A Argui\u00e7\u00e3o de Descumprimento de Preceito Fundamental 709 foi ajuizada em 29 de junho de 2020 pela Articula\u00e7\u00e3o dos Povos Ind\u00edgenas do Brasil (Apib) e por partidos pol\u00edticos, no auge da pandemia da Covid-19, com o objetivo de assegurar a prote\u00e7\u00e3o emergencial das comunidades ind\u00edgenas contra a dissemina\u00e7\u00e3o do v\u00edrus.<\/p>\n
No curso da tramita\u00e7\u00e3o, o objeto da lide foi ampliado: da resposta imediata \u00e0 crise sanit\u00e1ria passou-se \u00e0 reconfigura\u00e7\u00e3o estrutural do Subsistema de Aten\u00e7\u00e3o \u00e0 Sa\u00fade Ind\u00edgena (SasiSUS) e \u00e0 tutela da integridade territorial, ensejando a tramita\u00e7\u00e3o aut\u00f4noma da Peti\u00e7\u00e3o 9.585, voltada \u00e0s desintrus\u00f5es.<\/p>\n
Decorridos pouco mais de cinco anos, o plen\u00e1rio do STF encerrou a ADPF 709 no \u00faltimo dia 26 de setembro, reconhecendo que o plano estrutural executado pela Uni\u00e3o havia superado as desconformidades constitucionais que justificaram sua tramita\u00e7\u00e3o.<\/p>\n
O caso representou um ineditismo na jurisdi\u00e7\u00e3o constitucional brasileira: foi o primeiro processo de controle concentrado em que o STF reconheceu expressamente a natureza estrutural do lit\u00edgio e o primeiro a percorrer, em sua inteireza, todos os ciclos do processo estrutural: do ajuizamento \u00e0 elabora\u00e7\u00e3o, homologa\u00e7\u00e3o e execu\u00e7\u00e3o do plano, passando pelo monitoramento cont\u00ednuo, at\u00e9 a extin\u00e7\u00e3o com julgamento de m\u00e9rito.<\/p>\n
O processo estrutural n\u00e3o se reduz a uma decis\u00e3o pontual, mas desenvolve-se como um verdadeiro ciclo, composto por fases encadeadas que buscam a supera\u00e7\u00e3o progressiva de uma situa\u00e7\u00e3o de desconformidade constitucional[1]<\/a>.<\/p>\n Edilson Vitorelli[2]<\/a>, em formula\u00e7\u00e3o recente, prop\u00f5e a subdivis\u00e3o das reformas estruturais pela via jurisdicional em cinco ciclos: (i) caracteriza\u00e7\u00e3o do lit\u00edgio, com a identifica\u00e7\u00e3o de suas causas e atores relevantes; (ii) defini\u00e7\u00e3o da estrat\u00e9gia de enfrentamento, judicial ou extrajudicial; (iii) elabora\u00e7\u00e3o de um plano de reestrutura\u00e7\u00e3o, com metas, indicadores e responsabilidades; (iv) implementa\u00e7\u00e3o das medidas pactuadas, sob supervis\u00e3o e di\u00e1logo constante; e (v) reelabora\u00e7\u00e3o ou encerramento, quando se constata a supera\u00e7\u00e3o do problema ou, alternativamente, a necessidade de repactua\u00e7\u00e3o.<\/p>\n A ADPF 709 percorreu todos esses ciclos. O primeiro ciclo, de caracteriza\u00e7\u00e3o do lit\u00edgio, manifestou-se na identifica\u00e7\u00e3o da situa\u00e7\u00e3o de extrema vulnerabilidade dos povos ind\u00edgenas durante a pandemia, bem como na defini\u00e7\u00e3o dos atores institucionais e sociais envolvidos na prote\u00e7\u00e3o sanit\u00e1ria e territorial. O segundo ciclo, de defini\u00e7\u00e3o da estrat\u00e9gia, materializou-se na escolha da via processual, com o ajuizamento da argui\u00e7\u00e3o em 29.06.2020 e a concess\u00e3o das medidas cautelares que garantiram resposta imediata \u00e0 crise.<\/p>\n O terceiro ciclo, de elabora\u00e7\u00e3o do plano, concretizou-se na constru\u00e7\u00e3o dialogada de sucessivos planos de atua\u00e7\u00e3o pela Uni\u00e3o entre 2020 e 2023, culminando no julgamento de m\u00e9rito em que o STF reconheceu expressamente a natureza estrutural da demanda. O quarto ciclo, de implementa\u00e7\u00e3o, tomou corpo com a execu\u00e7\u00e3o supervisionada das medidas homologadas, em especial ap\u00f3s a aprova\u00e7\u00e3o do plano final voltado ao SasiSUS em 15 de abril de 2024, etapa acompanhada por relat\u00f3rios t\u00e9cnicos da Uni\u00e3o e pela fiscaliza\u00e7\u00e3o da CGU.<\/p>\n Por fim, o quinto ciclo, de reelabora\u00e7\u00e3o ou encerramento, manifestou-se na decis\u00e3o plen\u00e1ria de 26 de setembro, que declarou a extin\u00e7\u00e3o da a\u00e7\u00e3o com resolu\u00e7\u00e3o de m\u00e9rito e fixou obriga\u00e7\u00f5es complementares voltadas a consolidar os avan\u00e7os alcan\u00e7ados, prevenindo retrocessos.<\/p>\n O encerramento \u00e9 a etapa derradeira do ciclo estrutural. No caso da ADPF 709, o relator, ministro Lu\u00eds Roberto Barroso, conferiu em seu voto especial relevo \u00e0 defini\u00e7\u00e3o de crit\u00e9rios que evitassem tanto a perpetua\u00e7\u00e3o indefinida da supervis\u00e3o quanto o risco de encerramento prematuro.<\/p>\n Para tanto, indicou tr\u00eas indaga\u00e7\u00f5es centrais: (i) quais foram os problemas estruturais identificados? (ii) quais solu\u00e7\u00f5es foram efetivamente implementadas? (iii) h\u00e1 elementos que demonstrem a capacidade institucional de lidar com os desafios remanescentes? Segundo o relator, o prop\u00f3sito n\u00e3o seria instaurar um estado de perfei\u00e7\u00e3o, mas garantir a retirada das institui\u00e7\u00f5es da in\u00e9rcia e a retomada de condi\u00e7\u00f5es m\u00ednimas de efetividade dos direitos fundamentais.<\/p>\n Neste particular, Matheus Casimiro, Tr\u00edcia Navarro e Patr\u00edcia Perrone[3]<\/a> sistematizaram tr\u00eas alternativas para conferir previsibilidade ao encerramento de um processo estrutural: a primeira, de que os pr\u00f3prios planos de a\u00e7\u00e3o definam metas priorit\u00e1rias suficientes para caracterizar a supera\u00e7\u00e3o da desconformidade; a segunda, de que o Judici\u00e1rio utilize par\u00e2metros j\u00e1 fixados em normas ou programas administrativos; e a terceira, de que se aproveitem relat\u00f3rios t\u00e9cnicos de \u00f3rg\u00e3os de monitoramento especializados, como ocorreu na ADPF 709 com o CMAP.<\/p>\n E \u00e9 precisamente na primeira dessas alternativas que se abre uma oportunidade relevante de atua\u00e7\u00e3o para os \u00f3rg\u00e3os de representa\u00e7\u00e3o judicial de entes p\u00fablicos (AGU, Procuradorias-Gerais de Estados e Munic\u00edpios). A pr\u00e1tica em processos estruturais mostra que esses \u00f3rg\u00e3os devem orientar, j\u00e1 na fase de elabora\u00e7\u00e3o dos planos de atua\u00e7\u00e3o estrutural, a indica\u00e7\u00e3o clara e objetiva das a\u00e7\u00f5es e indicadores-chave que, uma vez corretamente executados, permitam ao Judici\u00e1rio reconhecer que a pol\u00edtica p\u00fablica alcan\u00e7ou um patamar m\u00ednimo de reestrutura\u00e7\u00e3o e j\u00e1 pode retornar \u00e0 governan\u00e7a administrativa do Executivo.<\/p>\n Este autor, que atualmente coordena a atua\u00e7\u00e3o da AGU em dez processos estruturais em curso no STF, observa que tal alternativa se revela a mais adequada para que Executivo e Judici\u00e1rio construam previamente consensos sobre as medidas essenciais \u00e0 supera\u00e7\u00e3o da desconformidade constitucional. Ao constar expressamente dos autos, esse par\u00e2metro fornece ao Judici\u00e1rio uma refer\u00eancia t\u00e9cnica advinda do Executivo, favorecendo uma pactua\u00e7\u00e3o transparente sobre os marcos m\u00ednimos que ensejam o encerramento do processo[4]<\/a>.<\/p>\n O plen\u00e1rio do STF, em sess\u00e3o virtual de 19 a 26 de setembro, extinguiu a ADPF 709 por unanimidade, com resolu\u00e7\u00e3o de m\u00e9rito, reconhecendo a supera\u00e7\u00e3o das desconformidades constitucionais. O ministro Edson Fachin acompanhou o relator, mas ressalvou que a Sala de Situa\u00e7\u00e3o deveria abranger tamb\u00e9m quest\u00f5es de sa\u00fade ind\u00edgena. No voto condutor, o ministro Barroso destacou que a supervis\u00e3o judicial em processos estruturais \u00e9 transit\u00f3ria, voltada a retirar pol\u00edticas p\u00fablicas da in\u00e9rcia e restituir ao Executivo sua primazia.<\/p>\n No caso, esse ciclo j\u00e1 se completara: ap\u00f3s a homologa\u00e7\u00e3o do Plano de A\u00e7\u00e3o para o SasiSUS em 15 de abril de 2024, a CGU produziu relat\u00f3rios semestrais de monitoramento, enquanto a Uni\u00e3o demonstrou avan\u00e7os consistentes no desenho, financiamento e execu\u00e7\u00e3o da pol\u00edtica. Constatou-se, assim, que os principais d\u00e9ficits estruturais estavam superados e que o Minist\u00e9rio da Sa\u00fade, por meio da SESAI, possu\u00eda condi\u00e7\u00f5es de conduzir a pol\u00edtica de forma aut\u00f4noma.<\/p>\n Para consolidar as reformas e prevenir retrocessos, o relator fixou cinco obriga\u00e7\u00f5es adicionais: (i) manuten\u00e7\u00e3o da Sala de Situa\u00e7\u00e3o como inst\u00e2ncia permanente de acompanhamento das desintrus\u00f5es e da integridade territorial ind\u00edgena; (ii) continuidade, pela CGU, da elabora\u00e7\u00e3o de relat\u00f3rios semestrais sobre o SasiSUS por dois anos, com divulga\u00e7\u00e3o p\u00fablica; (iii) realiza\u00e7\u00e3o, em 2028, de novo ciclo de avalia\u00e7\u00e3o pelo CMAP, com foco na efetividade do servi\u00e7o; (iv) ado\u00e7\u00e3o, pela Uni\u00e3o, de crit\u00e9rios t\u00e9cnicos para redistribui\u00e7\u00e3o or\u00e7ament\u00e1ria a partir do PLOA 2027; e (v) cria\u00e7\u00e3o, pelo Minist\u00e9rio da Sa\u00fade, de n\u00facleos de intelig\u00eancia de dados, com base em transpar\u00eancia ativa.\u00a0<\/strong><\/p>\n A ADPF 709 afirmou-se como experi\u00eancia pioneira de processo estrutural no STF. Nascida de um lit\u00edgio voltado \u00e0 prote\u00e7\u00e3o da sa\u00fade ind\u00edgena na pandemia, evoluiu para um espa\u00e7o de coopera\u00e7\u00e3o institucional destinado a enfrentar desconformidades constitucionais. Ao percorrer integralmente o ciclo estrutural, mostrou que a jurisdi\u00e7\u00e3o constitucional pode exercer papel de indu\u00e7\u00e3o e coordena\u00e7\u00e3o sem substituir o Executivo, preparando o terreno para a retomada de sua primazia na condu\u00e7\u00e3o das pol\u00edticas p\u00fablicas.<\/p>\n Essa trajet\u00f3ria encontrou sua s\u00edntese no desfecho un\u00e2nime do plen\u00e1rio, que lhe conferiu for\u00e7a simb\u00f3lica e natureza de transi\u00e7\u00e3o. N\u00e3o se encerrou apenas uma a\u00e7\u00e3o judicial, mas a cren\u00e7a de que processos estruturais precisam ser intermin\u00e1veis para produzir efeitos. O caso demonstrou que, mesmo com in\u00edcio, meio e fim, as melhorias podem continuar a irradiar resultados e a prevenir retrocessos.<\/p>\n [1]<\/a> SANTANA, Felipe Viegas. Processos estruturais no Brasil: a atua\u00e7\u00e3o do Poder Judici\u00e1rio na tomada de decis\u00f5es em lit\u00edgios polic\u00eantricos. Revista Acad\u00eamica da Faculdade de Direito do Recife<\/strong>, v. 96, n.1, 2024.<\/p>\n [2]<\/a> VITORELLI, Edilson. Uma pauta de atua\u00e7\u00e3o estrutural do Supremo Tribunal Federal: por que, quando e como?<\/em> Suprema: revista de estudos constitucionais<\/strong>, Bras\u00edlia, v. 4, n. 1, p. 253-297, jan.\/jun. 2024. DOI: https:\/\/doi.org\/10.53798\/suprema.2024.v4.n1.a372<\/a>.<\/p>\n [3]<\/a> CASIMIRO, Matheus; NAVARRO, Tr\u00edcia; MELLO, Patr\u00edcia Perrone Campos. O processo estrutural no STF: quando e como encerr\u00e1-lo?<\/em> JOTA<\/span><\/strong>, 28 nov. 2024. Dispon\u00edvel em: https:\/\/www.jota.info\/opiniao-e-analise\/artigos\/o-processo-estrutural-no-stf-quando-e-como-encerra-lo<\/a>. Acesso em: 30 set. 2025.<\/p>\nO encerramento dos processos estruturais<\/h3>\n
O julgamento da ADPF 709<\/h3>\n
Conclus\u00e3o<\/h3>\n