A dispensa de licita\u00e7\u00e3o prevista no art. 24, VIII, da Lei 8.666\/93 e, posteriormente, no art. 75, IX, da Lei 14.133\/2021, constitui mecanismo jur\u00eddico que permite a contrata\u00e7\u00e3o direta entre entes p\u00fablicos, suscitando intenso debate doutrin\u00e1rio e jurisprudencial acerca de seu alcance e aplicabilidade.<\/p>\n
O dispositivo legal autoriza que pessoas jur\u00eddicas de direito p\u00fablico interno adquiram bens ou servi\u00e7os de \u00f3rg\u00e3os ou entidades integrantes da Administra\u00e7\u00e3o P\u00fablica, criados especificamente para esse fim, observando-se a compatibilidade de pre\u00e7os com o mercado. Contudo, a interpreta\u00e7\u00e3o dessa prerrogativa legal quando aplicada \u00e0s empresas p\u00fablicas e sociedades de economia mista que exploram atividade econ\u00f4mica em regime de concorr\u00eancia tem gerado posicionamentos divergentes na doutrina e na jurisprud\u00eancia.<\/p>\n
A tens\u00e3o entre o dever constitucional de licitar e a possibilidade legal de privilegiar estruturas p\u00fablicas espec\u00edficas coloca em evid\u00eancia dilemas que tocam o n\u00facleo do direito administrativo contempor\u00e2neo: como compatibilizar a efici\u00eancia da m\u00e1quina p\u00fablica com a preserva\u00e7\u00e3o da livre concorr\u00eancia e da isonomia entre agentes econ\u00f4micos?<\/p>\n
O presente artigo objetiva analisar criticamente essa evolu\u00e7\u00e3o interpretativa, examinando os fundamentos das correntes restritiva e extensiva, bem como os precedentes jurisprudenciais que consolidaram uma abordagem teleol\u00f3gica da norma. Mediante an\u00e1lise de decis\u00f5es judiciais, ac\u00f3rd\u00e3os de tribunais de contas e orienta\u00e7\u00f5es normativas, pretende-se demonstrar a transi\u00e7\u00e3o paradigm\u00e1tica na aplica\u00e7\u00e3o do instituto, identificando os crit\u00e9rios contempor\u00e2neos para sua utiliza\u00e7\u00e3o leg\u00edtima.<\/p>\n
A hip\u00f3tese de dispensa de licita\u00e7\u00e3o para contrata\u00e7\u00e3o entre entes p\u00fablicos encontrava-se originalmente disciplinada no art. 24, VIII, da Lei 8.666\/93, que estabelecia como requisitos: (i) a natureza p\u00fablica da entidade contratada; (ii) a cria\u00e7\u00e3o da entidade antes da vig\u00eancia da Lei de Licita\u00e7\u00f5es (20\/06\/1993); (iii) a finalidade espec\u00edfica de fornecimento de bens ou servi\u00e7os \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o; e (iv) a compatibilidade de pre\u00e7os com o mercado.<\/p>\n
Com o advento da Lei 14.133\/2021, o instituto foi reproduzido no art. 75, IX, mantendo-se a ess\u00eancia dos requisitos, por\u00e9m sem a exig\u00eancia expressa de cria\u00e7\u00e3o anterior \u00e0 lei. Essa modifica\u00e7\u00e3o normativa, embora sutil, representa significativa altera\u00e7\u00e3o no alcance da dispensa, ampliando potencialmente seu campo de aplica\u00e7\u00e3o para entidades constitu\u00eddas posteriormente ao marco temporal original.<\/p>\n
A raz\u00e3o do dispositivo reside na prote\u00e7\u00e3o de estruturas p\u00fablicas concebidas para fornecer insumos ou servi\u00e7os \u00e0 pr\u00f3pria Administra\u00e7\u00e3o, mediante contrata\u00e7\u00e3o direta, preservando sua viabilidade operacional e financeira. Trata-se de reconhecimento legal da especializa\u00e7\u00e3o funcional de determinados entes p\u00fablicos na presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os espec\u00edficos ao aparelho estatal.<\/p>\n
A interpreta\u00e7\u00e3o restritiva sustenta que a dispensa de licita\u00e7\u00e3o somente se aplica \u00e0s contrata\u00e7\u00f5es realizadas entre entes p\u00fablicos voltados \u00e0 presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os t\u00edpicos do Estado ou ao apoio direto \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o, afastando sua incid\u00eancia em rela\u00e7\u00e3o \u00e0s empresas estatais que atuam em regime concorrencial.<\/p>\n
Essa posi\u00e7\u00e3o, defendida por Mar\u00e7al Justen Filho (2021, p. 1058-1060), fundamenta-se nos princ\u00edpios constitucionais da isonomia (art. 5\u00ba, caput, CF\/88) e da livre concorr\u00eancia (art. 170, IV, CF\/88), em conson\u00e2ncia com o tratamento diferenciado previsto no art. 173, \u00a71\u00ba, da Constitui\u00e7\u00e3o Federal para as estatais exploradoras de atividade econ\u00f4mica.<\/p>\n
O fundamento te\u00f3rico reside na necessidade de preservar a igualdade de condi\u00e7\u00f5es competitivas entre o setor p\u00fablico e privado, evitando a concess\u00e3o de privil\u00e9gios contratuais que possam distorcer o mercado. Argumenta-se que autorizar contrata\u00e7\u00f5es diretas com estatais concorrenciais violaria o princ\u00edpio da obrigatoriedade da licita\u00e7\u00e3o (art. 37, XXI, CF\/88) e conferiria vantagem competitiva injustificada a empresas que, embora p\u00fablicas, operam sob l\u00f3gica empresarial.<\/p>\n
O Tribunal de Contas da Uni\u00e3o consolidou durante d\u00e9cadas entendimento restritivo, estabelecendo que empresas p\u00fablicas ou sociedades de economia mista dedicadas \u00e0 produ\u00e7\u00e3o de bens, presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os ou comercializa\u00e7\u00e3o em regime de competi\u00e7\u00e3o n\u00e3o poderiam ser contratadas com dispensa fundamentada no art. 24, VIII, da Lei 8.666\/93. (Ac\u00f3rd\u00e3o 2203\/2015 \u2013 Primeira C\u00e2mara, Ac\u00f3rd\u00e3o 6931\/2009 \u2013 Primeira C\u00e2mara, Ac\u00f3rd\u00e3o 2063\/2005 \u2013 Plen\u00e1rio).<\/p>\n
Nesse sentido, \u00a0no Ac\u00f3rd\u00e3o TCU 1.591\/2011 \u2013 Plen\u00e1rio assinalou que entidades da Administra\u00e7\u00e3o que tamb\u00e9m atendem particulares \u2013 citando o caso da Cobra Tecnologia S.A., subsidi\u00e1ria do Banco do Brasil \u2013 n\u00e3o poderiam beneficiar-se da dispensa do inciso VIII do art. 24 da Lei 8.666\/93. A \u00fanica exce\u00e7\u00e3o admitida nesse precedente foi a contrata\u00e7\u00e3o intraestatal com fundamento em outro dispositivo da Lei 8.666\/93 (inciso XXIII do art. 24), aplic\u00e1vel \u00e0 contrata\u00e7\u00e3o direta entre empresa controladora e sua subsidi\u00e1ria, observados o pre\u00e7o de mercado e a pertin\u00eancia do objeto contratual.<\/p>\n
A Advocacia-Geral da Uni\u00e3o, por meio da Orienta\u00e7\u00e3o Normativa 13\/2009, atualizada em 2025 para abranger a Lei 14.133\/2021, expressa o entendimento de que empresa p\u00fablica ou sociedade de economia mista que exer\u00e7a atividade econ\u00f4mica n\u00e3o se enquadra como \u00f3rg\u00e3o ou entidade da Administra\u00e7\u00e3o para fins da hip\u00f3tese de dispensa em an\u00e1lise. Com isso, a AGU adere expressamente \u00e0 linha de interpreta\u00e7\u00e3o restritiva, que limita a contrata\u00e7\u00e3o direta apenas a entidades voltadas \u00e0 presta\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os p\u00fablicos ou de apoio \u00e0 Administra\u00e7\u00e3o.<\/p>\n
A interpreta\u00e7\u00e3o restritiva experimentou significativa revis\u00e3o com o Ac\u00f3rd\u00e3o 1940\/2015 do TCU, que admitiu a viabilidade de contrata\u00e7\u00e3o direta de institui\u00e7\u00e3o financeira oficial para realiza\u00e7\u00e3o do pagamento de sal\u00e1rios de servidores, atividade reconhecidamente de car\u00e1ter mercantil.<\/p>\n
O tribunal ponderou que, no setor banc\u00e1rio, a legisla\u00e7\u00e3o sobre portabilidade dificulta a forma\u00e7\u00e3o de um ambiente competitivo efetivo, tornando invi\u00e1vel a realiza\u00e7\u00e3o de uma licita\u00e7\u00e3o em condi\u00e7\u00f5es de plena igualdade entre os interessados.<\/p>\n
Todavia, condicionou a contrata\u00e7\u00e3o \u00e0 demonstra\u00e7\u00e3o da vantajosidade da contrata\u00e7\u00e3o direta frente \u00e0 realiza\u00e7\u00e3o de uma licita\u00e7\u00e3o. Esse entendimento representa inflex\u00e3o importante na jurisprud\u00eancia do TCU, sinalizando que nem todas as atividades econ\u00f4micas exercidas por estatais estariam automaticamente exclu\u00eddas da dispensa, especialmente quando fatores externos comprometem a efic\u00e1cia da competi\u00e7\u00e3o ou quando a estatal oferece vantagens espec\u00edficas \u00e0 administra\u00e7\u00e3o.<\/p>\n
O leading<\/em> case da interpreta\u00e7\u00e3o extensiva consolidou-se com a decis\u00e3o un\u00e2nime da 2\u00aa Turma do STF no Mandado de Seguran\u00e7a 34.939\/DF (2019), relatado pelo ministro Gilmar Mendes, que anulou ac\u00f3rd\u00e3o do TCU e reconheceu a legalidade da contrata\u00e7\u00e3o direta da Empresa Brasileira de Correios e Tel\u00e9grafos para a execu\u00e7\u00e3o de servi\u00e7os de log\u00edstica.<\/p>\n Na fundamenta\u00e7\u00e3o, o relator destacou que a ECT havia atendido aos requisitos legais da hip\u00f3tese de dispensa de licita\u00e7\u00e3o e que, embora a atividade de log\u00edstica n\u00e3o configure servi\u00e7o exclusivo da Uni\u00e3o, mant\u00e9m rela\u00e7\u00e3o direta com a fun\u00e7\u00e3o postal, justificando regime diferenciado de contrata\u00e7\u00e3o. Assim, o ac\u00f3rd\u00e3o estabeleceu que a an\u00e1lise n\u00e3o deveria restringir-se \u00e0 natureza concorrencial da atividade, mas sim \u00e0 ader\u00eancia da estatal \u00e0 sua miss\u00e3o institucional e ao atendimento das exig\u00eancias previstas em lei.<\/p>\n A orienta\u00e7\u00e3o jurisprudencial mais recente, portanto, estabelece crit\u00e9rios espec\u00edficos para aplica\u00e7\u00e3o de uma interpreta\u00e7\u00e3o extensiva: (i) demonstra\u00e7\u00e3o de vantajosidade concreta da contrata\u00e7\u00e3o direta; (ii) observ\u00e2ncia rigorosa aos requisitos legais formais; (iii) compatibilidade de pre\u00e7os com valores praticados no mercado; (iv) vincula\u00e7\u00e3o entre a atividade contratada e a finalidade p\u00fablica da estatal; e (v) aus\u00eancia de preju\u00edzo relevante \u00e0 competi\u00e7\u00e3o.<\/p>\n O panorama jurisprudencial contempor\u00e2neo indica uma tend\u00eancia de interpreta\u00e7\u00e3o intermedi\u00e1ria, que n\u00e3o libera irrestritamente a dispensa para qualquer estatal concorrencial, mas a reconhece quando justificadamente vantajosa e atendidos os crit\u00e9rios legais. Observa-se transi\u00e7\u00e3o de interpreta\u00e7\u00e3o exclusivamente formal para abordagem teleol\u00f3gica, focada na finalidade da norma e no interesse p\u00fablico concreto.<\/p>\n Nessa esteira, \u00e9 relevante verificar a pertin\u00eancia entre a atividade contratada e a finalidade p\u00fablica que justificou a cria\u00e7\u00e3o da estatal. Isso significa que a contrata\u00e7\u00e3o direta s\u00f3 se legitimaria quando o objeto do ajuste guardar conex\u00e3o efetiva com a miss\u00e3o institucional da empresa, tal como definida em lei ou em seu estatuto.<\/p>\n A aus\u00eancia dessa vincula\u00e7\u00e3o descaracteriza a justificativa para a dispensa, pois a estatal passaria a concorrer em \u00e1reas alheias \u00e0 sua finalidade p\u00fablica, em desigualdade de condi\u00e7\u00f5es com os agentes privados. Em suma, a rela\u00e7\u00e3o de pertin\u00eancia entre objeto e finalidade atua como filtro essencial para assegurar que a dispensa de licita\u00e7\u00e3o permane\u00e7a dentro dos limites de sua raz\u00e3o jur\u00eddica e n\u00e3o se converta em instrumento de favorecimento indevido.<\/p>\n Esse entendimento encontra respaldo na jurisprud\u00eancia do STF, especialmente no Mandado de Seguran\u00e7a 34.939\/DF. Sem se prender \u00e0 dicotomia entre servi\u00e7os p\u00fablicos e atividades econ\u00f4micas, o Tribunal reconheceu que havia rela\u00e7\u00e3o direta entre os servi\u00e7os de log\u00edstica e a miss\u00e3o institucional dos Correios, voltada \u00e0 presta\u00e7\u00e3o do servi\u00e7o postal e de atividades correlatas. Por essa raz\u00e3o, ainda que desempenhados em ambiente concorrencial, considerou leg\u00edtima a dispensa de licita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n A pr\u00e1tica administrativa atual adota, assim, crit\u00e9rio de equil\u00edbrio, no qual a licita\u00e7\u00e3o continua sendo a regra, mas admite-se a dispensa em favor de estatais, inclusive de atua\u00e7\u00e3o econ\u00f4mica, quando comprovada a adequa\u00e7\u00e3o aos par\u00e2metros legais, demonstrada vantajosidade e preservada compatibilidade de pre\u00e7os com o mercado.<\/p>\n A an\u00e1lise da evolu\u00e7\u00e3o interpretativa da dispensa de licita\u00e7\u00e3o para contrata\u00e7\u00e3o entre entes p\u00fablicos revela significativa transforma\u00e7\u00e3o paradigm\u00e1tica, transitando de interpreta\u00e7\u00e3o estritamente formal para abordagem teleol\u00f3gica centrada no interesse p\u00fablico concreto.<\/p>\n A jurisprud\u00eancia do STF e a revis\u00e3o pontual do TCU constru\u00edram entendimento de que a natureza concorrencial da atividade exercida pela estatal n\u00e3o constitui \u00f3bice absoluto \u00e0 aplica\u00e7\u00e3o da dispensa, desde que demonstrada a pertin\u00eancia entre objeto da contrata\u00e7\u00e3o e finalidade da estatal e a vantajosidade da contrata\u00e7\u00e3o.<\/p>\n Essa evolu\u00e7\u00e3o reflete adapta\u00e7\u00e3o do direito administrativo \u00e0s complexidades da estrutura estatal contempor\u00e2nea, reconhecendo que empresas p\u00fablicas podem simultaneamente exercer atividades concorrenciais e desempenhar fun\u00e7\u00f5es de interesse p\u00fablico espec\u00edfico. O crit\u00e9rio determinante passou a ser a demonstra\u00e7\u00e3o concreta de que a contrata\u00e7\u00e3o direta atende melhor ao interesse p\u00fablico, observados os par\u00e2metros de economicidade e efici\u00eancia.<\/p>\n A nova Lei de Licita\u00e7\u00f5es, ao reproduzir o instituto sem algumas restri\u00e7\u00f5es formais da legisla\u00e7\u00e3o anterior, sugere consolida\u00e7\u00e3o dessa interpreta\u00e7\u00e3o mais flex\u00edvel. Contudo, permanece essencial a observ\u00e2ncia rigorosa aos requisitos materiais e formais, especialmente a demonstra\u00e7\u00e3o de vantajosidade e compatibilidade de pre\u00e7os, para evitar distor\u00e7\u00f5es no mercado e assegurar a legitimidade das contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas.<\/p>\n A tend\u00eancia jurisprudencial indica que o futuro da interpreta\u00e7\u00e3o da dispensa caminhar\u00e1 para an\u00e1lises cada vez mais contextualizadas, privilegiando a finalidade p\u00fablica da norma sobre crit\u00e9rios exclusivamente formais, sem descuidar das salvaguardas necess\u00e1rias \u00e0 preserva\u00e7\u00e3o da competitividade e transpar\u00eancia nas contrata\u00e7\u00f5es p\u00fablicas.<\/p>","protected":false},"excerpt":{"rendered":" A dispensa de licita\u00e7\u00e3o prevista no art. 24, VIII, da Lei 8.666\/93 e, posteriormente, no art. 75, IX, da Lei 14.133\/2021, constitui mecanismo jur\u00eddico que permite a contrata\u00e7\u00e3o direta entre entes p\u00fablicos, suscitando intenso debate doutrin\u00e1rio e jurisprudencial acerca de seu alcance e aplicabilidade. 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