintes foi uma institucionaliza\u00e7\u00e3o fragmentada da AGU. Embora incumbido da tarefa de organizar a AGU com base na diretriz da integra\u00e7\u00e3o, o legislador complementar enfrentou entraves pol\u00edticos que paralisaram essa miss\u00e3o. Parte significativa desses entraves decorreu das resist\u00eancias corporativas j\u00e1 evidenciadas durante a pr\u00f3pria Constituinte em torno de um suposto \u201ctrem-da-alegria\u201d.<\/p>\n

Assim, a Lei Complementar 73, de 1993, como se referiu no primeiro artigo dessa s\u00e9rie, conferiu aos \u00f3rg\u00e3os jur\u00eddicos das autarquias a condi\u00e7\u00e3o de meros \u201c\u00f3rg\u00e3os vinculados\u201d da AGU, deixando de prever formalmente seus procuradores como membros plenos da institui\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

Ao n\u00e3o consolidar, desde 1993, uma advocacia p\u00fablica federal integrada \u2014 reunindo sob o mesmo estatuto todos os advogados p\u00fablicos da administra\u00e7\u00e3o direta e indireta de direito p\u00fablico \u2014, a LC 73 cristalizou uma arquitetura fragmentada, com estruturas paralelas e assim\u00e9tricas, em contraste com o prop\u00f3sito integrador que norteou o constituinte de 1988.<\/p>\n

\u00c9 frustrante constatar que, mais de tr\u00eas d\u00e9cadas depois, essa promessa constitucional ainda aguarde cumprimento. Ainda assim, a hist\u00f3ria constitucional brasileira mostra que o tempo pode ser aliado da boa pol\u00edtica: permanece viva a esperan\u00e7a de que o Congresso Nacional, ao dar andamento ao PLP 337\/2017, de relatoria do deputado Lafayette de Andrada, integre, de forma plena e definitiva, na AGU, todo o servi\u00e7o jur\u00eddico da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica federal direta e indireta de direito p\u00fablico.<\/p>\n

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Com este ep\u00edlogo, conclui-se um percurso de sete artigos que buscou reconstituir a g\u00eanese da AGU, desde os antecedentes normativos e experi\u00eancias estaduais, passando pelo Anteprojeto Arinos, pelos substitutivos de Bernardo Cabral, pela reda\u00e7\u00e3o final do art. 131, pelo debate sobre as disposi\u00e7\u00f5es transit\u00f3rias e, por fim, pelo exame de sua implementa\u00e7\u00e3o pela LC 73\/1993.<\/p>\n

Ao longo dessa trajet\u00f3ria, ficou evidente que a AGU foi concebida como projeto de integra\u00e7\u00e3o, mas nasceu com a marca de um compromisso incompleto. Resta agora \u00e0 nossa gera\u00e7\u00e3o e ao parlamento brasileiro decidir se a promessa de 1988 ser\u00e1 cumprida \u2014 ou se continuar\u00e1 a ser, apenas, uma p\u00e1gina inacabada da hist\u00f3ria constitucional.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Como se viu nos artigos anteriores desta s\u00e9rie, a concep\u00e7\u00e3o da Advocacia-Geral da Uni\u00e3o (AGU) nos debates da Constituinte se deu sob o signo da integra\u00e7\u00e3o, diante da necessidade de supera\u00e7\u00e3o do quadro amorfo de dispers\u00e3o de \u00f3rg\u00e3os e carreiras que desempenhava as fun\u00e7\u00f5es de advocacia p\u00fablica no \u00e2mbito federal, considerada a administra\u00e7\u00e3o direta e […]<\/p>\n","protected":false},"author":0,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":[],"categories":[1],"tags":[],"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/17495"}],"collection":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=17495"}],"version-history":[{"count":0,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/17495\/revisions"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=17495"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=17495"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/aprimora.site\/carvalhoalmeidaadvogados\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=17495"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}